第五章西方行政監(jiān)督比較行政監(jiān)督是指監(jiān)督主體對政府行為所進行的監(jiān)督。政府行為即行政人員對行政權(quán)力的行使。行政權(quán)力具有強制性和支配資源流向的特征，若不對其加以約束，就可能違背行政管理的目標(biāo)，導(dǎo)致行政行為越軌，行政權(quán)力異化。因此，西方第一頁，共六十四頁。國家為了維護資產(chǎn)階級整體利益，需要通過各種渠道，采用各種方式對政府行為進行監(jiān)督，防止某些集團或行政人員濫用行政權(quán)力。第二頁，共六十四頁。三權(quán)分立體制中的行政監(jiān)督西方國家的行政申訴監(jiān)督西方國家的廉政監(jiān)督西方國家的行政監(jiān)察第三頁，共六十四頁。

第一節(jié)三權(quán)分立體制中的行政監(jiān)督立法行政監(jiān)督、司法行政監(jiān)督反映了立法、司法對政府的制衡作用。從范圍上來看，這兩種監(jiān)督同屬于外部行政監(jiān)督形式。

一、立法行政監(jiān)督監(jiān)督政府行為是西方議會一項傳第四頁，共六十四頁。

統(tǒng)的、基本的職能，議會監(jiān)督職能主要通過如下方式體現(xiàn)出來。議會監(jiān)督審批權(quán)調(diào)查權(quán)質(zhì)詢權(quán)彈劾權(quán)第五頁，共六十四頁。

1、議會的審批權(quán)審批權(quán)所涉及的內(nèi)容大都由政府作為提起主體，議會只是按照一定的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、程序進行審查核實，符合要求的就照準(zhǔn)通過。因此，審批權(quán)又叫同意權(quán)、通過權(quán)。與質(zhì)詢、彈劾等監(jiān)督形式相比，審批權(quán)只是一種被動的、有限的監(jiān)督形式。主要包含：①對政府財政預(yù)決算第六頁，共六十四頁。的審查批準(zhǔn)。②對政府人事任免權(quán)的審查批準(zhǔn)③對重大政府行為（如締約）的審查批準(zhǔn)。如總統(tǒng)制政府通常以國情咨文的形式年度性地向議會報告工作。

2、議會的調(diào)查權(quán)調(diào)查權(quán)是針對特定的重大問題由議會集體行使的監(jiān)督權(quán)力，被認為是議會監(jiān)督權(quán)不可缺少的組成部分第七頁，共六十四頁。

具有獨特的功效。20世紀(jì)70年代中期，美國參議院總統(tǒng)競選活動特別委員會關(guān)于“水門事件”的調(diào)查，迫使尼克松總統(tǒng)辭職，證明了議會作為“眼睛”和“耳朵”的作用。

3、議會的質(zhì)詢權(quán)質(zhì)詢是指質(zhì)詢主體對政府及其部門應(yīng)該做好但感到并未做好的工作進行詰問，要求被質(zhì)詢者予以答復(fù)的一種監(jiān)督方式。換言之，質(zhì)詢是

第八頁，共六十四頁。國會議員對于內(nèi)閣所應(yīng)負責(zé)之事，用書面或口頭提出詢問，要求內(nèi)閣予以答復(fù)。第九頁，共六十四頁。

4、議會的彈劾權(quán)

彈劾是議會對違法失職官員進行的控訴與懲戒。當(dāng)代意義的彈劾處分一般以免職處分為準(zhǔn)，最多是以取消擔(dān)任公職為上限。當(dāng)代意義的彈劾制度以美國最為典型。西方各國對于彈劾案的提起主體、提出程序、審理主體以及審理程序等制定第十頁，共六十四頁。了嚴格的規(guī)范程序。西方各國盡管在法律上都明確規(guī)定議會的彈劾權(quán)，但在現(xiàn)實政治生活中真正運用彈劾權(quán)的機會極少。美國自1781年至今，眾議院對總統(tǒng)和高級官員提出14項彈劾案，對總統(tǒng)的彈劾只有2次。“水門事件”曾使得美國國會沸沸揚揚，幾乎對第十一頁，共六十四頁。

尼克松總統(tǒng)進行彈劾，最后因尼克松自行辭職而了事。

二、司法行政監(jiān)督

司法行政監(jiān)督是具有司法功能的權(quán)力主體運用一定的司法手段和司法程序?qū)φ袨檫M行的監(jiān)督。第十二頁，共六十四頁。司法行政監(jiān)督違憲審查行政裁判第十三頁，共六十四頁。1、違憲審查

也稱“違憲監(jiān)督”或“憲法保障”，是特定的護憲監(jiān)督主體以符合憲法精神為指導(dǎo)原則，對立法機關(guān)制定的法律法令和行政機關(guān)制定的行政規(guī)章進行合憲性審查，宣布違背憲法的法律法令、行政規(guī)章無效。違憲審查是保證政府行為能夠第十四頁，共六十四頁。

符合統(tǒng)治階級整體利益的最帶有根本意義的監(jiān)督形式。西方各國根據(jù)違憲審查監(jiān)督主體不同，形成了各具特色的監(jiān)督形式。

①美國、日本、加拿大、澳大利亞等國以普通法院作為違憲審查的監(jiān)督主體。如“水門事件”中起決定作用的是美國最高法院的違憲第十五頁，共六十四頁。權(quán)。為保持三權(quán)分立中的權(quán)力平衡，憲法監(jiān)督的權(quán)力不能給予掌握錢袋子的議會，也不能給予掌握刀劍的政府，職能給予權(quán)力較弱的法院。

②德國、奧地利、意大利、西班牙等國在普通法院之外，設(shè)立專門的憲法法院作為違憲審查的監(jiān)督主體。最早建立憲法法院的一戰(zhàn)時期的奧地利，后來意大利和德國也效第十六頁，共六十四頁。仿奧地利。這些國家的憲法法院不同于普通法院，它一般不受理具體案件，對憲法性的爭議只作抽象性審查，審查結(jié)論對普通法院具有約束力。

③以法國為典型代表的一些西方國家把憲法委員會作為違憲審查的監(jiān)督主體（源于1958年憲法）。根據(jù)憲法規(guī)定，各項法律在頒布前第十七頁，共六十四頁?；驀H協(xié)定在批準(zhǔn)前，應(yīng)由總統(tǒng)、總理或議長提交憲法委員會審查。

④以英國為代表的一些國家，議會不僅是最高立法機關(guān)，同時又是最高權(quán)力機關(guān)，議會不僅能制定憲法、還有權(quán)解釋憲法、修改憲法和保護憲法。因此，違憲審查的監(jiān)督主體是議會（立法機關(guān)自己監(jiān)督自己）。第十八頁，共六十四頁。

2、行政訴訟

行政訴訟是具有某種特定司法功能的機構(gòu)，通過受理、裁判等司法手段來承擔(dān)對行政機關(guān)的監(jiān)督，它具有雙重功能，既可以對行政行為進行監(jiān)督，也能保護當(dāng)事雙方包括行政機關(guān)、行政人員合法權(quán)益。西方國家有兩種典型的行政訴訟制度。第十九頁，共六十四頁。西方國家行政訴訟制度大陸法系英美法系第二十頁，共六十四頁。

（1）大陸法系的行政訴訟制度

大陸法系的行政訴訟制度以法國、德國為代表，這種體制是在執(zhí)行普通法律、審理民事、刑事案件的普通法院之外，設(shè)立專門審理行政訴訟案的行政法院，兩種法院互不統(tǒng)屬。第二十一頁，共六十四頁。

（2）英美法系的行政訴訟制度

英美法系的行政訴訟制度比大陸法系的復(fù)雜，經(jīng)過長期的變化，其監(jiān)督審理的主體由一元體制演變成二元體制。在最初的意義上，英美法系行政訴訟的審理主體也是一元制的，但是把行政訴訟案件放在普通法院系統(tǒng)審理。

第二十二頁，共六十四頁。

但是，19世紀(jì)以來，隨著政府職能的擴大，職權(quán)增強，普通法院在大量的行政訴訟案面前捉襟見肘。于是借鑒大陸法系的做法，在普通法院之外設(shè)置了一些帶有準(zhǔn)司法功能的行政訴訟審理主體。或者增加一些帶有準(zhǔn)司法功能的政府部門機構(gòu)，如英國的教育委員會，美國的國家民航委員會；或者在普通法院第二十三頁，共六十四頁。

之外成立專門性的行政司法裁判機構(gòu)，如英國的建筑裁判所、商標(biāo)上訴裁判所、工業(yè)裁判所，美國的租稅法院、求償法院、關(guān)稅法院等。與大陸法系行政訴訟管理體制不同，英美法系的行政訴訟沒有統(tǒng)一的富有權(quán)威的中央管理機構(gòu)，而是采用因事設(shè)置、分散管理的管理體制（分散獨立、各自為政）。第二十四頁，共六十四頁。

普通法院之外的行政訴訟機構(gòu)（如行政裁判所）在起源上是派生的，其地位和作用是從屬的、輔助性的。普通法院不僅仍然有權(quán)審理行政訴訟案，而且還可以通過調(diào)卷令、訴訟終止等司法手段控制行政裁判活動。行政裁判所只是普通法院系統(tǒng)的補充。第二十五頁，共六十四頁。

第二節(jié)西方行政申訴監(jiān)督

行政申訴是特定的組織依照法律或規(guī)章的要求，對公民、法人或其他組織提起的申訴進行審查、調(diào)查并提出解決問題的辦法的過程。行政申訴的前提是公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)及其工作人員的第二十六頁，共六十四頁。

行政行為不當(dāng)，侵犯他的合法權(quán)益而提出投訴。行政申訴的任務(wù)是解決行政失當(dāng)問題，它的性質(zhì)是一種政府外部的行政監(jiān)督行為。

一、行政申訴專員制度

行政申訴專員制度起源于19世紀(jì)初的瑞典，是在政府外部（議會）設(shè)立監(jiān)察專員公署，監(jiān)督政府官員的職責(zé)。西方國家的行政申訴專員第二十七頁，共六十四頁。制度有三種具體形式。

1、以行政機關(guān)及其工作人員的行政行為作為監(jiān)督內(nèi)容。2、政府為了調(diào)整各種社會關(guān)系，增強政府對社會控制，而由政府出面委派的申訴專員機構(gòu)。3、某些社會團體、大公司、大企業(yè)為社會的自身管理、自律協(xié)調(diào)而聘請申訴專員。第二十八頁，共六十四頁。

申訴專員是一種與行政、立法、司法機關(guān)密切聯(lián)系，但又相對獨立于三權(quán)之外的“第四種權(quán)力”，類似于行政機關(guān)中與各個職能部門都有聯(lián)系，但又不是簡單依附于哪一個部門的“不管部”。因此，為了與立法機關(guān)、司法機關(guān)的立法行政監(jiān)督、司法行政監(jiān)督區(qū)別，申訴專員應(yīng)該確切地稱為行政申訴專員。第二十九頁，共六十四頁。

二、西方行政申訴專員制度比較

選取瑞典與英國這兩種較有代表性的行政申訴專員制度進行分析。

1、在監(jiān)察對象問題上，瑞典的申訴專員可以監(jiān)督中央及地方政府的各個部門及各類公務(wù)人員，可以監(jiān)督司法系統(tǒng)及警察、監(jiān)獄管理人員。二戰(zhàn)前瑞典是把軍事人員納入監(jiān)督范圍的，戰(zhàn)后才改變這種狀

第三十頁，共六十四頁。

況。瑞典的申訴專員不得監(jiān)督由選舉產(chǎn)生的中央與地方議會議員，也不得監(jiān)督內(nèi)閣大臣等政務(wù)人員，除非這種人員受到議會彈劾。

英國申訴專員受分級管理的限制，中央政府的申訴專員不得調(diào)查地方政府人員，但可以對內(nèi)閣大臣等政務(wù)人員進行調(diào)查。第三十一頁，共六十四頁。2、在監(jiān)督的方式、手段上，瑞典主要有視察、主動調(diào)查和受理訴訟等。

英國申訴專員制度中的受理申訴、案件調(diào)查等的工作程序、工作保障規(guī)范與瑞典相似，但英國申訴專員沒有視察與主動調(diào)查權(quán)，即英國專門性的行政監(jiān)督工作與司法不告不理的性質(zhì)相似，只是在被動地第三十二頁，共六十四頁。

受理申訴后進行。此外，英國申訴專員受理的案子必須由議會議員間接轉(zhuǎn)送，普通公民不得直接向申訴專員檢舉政府成員的不法行為。這樣一種過濾裝置，在某種程度上，會降低公民監(jiān)督的熱情。

3、兩國對申訴專員素質(zhì)結(jié)構(gòu)的要求不同，專員工作的狀況各異。瑞典要求申訴專員必須是法律工作第三十三頁，共六十四頁。

者。瑞典的申訴專員是建立在通才基礎(chǔ)上的專才，是屬于一專多能素質(zhì)結(jié)構(gòu)。申訴專員的素質(zhì)結(jié)構(gòu)和特殊履歷，使得他們在離任時經(jīng)常被任命為最高法院法官或議會法律顧問。

英國的幾任申訴專員如伊德沃爾、皮尤、康普頓、阿蘭·馬文等都是職業(yè)文官，沒有受過專門德法律第三十四頁，共六十四頁。

訓(xùn)練。這樣一種按照英國文官通才標(biāo)準(zhǔn)而形成的素質(zhì)結(jié)構(gòu)，使得英國申訴專員德工作績效與瑞典申訴專員相比有很大差距。如，1975年英國申訴專員完成調(diào)查案子為244件，同年申訴專員完成調(diào)查案子2293件。第三十五頁，共六十四頁。

總之，西方申訴監(jiān)督只有受理、調(diào)查、建議權(quán)，至多只有起訴權(quán)，而沒有直接的政紀(jì)處分權(quán)，這是西方行政申訴制度的一個共同特征。申訴專員對經(jīng)過調(diào)查認定確有違法侵權(quán)行為的政府人員，不能直接給予行政紀(jì)律處分，更不能做出刑事判決，只能根據(jù)情節(jié)輕重，或給予忠告批評，或要求有關(guān)行政部

第三十六頁，共六十四頁。

門予以政紀(jì)處分，或在法院作為公訴人提起訴訟。西方行政申訴制度貫徹控訴監(jiān)督與懲戒監(jiān)督相分離的原則，行政監(jiān)督機關(guān)只作為一個檢察機關(guān)，這與西方維護司法獨立審判的指導(dǎo)思想是密切聯(lián)系的。第三十七頁，共六十四頁。第三節(jié)西方國家的廉政監(jiān)督與其他的監(jiān)督形式相比，廉政監(jiān)督是以專門性的政府行為作為監(jiān)督對象，是防止和處理政府組織和人員以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的行為過程，也是維護政治穩(wěn)定的重要機制。西方國家在廉政建設(shè)過程中，第三十八頁，共六十四頁。

陸續(xù)建立了各種形式的廉政機構(gòu)，為廉政監(jiān)督提供制度上的保障，同時又制定了健全的公務(wù)員廉政行為規(guī)范。

一、西方國家的廉政機構(gòu)1、法國（中央預(yù)防貪污局）成立于1993年，具有兩大功能，即偵破和預(yù)防貪污受賄、公職人員玩弄權(quán)勢、盜用公款、非法占有利益或損害競爭者的自由平等競爭等。這兩大功能分第三十九頁，共六十四頁。別與司法、行政兩大領(lǐng)域相聯(lián)系，它在司法部門的要求下，協(xié)助司法部門審理此類案件；它在行政部門要求下，提出對預(yù)防犯罪行為措施的意見。法國中央預(yù)防貪污局是法國政府司法部歸口管理的獨立機構(gòu)，其檔次低于政府職能部門（相當(dāng)于副部級單位）。第四十頁，共六十四頁。

2、美國（廉政署）

美國（廉政署）原為政府人事管理署的一部分，1989年10月從中獨立出來。廉政署直接對總統(tǒng)負責(zé)，每兩年向議會做一次工作匯報。廉政署下設(shè)署長辦公室、律師及法規(guī)辦公室、教育辦公室計劃監(jiān)督和協(xié)助辦公室等機構(gòu)。第四十一頁，共六十四頁。

3、英國（諾蘭獨立委員會）該委員會1994年成立，專門負責(zé)對議會議員和政府高官的腐敗行為進行調(diào)查。

4、澳大利亞（廉政公署）1989年成立，主要職責(zé)是查處貪污案件，對政府有關(guān)職能部門的辦事程序、方法進行分析、評估，提出建議，從防范入手，加強宣傳教第四十二頁，共六十四頁。育，積極鼓勵舉報投訴。澳大利亞的廉政公署盡管只局限于新南威爾士州，但它的成立、運作、效用已引起聯(lián)邦和其他各州的重視和關(guān)注

二、西方公務(wù)員廉政行為規(guī)范

1、禁止貪贓枉法西方國家都制定了反行賄的專門法律。禁止公務(wù)員利用自己的地第四十三頁，共六十四頁。位或工作之便牟取私利，禁止公務(wù)員索賄受賄和隨便接受禮品。

2、禁止以權(quán)經(jīng)商3、任職回避制度第四十四頁，共六十四頁。

第四節(jié)西方政府的行政監(jiān)察行政監(jiān)察是指政府內(nèi)部建立各種機制，對政府行為進行監(jiān)視督促的過程。行政監(jiān)察在整個行政監(jiān)督體系中的力量配備中相對而言是比較薄弱的。第四十五頁，共六十四頁。

一、西方政府內(nèi)部監(jiān)察體制特點

西方國家中只有少數(shù)國家如日本、澳大利亞等，在政府內(nèi)部設(shè)立綜合性的專門監(jiān)察機構(gòu)。該體制具有以下特點。第四十六頁，共六十四頁。1、這種內(nèi)部監(jiān)察機構(gòu)雖然負有對行政機關(guān)及其工作人員進行綜合、全面監(jiān)督的職責(zé)，但該機構(gòu)的規(guī)格檔次不高，享受不到部一級的待遇，往往只是作為某個綜合性部門的一部分。第四十七頁，共六十四頁。

比如，日本就是在內(nèi)閣行政管理廳之下設(shè)行政監(jiān)察局；澳大利亞是在聯(lián)邦政府總統(tǒng)府中設(shè)立與各司平行的聯(lián)邦政府官員違紀(jì)調(diào)查官，作為總理的附屬機構(gòu)。

第四十八頁，共六十四頁。

2、這種監(jiān)察機構(gòu)一般實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，從中央到地方進行條條管理。比如，日本的行政監(jiān)察局在東京、大阪、名古屋等8個城市設(shè)立管區(qū)行政監(jiān)察局，在縣一級設(shè)41個地方監(jiān)察局，在沖繩島設(shè)立行政監(jiān)察事務(wù)所。第四十九頁，共六十四頁。

3、該監(jiān)察機構(gòu)性質(zhì)上是一個檢查機關(guān)，權(quán)力限于受理、調(diào)查、起訴，沒有直接的政紀(jì)處分權(quán)，更不具有刑事處罰權(quán)。比如，根據(jù)《1976年政府官員違紀(jì)調(diào)查官》規(guī)定，澳大利亞調(diào)查官的任務(wù)是審查控告，并主動對政府各部和規(guī)定機構(gòu)進行調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果寫成報告。第五十頁，共六十四頁。還有一些西方國家在政府部門中設(shè)有專門性的監(jiān)察機構(gòu)、人員，負責(zé)對本部門的行政工作進行微觀的、具體的監(jiān)督。如1978年美國國會根據(jù)卡特總統(tǒng)提出的行政改組計劃制定的監(jiān)察長法，在政府各部門設(shè)有監(jiān)察長辦公室，負責(zé)監(jiān)督本部門的工作，調(diào)查、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)本部第五十一頁，共六十四頁。門各項活動的政策和糾正措施，防止和發(fā)現(xiàn)本部門工作中的舞弊行為。法國在中央政府各部中設(shè)立監(jiān)察團，定期系統(tǒng)地檢查本部工作，對重大問題和事故，進行專項調(diào)查，有權(quán)對于違紀(jì)失職的公務(wù)人員實施一定等級的行政處分。第五十二頁，共六十四頁。

德國在政府各部中設(shè)有“懲戒委員會”。奧地利在總統(tǒng)府和政府各部門設(shè)有“紀(jì)律委員會”，負責(zé)督促公務(wù)人員奉守公職，并受理對違紀(jì)公務(wù)員的紀(jì)律處罰。第五十三頁，共六十四頁。

二、行政公開制度行政公開是一種行政行為，包括行政領(lǐng)導(dǎo)的行為公開、行政領(lǐng)導(dǎo)的財產(chǎn)公開、行政議事程序公開以及行政信息資料公開等。實行行政公開，提高政府透明度是政府與社會溝通的中介，是政府主動約束自己的表現(xiàn)，是行政監(jiān)督的一種重要形式。第五十四頁，共六十四頁。行政公開行政領(lǐng)導(dǎo)行為行政領(lǐng)導(dǎo)財產(chǎn)行政議事程序行政信息資料第五十五頁，共六十四頁。

1、行政領(lǐng)導(dǎo)的行為公開

在美國，任何人想知道總統(tǒng)當(dāng)天公務(wù)活動的情況，都可以通過白宮新聞辦公室設(shè)立的一條電話專線，聽到播放的錄音。白宮門前旗桿上懸掛著美國國旗，是總統(tǒng)在白宮上班的標(biāo)志，否則意味著總統(tǒng)外地出巡了。部長級領(lǐng)導(dǎo)在任職前必須參第五十六頁，共六十四頁。

加議會有關(guān)委員會舉行的聽證會，匯報自己的從政經(jīng)歷、財產(chǎn)狀況、闡述自己的施政設(shè)想等。

2、行政領(lǐng)導(dǎo)的財產(chǎn)公開

進行個人、親屬等財產(chǎn)申報。

3、行政議事程序公開

據(jù)報道，美國洛杉磯縣政府有一個專門的議事廳，分為前后兩部分：前半部分是政府工作人員席位第五十七頁，共六十四頁。

后半部分為聽眾席，允許感興趣的公眾入席旁聽，新聞記者可以在聽眾席上拍照、錄像。

4、行政信息資料公開在瑞典，本國公民都可以在中央或地方國家機關(guān)查閱自1776年以來的任何官方文件（除涉及國家機密文件外）。通常情況下，政府還可第五十八頁，共六十四頁。

以提供復(fù)印件。美國、丹麥、挪威等國家大都如此。如果有關(guān)部門拒絕合作，公民可以向行政