社區(qū)管理主體第1頁(yè)/共47頁(yè)社區(qū)管理主體——街道辦事處和居民委員會(huì)第2頁(yè)/共47頁(yè)課前思考:目前的社區(qū)管理是什么樣的?存在什么樣的問(wèn)題?社區(qū)居民委員會(huì)在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮什么樣的作用?和街道辦事處的關(guān)系是什么樣的?第3頁(yè)/共47頁(yè)第一節(jié)街道辦事處

一、街道辦事處的性質(zhì)和特點(diǎn)街道辦事處是不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，不是一級(jí)政府。它的特征：街道辦事處的管理工作具有綜合性、繁雜性、直接性、被動(dòng)性街道辦事處不是一級(jí)政府，權(quán)力具有有限性，只能行使上級(jí)政府授予的權(quán)力街道辦事處職權(quán)是政府授予的，具有明顯的強(qiáng)制性和約束性第4頁(yè)/共47頁(yè)二、街道辦事處的歷史沿革1、建立新中國(guó)成立以后，由于城市管理的需要，全國(guó)許多城市都建立了街道一級(jí)的組織。概括來(lái)講，主要分為三種類型：設(shè)街政府；設(shè)街公所或街道辦事處；警政合一。1954年12月31日,全國(guó)人大通過(guò)《城市街道辦事處組織條例》，街道辦事處確立。第5頁(yè)/共47頁(yè)一、街道辦事處的歷史沿革2、曲折大躍進(jìn)街道辦事處改為人民公社，首要任務(wù)是在轄區(qū)內(nèi)組織生產(chǎn)大協(xié)作，其次是發(fā)展社辦企業(yè)和集體生活福利事業(yè)。文化大革命街道辦事處改為革命委員會(huì)，建立街道黨委，實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)時(shí)，街道革命委員會(huì)下設(shè)政治組、居民組、企事業(yè)組、文教衛(wèi)生組、人防辦公室、查抄辦公室等，統(tǒng)管黨、政、財(cái)、文大權(quán)，權(quán)力范圍空前擴(kuò)大。第6頁(yè)/共47頁(yè)一、街道辦事處的歷史沿革3、回歸（街道辦事處的重新確立）1978年，全國(guó)人大撤消街道革命委員會(huì)，恢復(fù)了街道辦事處。1979年，國(guó)家頒布的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，重新確立了街道辦事處的性質(zhì)。1980年，全國(guó)人大常委員重新公布了1954年的《街道辦事處組織條例》，再次明確街道辦事處是市或區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)。第7頁(yè)/共47頁(yè)二、街道辦事處的組織機(jī)構(gòu)（上海）第8頁(yè)/共47頁(yè)二、街道辦事處的組織機(jī)構(gòu)（上海）第9頁(yè)/共47頁(yè)三、街道辦事處的職責(zé)指導(dǎo)、幫助居委會(huì)開(kāi)展組織、制度建設(shè)和其他工作開(kāi)展社區(qū)服務(wù)興辦社會(huì)福利事業(yè)，做好社會(huì)救助和社會(huì)保障工作負(fù)責(zé)街道城市監(jiān)察管理開(kāi)展計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、教育、衛(wèi)生、科普、體育工作維護(hù)老年人、未成年人、殘疾人、華僑、少數(shù)民族的合法權(quán)益組織實(shí)施社會(huì)治安、人民調(diào)解工作第10頁(yè)/共47頁(yè)三、街道辦事處的職責(zé)（續(xù)）參與檢查、督促市政、公共設(shè)施建設(shè)的監(jiān)督管理配合做好防災(zāi)救災(zāi)工作管理外來(lái)流動(dòng)人口領(lǐng)導(dǎo)街道經(jīng)濟(jì)工作開(kāi)展擁軍擁屬，做好國(guó)防動(dòng)員和兵役工作向區(qū)人民政府反映意見(jiàn)和要求辦理區(qū)政府交辦事項(xiàng)上百項(xiàng)具體任務(wù)第11頁(yè)/共47頁(yè)四、街道辦事處的現(xiàn)狀責(zé)大權(quán)小單位制的長(zhǎng)期存在大大影響了街道辦事處的權(quán)威性條塊分割，條強(qiáng)塊弱街道立法嚴(yán)重滯后影響了街道辦事處職能的發(fā)揮第12頁(yè)/共47頁(yè)改革:如上海的”兩級(jí)政府，三級(jí)管理”．第13頁(yè)/共47頁(yè)第二節(jié)居民委員會(huì)第14頁(yè)/共47頁(yè)一、居民委員會(huì)的發(fā)展歷程1、初步建立階段從各種形式的臨時(shí)性組織→1954年12月31日《城市居民委員會(huì)組織條例》。小結(jié)：居委會(huì)產(chǎn)生于運(yùn)動(dòng)，是國(guó)家改造社會(huì)的工具，居委會(huì)的建立過(guò)程體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)國(guó)家權(quán)力向基層的滲透。解放初期到1958年，居委會(huì)自治的黃金時(shí)期。第15頁(yè)/共47頁(yè)2、曲折發(fā)展階段大躍進(jìn)和文革時(shí)期居委會(huì)統(tǒng)管一切生活資源，權(quán)力無(wú)形擴(kuò)張，居委會(huì)的正常功能被擠壓小結(jié)：國(guó)家權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)展，破壞了社會(huì)自治體系，居委會(huì)變成半行政性組織。3、調(diào)整改進(jìn)階段1976－1986年1980年1月重新頒布《城市居委會(huì)組織法》小結(jié)：居委會(huì)工作逐漸走上正軌第16頁(yè)/共47頁(yè)4、改革發(fā)展階段1986年－現(xiàn)在1986年12月，全國(guó)第一次城市街道居委會(huì)工作座談會(huì)召開(kāi)1989年《城市居委會(huì)組織法》重新修訂頒行1999年，民政部設(shè)立基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)司.小結(jié)：社區(qū)建設(shè)受到國(guó)家的重視；社區(qū)組織體系、人員待遇、整體素質(zhì)得到改善逐步恢復(fù)社區(qū)自治。第17頁(yè)/共47頁(yè)二、居委會(huì)性質(zhì)根據(jù)1982年《中華人民共和國(guó)憲法》第一百一十一條和1989年《城市居民委員會(huì)組織法》：居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織；現(xiàn)實(shí)：居民委員會(huì)成為了半行政性組織。第18頁(yè)/共47頁(yè)三、居委會(huì)的地位和作用地位①是實(shí)現(xiàn)人民民主的重要組織形式②是城市基層政權(quán)的重要依靠力量③是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶作用①促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定②促進(jìn)物質(zhì)文明建設(shè)③促進(jìn)精神文明建設(shè)第19頁(yè)/共47頁(yè)四、居民委員會(huì)的

產(chǎn)生和人員設(shè)置一般采取選舉的形式從城市實(shí)際出發(fā)，本著高效、精簡(jiǎn)的原則進(jìn)行配置，居民委員會(huì)由主任、副主任和委員共5至9人組成；居民委員會(huì)成員的生活補(bǔ)貼費(fèi)一般由上級(jí)政府撥付?，F(xiàn)實(shí)：廣泛民主選舉，有待進(jìn)一步提高；

居委會(huì)工作人員待遇低、素質(zhì)有待提高。第20頁(yè)/共47頁(yè)五、居民委員會(huì)的權(quán)源依據(jù)居民委員會(huì)由居民直接選舉產(chǎn)生原則，居民委員會(huì)的權(quán)源是本地區(qū)的全體居民。居民區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是由居民或居民代表產(chǎn)生的居民會(huì)議。居民委員會(huì)向居民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。現(xiàn)實(shí)：居委會(huì)“聽(tīng)從”街道辦事處；第21頁(yè)/共47頁(yè)六、居民委員會(huì)的財(cái)源居民委員會(huì)的財(cái)源主要包括三方面：一是政府撥付，用于行政開(kāi)支；二是向本居住區(qū)居民和單位籌集，用于公益事業(yè)；三是居民委員會(huì)興辦的有關(guān)的服務(wù)事業(yè)?，F(xiàn)實(shí)：居委會(huì)經(jīng)費(fèi)少第22頁(yè)/共47頁(yè)七、居民委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)《居組法》第十三條規(guī)定：居民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)；居委會(huì)可下設(shè)居民小組現(xiàn)實(shí)：從各地實(shí)際看出，居委會(huì)內(nèi)部一般設(shè)置六大委員會(huì)：治安保衛(wèi)委員會(huì)、社會(huì)福利委員會(huì)、文教文生委員會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)、婦女代表委員會(huì)和青少年教育委員會(huì)。居委會(huì)還設(shè)置其他群眾性組織機(jī)構(gòu)，如社區(qū)服務(wù)志愿者分會(huì)、計(jì)劃生育服務(wù)站等。第23頁(yè)/共47頁(yè)八、居民委員會(huì)的任務(wù)1989年《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定了居委會(huì)的六項(xiàng)任務(wù)：宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策……辦理本居住區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)；調(diào)解民間糾紛；協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安；協(xié)助街道辦事處做好與居民生活利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育、安全防火等；向街道辦事處反映居民意見(jiàn)、要求和建議。現(xiàn)實(shí)：行政事務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于居民公共事務(wù)第24頁(yè)/共47頁(yè)70%以上的工作是政府行政向社區(qū)的延伸?，F(xiàn)行的居委會(huì)實(shí)質(zhì)上已成為政府在社區(qū)的工作班子。“上面千條線，下面一根針”，各職能部門(mén)各自為政，造成居委會(huì)各種記錄、統(tǒng)計(jì)、填報(bào)表、臺(tái)賬的大量重復(fù)。區(qū)街、職能部門(mén)與居委會(huì)職責(zé)不清，許多部門(mén)把本單位應(yīng)干的工作轉(zhuǎn)嫁給了居委會(huì)。過(guò)分強(qiáng)調(diào)規(guī)范化，而忽略了時(shí)效性。把大量時(shí)間用來(lái)按“規(guī)范”記錄、統(tǒng)計(jì)，填報(bào)表、建臺(tái)賬，擠掉了深入社區(qū)、接觸居民的時(shí)間。形式主義十分嚴(yán)重。居委會(huì)得應(yīng)付大量的制度上墻、掛牌、迎檢、考核等“虛功”。存在問(wèn)題：第25頁(yè)/共47頁(yè)案例：于軍紅：隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，大量的“單位人”轉(zhuǎn)化為“社區(qū)人”，大量農(nóng)村人口涌入城市，增加了社區(qū)管理難度；失業(yè)、下崗人員的不斷增加又給社區(qū)居委會(huì)增加了新的工作內(nèi)容；社區(qū)居民物質(zhì)文化生活需求進(jìn)一步提高，給居委會(huì)提出了更高的要求?！坝惺抡揖游瘯?huì)”已成為社區(qū)居民的自愿選擇，也給居委會(huì)帶來(lái)了壓力。我區(qū)社區(qū)居委會(huì)班子大多是5個(gè)人，在完成社區(qū)各項(xiàng)工作的同時(shí)，還要迎接各種評(píng)比、檢查、參觀、材料，忙得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)，“兩眼一睜，忙到熄燈”。由于負(fù)擔(dān)過(guò)重，影響和制約了社區(qū)功能作用的發(fā)展，主要表現(xiàn)在：第26頁(yè)/共47頁(yè)

一是硬性指派任務(wù)多。有些不屬于社區(qū)的工作，如企事業(yè)單位摸底調(diào)查，本應(yīng)是職能部門(mén)的事，也硬派給社區(qū)干。有些職能部門(mén)的任務(wù)，如強(qiáng)制清理樓道違章雜物、拆除違章建筑、收取水費(fèi)等，也讓居委會(huì)干，好像有居委會(huì)就不用白不用，成了各職能部門(mén)的“腿”了。二是會(huì)議多。特別是一些臨時(shí)性會(huì)議不好控制，上面各口布置的工作等不到例會(huì)時(shí)間來(lái)開(kāi)，只好增加會(huì)議。有時(shí)同一時(shí)間居委會(huì)有一多半人參加各種會(huì)議。僅1-8月份我們就出席各種會(huì)議達(dá)68次。另一種會(huì)議形式最使我們頭疼，一些大型活動(dòng)，指定參加人數(shù)，我們居委會(huì)主任就得去充數(shù)。三是考核檢查多。居委會(huì)每時(shí)每刻都得應(yīng)對(duì)各種檢查，有的部門(mén)要天天達(dá)標(biāo)第27頁(yè)/共47頁(yè)

月月自查互查，搞的居委會(huì)很緊張。今年6月份，我們就接受各種檢查10次，每次迎檢工作準(zhǔn)備就得兩三天，一個(gè)月別的工作什么也干不了，耗費(fèi)大量精力。四是臺(tái)帳材料報(bào)表多。目前各職能部門(mén)工作管理細(xì)了，基本上各口都有臺(tái)帳。我們紅山里居委會(huì)共有48項(xiàng)臺(tái)帳，21本記錄，52累報(bào)表，很多內(nèi)容都是重復(fù)的。我們白天為居民服務(wù)，只能用業(yè)余時(shí)間填表、記錄、做臺(tái)帳，每天早7點(diǎn)，晚10點(diǎn)，沒(méi)有公休日。五是應(yīng)付一些形式主義的東西多。比如開(kāi)展一項(xiàng)活動(dòng)就得有一個(gè)組織，起一個(gè)名，掛一個(gè)牌，制定一個(gè)制度。我們居委會(huì)共制定制度20余種，掛牌23塊，有名無(wú)實(shí)的組織有十幾個(gè)。以上原因造成居委會(huì)自主支配時(shí)間少了，為居民辦實(shí)事的時(shí)間少了，和居民接觸時(shí)間少了，過(guò)細(xì)地做群眾思想工作的時(shí)間少了，影響到我們的工作質(zhì)量第28頁(yè)/共47頁(yè)九、居民委員會(huì)的建設(shè)八九十年代以前，居委會(huì)工作人員素質(zhì)低，待遇低，工作條件差，每個(gè)居委會(huì)所轄?wèi)魯?shù)少。90年代以來(lái)的改革：1、調(diào)整居委會(huì)組織體系。建立“社區(qū)成員代表大會(huì)”、“社區(qū)協(xié)商議事會(huì)”、“社區(qū)委員會(huì)”。2、提高工作人員的待遇，改善辦公條件。3、優(yōu)化居委會(huì)工作人員結(jié)構(gòu)，提高其整體素質(zhì)。如選派區(qū)街干部擔(dān)任委員會(huì)指導(dǎo)員；選聘社區(qū)工作助理；擴(kuò)大居委會(huì)干部來(lái)源。第29頁(yè)/共47頁(yè)家庭婦女離退休工作人員機(jī)關(guān)分流干部下崗職工大中專畢業(yè)生退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人街道后備干部居委會(huì)干部來(lái)源的變化：第30頁(yè)/共47頁(yè)社區(qū)居委會(huì)減負(fù)—搞好社區(qū)管理的內(nèi)在要求減負(fù)關(guān)鍵在于社區(qū)管理體制改變和政府職能轉(zhuǎn)變。社區(qū)管理體制改革的核心是如何使居委會(huì)成為真正的自治組織，推進(jìn)基層民主化進(jìn)程，同時(shí)又能實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的有序和有效的管理；政府職能轉(zhuǎn)變的核心是實(shí)行政企分開(kāi)，政市分開(kāi)，政事分開(kāi)，政社分開(kāi)。相關(guān)探索：建立社區(qū)工作站，承擔(dān)行政性工作；江漢模式建立政府依法行政、社區(qū)依法自治相結(jié)合的城市基層社會(huì)治理體制。第31頁(yè)/共47頁(yè)第三節(jié)街道辦事處與居民委員會(huì)的關(guān)系一、街道辦事處與居民委員會(huì)的應(yīng)有關(guān)系1、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)。《城市居民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作?！钡?2頁(yè)/共47頁(yè)

居委會(huì)是群眾性自治組織，不是一級(jí)政權(quán)，也不是基層政府或者街道辦事處的分支機(jī)構(gòu)。故二者的關(guān)系不應(yīng)是行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)基層群眾性自治組織的指導(dǎo)關(guān)系。第33頁(yè)/共47頁(yè)2、街道辦事處與居委會(huì)之間關(guān)系的體現(xiàn)（1）指導(dǎo)、支持和幫助居委會(huì)搞好組織建設(shè)。首先，按照《城市居民委員會(huì)組織法》，指導(dǎo)和幫助居委會(huì)搞好換屆選舉工作，選配好居委會(huì)班子；其次，指導(dǎo)和幫助居委會(huì)建立健全下設(shè)的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、婦女代表、民政福利、文教衛(wèi)生等“六大”工作委員會(huì)；再次，指導(dǎo)和幫助居委會(huì)劃分若干居民小組。第34頁(yè)/共47頁(yè)（2）指導(dǎo)、支持和幫助居委會(huì)搞好思想建設(shè)。采取多種辦法與形式加強(qiáng)對(duì)居委會(huì)專職人員及各居委會(huì)成員的培訓(xùn)。（3）指導(dǎo)、支持和幫助居委會(huì)搞好制度建設(shè)。街道辦事處要指導(dǎo)、支持和幫助居委會(huì)建立健全工作責(zé)任制與工作制度；指導(dǎo)、支持和幫助居委會(huì)做好考勤制度、例會(huì)制度和學(xué)習(xí)制度；以及制定居民公約和向居民會(huì)議報(bào)告工作的制度。第35頁(yè)/共47頁(yè)二、街道辦事處與居委會(huì)的實(shí)際關(guān)系1、理論與現(xiàn)實(shí)的錯(cuò)位。指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。居委會(huì)的工作只能向政府負(fù)責(zé)，而不是向居民負(fù)責(zé)。居委會(huì)成為基層政府的行政化組織。第36頁(yè)/共47頁(yè)原因：舊的政社不分、以政代社的行政管理體制尚未根除；政府官員尚不能或不習(xí)慣對(duì)自治組織的工作采用指導(dǎo)方式，尚不能依法處理政府與委員會(huì)的關(guān)系。第37頁(yè)/共47頁(yè)2、重建街道辦事處與居委會(huì)的應(yīng)有關(guān)系（1）建立直接選舉的、非職業(yè)化的居民委員會(huì)。（2）建立居民委員會(huì)與街道辦事處之間的新型互動(dòng)關(guān)系。首先，兩者的關(guān)系回歸于指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。其次，改變政府包攬居委會(huì)工作人員的編制及政府津貼的做法，堅(jiān)持居委會(huì)工作人員的非職業(yè)性和義務(wù)性。再次，居委會(huì)有責(zé)任、有義務(wù)、有權(quán)力監(jiān)督和評(píng)估街道辦事處在社區(qū)建設(shè)與管理上的工作狀況。第38頁(yè)/共47頁(yè)（3）構(gòu)建居委會(huì)與專業(yè)社區(qū)工作機(jī)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系模式。發(fā)展專業(yè)化社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與中介服務(wù)組織。第39頁(yè)/共47頁(yè)第四節(jié)城市“街居”管理體制第40頁(yè)/共47頁(yè)我國(guó)社區(qū)管理模式沈陽(yáng)模式武漢模式上海模式第41頁(yè)/共47頁(yè)沈陽(yáng)模式1、重新定位社區(qū)：小于街道辦，大于原來(lái)居委會(huì)2、重新劃分社區(qū)：將社區(qū)劃分為四種類型，“板塊型社區(qū)”、“小區(qū)型社區(qū)”、“單位型社區(qū)”和“功能型社區(qū)”。3、創(chuàng)建社區(qū)組織體系：“一個(gè)大會(huì)，兩個(gè)機(jī)構(gòu)”。小結(jié)：沈陽(yáng)模式最重要的特點(diǎn)是在組織構(gòu)建方面模仿國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及相互關(guān)系，創(chuàng)造性地在社區(qū)內(nèi)設(shè)立了社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)和社區(qū)居民委員會(huì)作為社區(qū)自治的主體組織，并明確了三者之間的關(guān)系。第4