日本的水資源管理及借鑒

TV213.4：A全球正面臨“水破產”危機，今后20年內人類對水資源的爭奪將愈演愈烈，飲用水有可能“比石油還昂貴”——這是2009年瑞士世界經(jīng)濟論壇年會報告中敲響的警鐘。在這場水危機中，我國與世界上絕大多數(shù)國家相比都更為嚴峻和緊迫。我國正在以世界上最脆弱的水環(huán)境支撐著最大規(guī)模的人口和經(jīng)濟發(fā)展，人均淡水資源量僅為2200m[3]，不足世界平均水平的1／4，位列全世界倒數(shù)第二[1]。2007年無錫太湖藍藻暴發(fā)斷水5天；2010年3月～4月西南五省連月大旱，莊稼焦枯，人畜干渴；2010年5月上旬暴雨襲擊中南五省，京廣線遭沖斷，城市變澤國，數(shù)10人死亡、失蹤。全國有3.2億農村居民缺乏清潔的飲用水，一些河流沿岸成為癌癥高發(fā)地帶。如何應對嚴重的水污染和旱、澇災害？日本有許多成功的舉措值得我們借鑒。日本降雨充沛，歷年年平均降雨量為1730毫米，是世界平均值（970毫米）的1.8倍，是我國歷年平均值（660毫米）的2.6倍，但因日本人口密度大，人均年降雨量儀為5300m[3]，比我國的人均年降雨量5907m[3]還少，僅為世界平均值的1／5。但日本的水資源利用效率卻比我國高得多，在全世界處于前列。據(jù)我國水利部2005年統(tǒng)計，日本的萬元GDP用水量僅為我國的1／30～1／48。日本在水資源管理方面有一整套經(jīng)驗。1規(guī)劃和法律日本在20世紀50年代到70年代，為滿足工業(yè)高速發(fā)展對水的需要，修建了許多大型水利工程，將水加以儲存和調用。同時大力開發(fā)其他水源，如地下水。但是因為重開源、輕節(jié)流、輕治污，顯現(xiàn)出難以為繼的情況：大量修建水庫、水壩，占地多，適宜的庫址、壩址越來越少；過多地抽取地下水造成全國性的地面下沉，土地鹽堿化；“先污染，后治理”付出的代價，比事前防治污染的投資高出10倍以上。走過一段彎路后，日本政府從20世紀80年代起改變了思路，將開源為主轉向節(jié)流為主，將先污染后治理轉向事前防治，源頭減污。日本一向注重對水資源的利用進行長遠的統(tǒng)一規(guī)劃。早期的規(guī)劃著重于河川水量的分配、調度，后來的規(guī)劃著重于確保水質。規(guī)劃具有長期性和穩(wěn)定性，但由于水量、水質的不確定性較大，不可能一步準確到位，須依據(jù)新情況修訂完善。20多年來日本水資源綜合規(guī)劃的重大修訂有3次，最近的一次是2000年，以2010～2015年為目標，制定了“21世紀水計劃”，重點是構筑可持續(xù)的用水體系。規(guī)劃成功的典型案例是琵琶湖的綜合整治保護。琵琶湖是日本最大的湖泊，橫臥于京都之東，名古屋之西，大阪、奈良之北，處于滋賀縣境內，是湖濱1800萬人生活、生產的寶貴淡水資源、水產資源和旅游資源。在20世紀六、七十年代，隨著工業(yè)排污和生活垃圾的劇增，排入琵琶湖的COD（化學需氧量）和氮污染大大超過水體的自凈能力，水質逐年惡化。加之流域森林、農地不斷減少，市鎮(zhèn)街道增多，水源涵養(yǎng)功能減退，自20世紀70年代始，琵琶湖經(jīng)常發(fā)生赤潮、綠潮。日本政府在1972年制定《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》，1979年頒布《琵琶湖防治水體富營養(yǎng)化法令》，20世紀80年代繼續(xù)開展《琵琶湖綜合開發(fā)計劃》。人工大堤、混凝土河床、入湖的下水道等都按規(guī)劃建成，但因缺少全流域的通盤整治，水質并未根本改善。1990年代后期改變方略，政府制定實施《琵琶湖綜合保護整備計劃》，從全流域著手，在水質、水源涵養(yǎng)、自然環(huán)境及景觀保護上嚴加管制。琵琶湖流域有7個河川流域單位，先組織上、中、下游各區(qū)域互相考察，達成深刻的共識，然后將流入琵琶湖的河川水路、水域外緣的山地、森林與琵琶湖通盤規(guī)劃，形成生態(tài)回廊。經(jīng)過全流域的綜合保護整備，終于使琵琶湖恢復了防洪、供水、旅游等多種功能。滋賀縣于2000年再度出臺新的綜合保護計劃——“母親湖21”，期限為50年，要在2050年實現(xiàn)琵琶湖的理想狀態(tài)[2]。規(guī)劃通過法律成為國家的意志，二者同步先行。日本水資源的法律調控起步較早，法規(guī)相當完善，執(zhí)法經(jīng)驗豐富。早在明治維新后的19世紀后期就制定了《河川法》，規(guī)定河川為公共物，國家有權調度用水；20世紀50年代制定了《工業(yè)用水法》、《上水道法》、《下水道法》、《特定多功能水庫法》；20世紀60年代制定了《水資源開發(fā)促進法》；1967年通過《公害對策基本法》，制定了水質環(huán)境標準；1970年制定《水污染防治法》，規(guī)定都、道、府、縣知事必須對公用水域的水質進行經(jīng)常性監(jiān)測，環(huán)境廳在公共水域也設置水質自動監(jiān)測儀器，公布監(jiān)測結果。當排水達不到水質標準，政府知事有權命令工廠或事業(yè)場改進裝置，或停止排放，對違反命令不符合排放標準者進行處罰。由于執(zhí)行嚴格的排污標準和法律管制，現(xiàn)在全國城市工業(yè)污水和生活污水的處理率在98％以上，從1999年到2006年，河流水質達標率從81.5％升至91.2％，湖泊水質達標率從45.1％升至55.6％[3]。法律還規(guī)定禁采和保護地下水，確保其充足、常清，并防止地面沉降。2體制與管理日本的水資源管理體制，是“多龍治水，協(xié)同管理”，分別由國土廳、建設省、農林水產省、通商產業(yè)省、厚生省、環(huán)境省、科學技術省等部門，按職能各負其責，銜接配合，既分工又合作又制衡。全國的水資源綜合規(guī)劃由國土廳負責；防洪、抗旱設施的建設，河流水資源開發(fā)的審批，由建設省負責；水力發(fā)電、工業(yè)用水由通商產業(yè)省負責；灌溉和農業(yè)用水由農林水產省負責；生活用水由厚生省負責；國家水資源開發(fā)預算、地方水資源開發(fā)經(jīng)費管理，由大藏省負責；水資源開發(fā)利用的科學技術及情報，由科學技術省負責；出現(xiàn)爭議由內閣首出面相協(xié)調。全國七大水系由國土廳直接監(jiān)督、管理，其他水系由都道府縣知事指定管理者。除官方機構之外還有許多半官方、半民間和民間組織，如水資源開發(fā)公團，是一個對日本七大水系進行統(tǒng)一籌劃和開發(fā)治理的半民間組織。日本把水資源分為農業(yè)用水、工業(yè)用水、生活用水、水力發(fā)電用水、養(yǎng)殖用水、公益事業(yè)用水及環(huán)境用水等許多種類，分別制定不同的質量標準，由不同的部門進行建設，協(xié)同管理。農業(yè)用水占全國用水總量的2／3，多年來一直較為穩(wěn)定，85％取自河流，輔之以水庫及6萬多個池塘蓄洪防澇，積水抗旱。政府大規(guī)模興修水利和農田基本建設，干、支、斗、龍渠全部用水泥襯砌硬化，橋涵閘配套齊全。近十幾年來大量鋪設管道代替明渠，減少滲水、漏水。旱地由以往的畦灌發(fā)展到現(xiàn)在的噴灌、微灌，其設施的配套率在30％以上。工業(yè)用水多年來也保持穩(wěn)定水平，每年平均550億m[3]，其中取用新水僅為120億m[3]，其余430億m[3]的水皆是循環(huán)產生的再生水。2005年工業(yè)用水的重復利用率達78.2％，比20世紀60年代提高一倍以上，居世界前列。企業(yè)的廢水各有專用的處理設備，從廢水中過濾、提取出金屬元素，既回收資源，又減輕對水環(huán)境的污染。生活用水多年來逐年上升，現(xiàn)占全部用水量的18.2％。全國人口基本上都使用自來水，各地對自來水管漏水抓得很細。東京水道局專門成立了“水道作業(yè)特別隊”，看到哪家用水激增，就寄去通知：“我們發(fā)現(xiàn)您這個月用水激增，也許水管漏水了，只要您通知，我們馬上前來檢查?！比魺o回音，每天照樣寄來，直到查清修好為止。東京市民使用淡水十分節(jié)省，據(jù)世界水理事會提供的資料，每家每天的用水量僅為184升，只有北京市民的1／4[4]。中水的回用，日本在全世界做得最早最好。他們把自來水稱為上水，把下水道的水稱為下水，將下水加以處理分離得到中水，用于沖洗火車、汽車、工廠，澆灑道路，灌溉綠地，沖廁，森林、城市消防等。從20世紀80年代起就從下水中提取中水，20多年建起城市下水道廢水處理場1300處。在農村，隨著生活水平的提高廢水增多，有半數(shù)以上興建了廢水處理設施，用經(jīng)過凈化的水灌溉農田，但有嚴格的水質控制標準，防止對農作物和人體產生不利影響。中水設施按規(guī)模分三種類型，最多的是單體建筑物自建，即一棟建筑物設置一套，將廚房、盥洗室排出的廢水加以處理用來沖洗廁所，再排入下水道。也有幾個建筑物合建一套，或整個區(qū)域如工業(yè)園區(qū)、住宅區(qū)等集中建設。2006年全國有2200座飯店、政府機關、學校、企業(yè)、會館、公園、運動場等公共設施以及大型住宅區(qū)的建筑物建立了中水系統(tǒng)。在缺水地區(qū)，建設中水設施成為強制性的規(guī)定。東京規(guī)定面積在3萬m[2]，或計劃用水量每天100噸以上的新建項目，都必須有中水設施。其投資，政府通過減免稅金、提供低息融資和補助金等手段加以支持。積蓄、利用雨水，成本低，收益高。過去對雨水的利用多在沿海島嶼，20世紀90年代以來許多城市也在推廣，用導管把屋頂?shù)挠晁朐O在地下的沉淀池，技術處理簡單。東京都在公園、校園、體育場、停車場等處的地下，修建了大量的雨水貯留池。名古屋、大阪、福岡等地的大型建筑物下都設置了雨水利用裝置，名古屋體育館每年可積蓄雨水3.6萬m[3]。這些地下水池在地震頻發(fā)的日本還有一個特殊的作用：水的浮力可以支撐建筑物，減輕震動，又有了應急水源。北海道還大規(guī)模運集、貯藏積雪，既得冷源，又可積水。為防范洪澇災害，城市的抗洪排澇標準定得很高，東京定的是“5年到10年一遇”的標準，高于我國北京定的“3年到5年一遇”的標準。日本政府規(guī)定：在城市中每開發(fā)1公頃土地，應附設500m[3]洪水調蓄池，并廣泛利用公共場所的地下室、地下隧洞等一切可利用的空間調蓄雨洪，減免城市內澇。在停車場、廣場，鋪設透水路面或碎石路面，建有滲水井，使雨水盡快滲入地下。政府還動員有院落的住戶修建蓄水池，雨天儲水，平時作為清洗用水及澆灌花木。在東京、大阪等特大城市還投以巨資修建地下河，寬十余米，深20余米至五六十米，長達數(shù)十公里，汛期將低洼地區(qū)的積水導入地下河排入海中[5]。3水權與水價當水資源短缺時，水權的爭執(zhí)便凸顯出來。日本《河川法》規(guī)定河川和水流是公共財產，不能占為私有，同時也確認了水權的存在。水權是水的使用權和收益權，是一種財產權。但它又是一種特殊的財產權，受許多約束條件的局限。水權根據(jù)其創(chuàng)立起源、使用目的進行劃分，根據(jù)起源分為慣例水權（法律創(chuàng)立前就承認的水權）和依照《河川法》取得的水權；根據(jù)不同的用水目的，分為灌溉水權、工業(yè)水權、市政水權、水電水權、漁業(yè)水權等。水權的取得遵循“占有優(yōu)先”的原則，法律允許水權有償轉讓給其他人或團體，但必須向河川管理機構提出申請，得到批準，且不能改變水的用途，如灌溉用水不能改變?yōu)楣I(yè)用水等。為了保證河水在自然循環(huán)中的凈化能力，規(guī)定只有在河水超過河流正常流量時才可取用，正常流量從航運、景觀、保潔、漁業(yè)、水生動植物的保護等方面來確定。在干旱來臨時，優(yōu)先引水權要經(jīng)過當?shù)赜盟畢f(xié)調委員會的協(xié)商，先滿足抗旱灌溉的需要，再兼顧其他方面。經(jīng)過長期的教化，日本國民的水環(huán)境意識已很強，一般能自覺維護良好的水事秩序，違反取水許可及水法規(guī)的事件比較少。一旦發(fā)現(xiàn)水事違法、侵權行為，先是勸誡、警告；若不聽，便在新聞上曝光，民眾會不買這些單位的產品；對嚴重違法、侵權者依法懲處。日本水價較高，是節(jié)制用水量的有力的經(jīng)濟杠桿，也是供水公司持續(xù)運轉的保證。不同用途的水有不同的價格，皆高于其他發(fā)達國家。每月20m[3]市政生活用水的價格，是倫敦的1.36倍，巴黎的1.17倍，紐約的3.25倍[6]。幾乎所有的供水公司都歸市政當局所有，獨立核算，但無權像一般企業(yè)那樣按供、需的市場法則來定價，水價的漲落一律由當?shù)氐氖姓h會負責決定。決定水價的基本原則是：減輕使用量較少的消費者的負擔，對超過平均使用量的消費者采用累進制收費。收費標準按水表口徑的大小來制定，水表的口徑分為小、中、大、特大4種，每一種口徑再細分為幾個等級，口徑越大者收費標準越高。不同的口徑即使用水量相同，大口徑也比小口徑的水費多。這樣就有效地節(jié)制了大戶的用水，同時以較低費用保障最基本的生活用水。一些基本公共供水服務，如綠地澆水、道路噴灑、消防用水等，由相關部門買單。公共用水設施如修建水資源工程，舊管道維修、更新等，由市政機構從財政中支出。政府對供水公司的考核并不以經(jīng)濟指標為首，而是注重對水資源的保護、環(huán)境效益和社會效益。中水系統(tǒng)處理出來的水，成本比自來水高，價格比自來水低，政府仍然斥資推廣。4對我國的啟示（1）加快水資源管理的思路調整和制度創(chuàng)新。我國水資源危機的重要原因在于思路陳舊，管理制度滯后。水資源管理包括水量管理和水質管理，日本在這兩方面都富有成效。我國長期以來重水量管理，輕水質管理，每年有1／3的工業(yè)廢水和90％的生活污水未經(jīng)處理就排入河湖，以至于現(xiàn)在水質危機已經(jīng)重于水量危機。在水量管理上，重供給管理，輕需求管理，重開源，輕節(jié)流，重調水，輕節(jié)水，有些城市將調來的水粗放使用，大搞噴泉、水幕、水墻，模擬“江南水鄉(xiāng)”。在水質管理上，重工程治理，輕社會治理，重河湖水體的治理，忽視流域周圍工、農業(yè)的減排治污及山林的養(yǎng)護，以至于污染源增多、加劇，河湖水體無法“潔身自好”。這方面，日本琵琶湖的全流域綜合整治值得我們效法。（2）“多龍治水”要配合協(xié)同。我國和日本都是“多龍治水”，日本有8個部門，我們有水利部、地質礦產部、環(huán)保部等14個部門。差別在于他們能夠配合協(xié)同，我們顯得各行其是，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管水體水質。流域管理與區(qū)域管理權限不清，步調不一，前者弱而后者強。這樣的“體制病”，寄希望于正在施行的大部委制改革，同時還期望水法規(guī)體系的完善，像東鄰那樣依法治水、治污。2002年10月1日施行的修訂后的《中華人民共和國水法》，比以前完備，但協(xié)調性仍然不夠，水資源管理和水環(huán)境管理還存在沖突。至今缺乏國家層面上的統(tǒng)籌流域綜合管理的法規(guī)，亟須通過立法加強流域管理的權限，在此基礎上建立流域與區(qū)域的會商機制。（3）抗旱排澇、地上地下應統(tǒng)一安排。我國水利設施建國以來有巨大成就，但比之日本仍有較大差距。不少湖泊、濕地、水庫萎縮，供水抗旱、蓄洪抗?jié)衬芰p弱。地下蓄水空間基本上未經(jīng)開發(fā)，相反，過度的地下水開采卻在透支未來。據(jù)政府通報顯示：華北地下水超采1200億m[3]，相當于200個白洋淀的水量。京津冀三省市地下形成20多個下降漏斗區(qū)，遍布6萬平方公里，一個世界上最大的地下水降落漏斗區(qū)正在華北形成。局部地區(qū)出現(xiàn)地面沉降，地基裂口，房屋裂縫。淺層水幾被抽空，海河流域呈現(xiàn)“有河皆干，有水皆污”的慘痛狀況，地下水水質由Ⅰ類水下降為Ⅱ類到Ⅴ類水[7]。有專家驚呼：長此以往我國有遷都的可能。（4）將“先污后治”盡快轉變?yōu)橹挝墼谙?。日本也走過“先污染，后治理”的彎路，但很快轉變?yōu)橹挝墼谙?，源頭保護。我國至今沒有走出“先污染，后治理”的