平衡多元利益導向下的跨界規(guī)劃實踐探索[摘要]針對跨界項目實施中的困境，回顧余慈統(tǒng)籌發(fā)展的歷程和典型事件，明確利益平衡是跨界項目實施的關鍵，并創(chuàng)新性地提出了跨界項目實施的三種模式。1.問題的提出1.1城市的跨界發(fā)展與跨界項目實施的困惑跨界發(fā)展是近來城市發(fā)展的一種新趨勢，并在各城市“十二五”規(guī)劃中有突出表現(xiàn)?！濉?guī)劃的編制再不能局限于自己一城一地，而是要以聯(lián)群、擴圈、結(jié)帶的思維，從區(qū)域一體、跨界發(fā)展的高度，在規(guī)劃層面實現(xiàn)與周邊城市間的協(xié)調(diào)互動。好的規(guī)劃是城市跨界發(fā)展的基礎，但規(guī)劃好不等于實施好。由于各地方政府仍難擺脫各自為政、自成體系的固有思想，美好的規(guī)劃或成為空洞的政治口號，或淪為變相的政府工作口號。珠港澳大橋的建設就是一個典型。早在1980年代末，香港商人便提出興建珠港跨海大橋，并得到珠海的支持和認同；1997年香港回歸前，國務院批準進行可行性研究。但由于項目涉及大珠三角內(nèi)多重行政架構(gòu)以及各自的地方利益，大橋連接的三個城市香港、澳門和珠海，乃至廣東省及兩個區(qū)域中心廣州和深圳對于興建的緊迫性、大橋的路線走向和著陸點等均產(chǎn)生了嚴重的分歧，并先后產(chǎn)生了十多個強調(diào)各地方利益的大橋路線走向和落腳點方案，嚴重影響了大橋的建設實施。直至2008年3月，珠港澳大橋才確定單“Y”結(jié)構(gòu)，2009年12月才正式開工建設。1.2“跨界”相關研究的不足國外關于“跨界”的研究起步較早。二戰(zhàn)后，西方國家普遍進入快速城市化階段，經(jīng)濟活動與行政邊界沖突日益突出，出現(xiàn)了大量跨行政邊界的現(xiàn)象和需要協(xié)調(diào)的問題。以區(qū)域協(xié)調(diào)為目的的跨界區(qū)域合作成為地方政府和學術(shù)界關注的焦點。“跨界”研究也逐漸向政治、社會、經(jīng)濟等多層面延伸，廣泛涉及地理、經(jīng)濟和公共管理等領域，并開展了一系列實證研究。相比，起步于90年代的國內(nèi)相關研究主要針對行政區(qū)經(jīng)濟現(xiàn)象展開，其學術(shù)關注度隨著城市規(guī)劃“跨界與融合”新時代的逐步到來而日益提高。羅小龍等在增長聯(lián)盟的理論視角下，對江陰經(jīng)濟開發(fā)區(qū)靖江園區(qū)的跨界城市增長進行研究，深入探討了各級地方政府、企業(yè)、地方媒體和農(nóng)民自重參與者在聯(lián)盟形成中的作用和互動。周素紅等將跨界的土地開發(fā)劃分為市場主導、政府主導和市場與政府互動等模式，并選取典型案例分析不同動力機制下的參與主體、開發(fā)特征和效果等。陶希東研究了跨界區(qū)域及其特征，并以我國三大跨省都市圈為例，對跨界區(qū)域協(xié)調(diào)（省市際協(xié)調(diào)）的內(nèi)容、機制和政策等，做出解釋與設想。陳樹榮等從珠三角地區(qū)制度沖突、文化沖突、社會排斥等隱性跨界沖突的表現(xiàn)出發(fā)，分析了隱性沖突的形成機制和動力機制。但梳理來看，針對小地域的“跨界”研究，尤其是“跨界”規(guī)劃實施研究仍然較少。本文以規(guī)劃實施為切入點，回顧余慈統(tǒng)籌進程中典型跨界事件的實施，挖掘影響跨界項目推進的核心因素，并創(chuàng)新性設計跨界項目的三種實施模式，為其他城市的跨界發(fā)展提供有益借鑒。2.余慈統(tǒng)籌的案例啟示2.1余慈統(tǒng)籌的發(fā)展歷程余慈兩市社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，是寧波都市區(qū)重要的組成部分。但這兩個地理相鄰、人緣相親、文化相通、經(jīng)濟相融的城市卻因各自為政在城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設方面缺乏統(tǒng)籌，嚴重制約了區(qū)域的整體發(fā)展。2006年4月，寧波市委、市政府緊緊抓住杭州灣跨海大橋、杭甬客運專線鐵路等重大區(qū)域基礎設施建設的契機，作出“統(tǒng)籌余慈地區(qū)發(fā)展、建設寧波都市區(qū)北部中心城”的重大決策，開啟了余慈統(tǒng)籌發(fā)展的新篇章。五年來，余慈統(tǒng)籌在組織機構(gòu)、協(xié)調(diào)機制、規(guī)劃統(tǒng)籌等方面成效顯著，但若干統(tǒng)籌項目進展遲緩，統(tǒng)籌面臨深層次矛盾困擾。2.2余慈統(tǒng)籌中的典型事件2.2.1杭甬鐵路客運專線VS余慈大道典型事件1：杭甬鐵路客運專線。杭甬鐵路客運專線余姚段全長38.4千米，拆遷房屋25萬平方米，征地近1500畝，借用土地近700畝，涉及遷移自來水、輸油管、改造電力電桿、遷移通訊干線等工程；余慈站場需拆遷房屋約40萬平方米，征地3000畝，并涉及22萬伏屯山變電所的遷建。慈溪段全長5.265千米，需征用面積83畝，房屋拆遷約2萬平方。目前余姚段的征地拆遷任務在全省率先完成，慈溪段全面完成65米線范圍內(nèi)征地拆遷及配套工程丈梅AT所的征遷，安置區(qū)建設也穩(wěn)步推進。典型事件2：余慈大道。余慈大道即余姚東環(huán)線至慈溪西外環(huán)線的連接線，并向北延伸至杭州灣大橋連接線，是統(tǒng)籌余慈地區(qū)發(fā)展的重要交通建設項目之一。二期工程全長10.3千米。其中，余姚段長7千米，擬總用地561.39畝，涉及375.67畝農(nóng)用地（含耕地309.31畝），慈溪段長3.3千米。由于余姚段涉及基本農(nóng)田和標準農(nóng)田較多，余姚市內(nèi)占卜平衡困難重重，項目進展緩慢，目前僅完成了項目立項、規(guī)劃選址、土地類別調(diào)查、工可文本編制等，土地無法報批，工可批復和后續(xù)工作基本停滯。事件剖析：杭甬鐵路客運專線和余慈大道項目均是余姚市為主承擔，慈溪市協(xié)調(diào)配合，但兩者的工程進展差異較大：前者進度超過預期，而后者卻基本停滯，舉步維艱；深入分析后發(fā)現(xiàn)，需求動力與責任主體是否一致是影響項目進展的內(nèi)在因素。對于杭甬鐵路客運專線，雖然余姚承擔了大部分責任，但余慈站場對余姚的帶動作用也明顯強于慈溪。需求動力與責任主體基本是一致的。而對于余慈大道，需求等同前提下，余姚卻承擔了大部分的責任與工作量，這種不對等影響了項目的進程。2.2.2屯山變遷建VS垃圾焚燒發(fā)電廠統(tǒng)籌典型事件1：屯山變遷建工程。由于余慈站剛好位于目前運行的220KV屯山變電站所址處，屯山變電站面臨易地改建。寧波電業(yè)局在符合企業(yè)基本利益的前提下，凝聚全局之力，著力解決項目涉及的負荷轉(zhuǎn)移、停電割接等難點，盡可能地降低了改建帶來的經(jīng)濟和民生影響。2009年12月8日，屯山變電站正式開工建設，遷建資金由余姚市政府負責，按同規(guī)模建設，新站歸寧波市電業(yè)局，老站歸余姚市所有，超過原屯山變建設規(guī)模的進出高壓電網(wǎng)線路部分由寧波市電業(yè)局解決。典型事件2：統(tǒng)籌垃圾焚燒發(fā)電廠。為推進余慈地區(qū)垃圾處理減量化、資源化、無害化和一體化，余慈兩市以就近處理為原則，統(tǒng)籌垃圾焚燒發(fā)電廠。慈溪垃圾焚燒發(fā)電廠負責余姚大隱、陸埠、河姆渡、鹿亭、三七市、丈亭六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垃圾處理，余姚小曹娥垃圾焚燒發(fā)電廠負責慈溪周巷、長河、天元、庵東等鎮(zhèn)的垃圾處理。但由于兩地垃圾處理成本存在差異，企業(yè)出于自身經(jīng)濟利益考慮，對垃圾統(tǒng)籌處理存在抵觸。即便是政府給予財政補貼，項目仍推進緩慢。事件剖析：在屯山變電站遷建中，寧波市電業(yè)局的企業(yè)利益與余慈統(tǒng)籌的公共利益高度統(tǒng)一，項目不但排除了余慈站建設的最大障礙，同時變電容量的增大也將進一步改善余姚北部地區(qū)的供電狀況，而寧波電業(yè)局則在整個項目中壯大了企業(yè)規(guī)模，滿足了企業(yè)自身的利益需求。在統(tǒng)籌垃圾焚燒發(fā)電廠工程中，企業(yè)的自身利益與公共利益存在糾葛，雖然政府采用BOT形式進行財政補償，但企業(yè)仍缺乏參與熱情?？梢?，如何平衡企業(yè)利益與公共利益是跨界項目實施又一需要重點考慮的問題。2.2.3黃湖監(jiān)獄搬遷VS余慈中心城核心區(qū)建設典型事件1：黃湖監(jiān)獄的搬遷。2005年余慈統(tǒng)籌規(guī)劃將位于余姚近郊的黃湖監(jiān)獄納入核心區(qū)范圍，黃湖監(jiān)獄面臨搬遷。雖然監(jiān)獄搬遷任務重，工程艱巨，但寧波市、余姚市政府都對此給予高度重視。當時的寧波市長毛光烈同志更是多次提出要積極研究黃湖監(jiān)獄的搬遷問題。黃湖監(jiān)獄搬遷順利提上日程并按計劃推進。典型事件2：余慈中心城核心區(qū)建設。余慈中心城核心區(qū)位于余慈兩市邊緣區(qū)，以生產(chǎn)性服務、旅游休閑、生態(tài)職能為主。統(tǒng)籌發(fā)展五年來，核心區(qū)除了慈溪市第三醫(yī)院擴建等少數(shù)大項目落地外，開發(fā)仍停留在被動保護層面，如礦山采礦權(quán)的回收、山體覆綠等，核心區(qū)建設推進緩慢。此外，由于土地指標落實困難，區(qū)塊范圍內(nèi)的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅新項目無法落地，居民的征遷安置土地都很難落實，社會經(jīng)濟發(fā)展嚴重制約。事件剖析：余慈統(tǒng)籌屬于典型的政府主導的“城市區(qū)域”重構(gòu)，但政府并非一個完全同質(zhì)化的整體，而是一個垂直管理的等級體系，其內(nèi)部權(quán)力運作的協(xié)調(diào)與沖突可以從黃湖監(jiān)獄搬遷和余慈中心城核心區(qū)建設中得到印證。對于黃湖監(jiān)獄的搬遷，寧波市政府和余姚市政府高度統(tǒng)一的利益目標驅(qū)動上下兩級政府合力解決監(jiān)獄搬遷問題。而對于核心區(qū)建設，寧波市和余姚市、慈溪市政府存在不少沖突與分歧。余慈兩市政府從自身利益出發(fā)，認為核心區(qū)是寧波市政府擬定建設的，寧波市政府理應成為核心區(qū)的建設主體，故無心于核心區(qū)的建設，甚至削減核心區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地指標，以強化原有城市中心。但在“省管縣”、“強縣擴權(quán)”體制下，寧波市本級財力不足，無力建設核心區(qū)。這種上下級政府利益目標的分歧使核心區(qū)的建設基本停留于“口號”，甚至影響了區(qū)內(nèi)居民的正常生產(chǎn)生活。2.2.4啟示利益平衡與協(xié)調(diào)是項目推進的核心不論是杭甬客運專線征遷、屯山變遷建、黃湖監(jiān)獄搬遷等項目的順利推進，還是余慈大道建設、垃圾焚燒發(fā)電廠統(tǒng)籌、余慈核心區(qū)建設等工程的諸多矛盾，都表明利益平衡與協(xié)調(diào)是項目推進的核心。跨界項目的實施是一個不斷博弈的復雜過程，項目行為主體的多元化帶來主體利益導向的多重化，跨界項目的綜合效益就是相關城市的共同利益、城市本位利益及廠商利益等多種利益關系的綜合函數(shù)，這些利益既存在合二為一的一致性，又存在單一利益目標為主體的獨立性，乃至多重利益目標的對抗性。因此，在這種復雜的情形下，如何平衡與協(xié)調(diào)各方利益，最終實現(xiàn)綜合效益的最大化，必然成為跨界項目實施推進中需要重視和解決的核心問題，這也成為跨界規(guī)劃編制必須重點關注的問題之一。3.跨界項目的實施模式創(chuàng)新目前，跨界項目實施的常規(guī)做法包括：以明確事權(quán)財權(quán)劃分來平衡上下級政府利益；以財政橫向轉(zhuǎn)移支付來平衡同級政府的利益；以BOT模式來平衡企業(yè)與公眾利益等，但實施效果并不理想。本文擬從項目利益平衡和協(xié)調(diào)的角度，創(chuàng)新性地提出跨界項目的實施建議。3.1模式一：相對直接的行政區(qū)劃調(diào)整適度合理的行政區(qū)劃調(diào)整，能最大限度地打破市縣之間的行政區(qū)劃限制，減少不必要的資源浪費和無謂的區(qū)域內(nèi)消磨，以促進公共效率的提高，是跨界項目推進的直接有效辦法。行政區(qū)劃調(diào)整方案。余姚、慈溪兩市撤市設區(qū)；同時，將姚周片區(qū)、杭州灣新區(qū)、余慈中心城核心區(qū)作為寧波市政府直接派出方式管理的城市功能區(qū)，設立新區(qū)開發(fā)建設管理委員會，三大新區(qū)的國民經(jīng)濟統(tǒng)計收入仍分別列入余姚、慈溪兩區(qū)，人大、政協(xié)、檢察院、法院工作的隸屬關系不變，也仍屬于余姚、慈溪兩區(qū)。這樣，余、慈兩市撤市設區(qū)后，與寧波市的關系將由目前的代管關系轉(zhuǎn)變?yōu)橹睂訇P系，將極大地拓展寧波城市發(fā)展空間，并有望一舉化解市縣發(fā)展矛盾，從根本上解除余慈統(tǒng)籌的體制性障礙，加速實現(xiàn)城市功能的轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)空間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)布局。設立三大新區(qū)，能一定程度上避免余、慈兩區(qū)形成大規(guī)模發(fā)展特區(qū)而出現(xiàn)“尾大不掉”的局面。同時，寧波作為計劃單列市，享有省級經(jīng)濟管理權(quán)限，在對余、慈兩市“撤市設區(qū)”的同時，可參照“省管縣”體制改革，將地區(qū)一級的部分經(jīng)濟管理權(quán)限下放給余、慈兩區(qū)，以避免挫傷兩區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的積極性。3.2模式二：相對成熟的城投公司主導的市場手段城投公司實行城市建設項目全過程管理，以獨立法人的身份向社會籌集資金，獨立承擔投資風險，負責投資的回收工作。資金來源主要是貸款債券（國內(nèi)貸款、利用外資、債權(quán)與股票等）和資源收益（以土地出讓金為主）。寧波市場經(jīng)濟環(huán)境良好，早在1999年底就由寧波市政府授權(quán)建立成立了城市建設投融資和經(jīng)營城建資產(chǎn)的國有獨資公司——寧波城建投資控股有限公司。多年來，該公司在政府財政性城建資金非常有限的情況下，運用市場機制，把城市作為特殊資產(chǎn)來運營，建立了多元化的對外融資渠道，較好地完成了市政府下達的各項城市建設任務，是跨界項目推進值得借鑒的運作模式。值得一提的是，寧波城建投資控股有限公司的運作十分靈活，在重大項目實施中，適時與有關政府合作，成立子公司，如寧波灣頭開發(fā)建設投資有限公司、寧波紫象天堂投資有限公司等，初步探索了一條突破城市建設資金瓶頸、實現(xiàn)城市建設事業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展的有效途徑。余慈統(tǒng)籌是提升寧波城市競爭力的關鍵抓手，是寧波城市建設的重點項目。建議由寧波城建投資控股有限公司和余姚市人民政府、慈溪市人民政府共同出資組建余慈統(tǒng)籌建設投資有限公司，作為統(tǒng)籌項目的市場化運作主體。考慮到統(tǒng)籌建設開發(fā)規(guī)模較大、項目復雜，可在該城投公司下分別設立“基礎建設投資有限公司”、“江河整治和景觀開發(fā)投資有限公司”、“余慈核心區(qū)開發(fā)建設投資有限公司”、“姚北-周巷片開發(fā)建設投資有限公司”、“新城開發(fā)建設投資有限公司”、“城鎮(zhèn)組團開發(fā)建設投資有限公司”等子公司（表1），按政府主導、企業(yè)參與的運作模式，以投資建設、資金融通、貸款擔保為主要職責，實行市場化運作，全力推進跨界開發(fā)建設。這樣，不僅統(tǒng)籌建設的資金瓶頸得以破解，建設的主體也將明確下來。但由于城投公司實質(zhì)是介于行政、事業(yè)、企業(yè)性質(zhì)之間的混合體，開發(fā)中必須充分明晰城投公司的定位和運作機制，并為城投公司的融資創(chuàng)新等提供機制支持。3.3模式三：相對理想的契約化法制手段“契約”以自愿同意為基礎，是兩個以上相互間在法律上具有約束力的協(xié)議?？缃珥椖康钠跫s式就是用契約規(guī)定各相關主體的權(quán)利和義務，在交換而不是權(quán)威的基礎上，向社會成員提供跨界的公共設施（如道路交通、大型公建等）與公共服務（如跨界醫(yī)療、跨界教育等）。余慈統(tǒng)籌的多層次性、多主體性以及內(nèi)容的復雜性決定了我們所說的契約制必然涉及大量不同形式的契約，包括內(nèi)部契約和外部契約。內(nèi)部契約即寧波市政府、余姚市政府、慈溪市政府之間簽訂的契約，以及相關部門間簽訂的契約；外部契約是指相關政府部門與私人部門等簽訂的契約。從典型事件來看，項目的責任主體、工作目標和建設時序、項目的資金來源等是影響項目實施的關鍵因素，應在契約中給予重點明確。3.4三種模式的比選行政區(qū)劃調(diào)整是三種模式中最立竿見影的方式，能夠利用行政集權(quán)的手段整合發(fā)展資源，減少協(xié)調(diào)矛盾。但行政區(qū)劃調(diào)整的行政成本較高，不僅需要國務院的批復同意，還需妥善處理由于區(qū)劃調(diào)整帶來的各種復雜問題。一是歷史背景。余姚、慈溪歷史悠久，人文薈萃，如何在打好“大寧波”品牌的同時，維系自己的文脈與特色是需要妥善解決的問題之一；二是情感因素。余姚、慈溪是全省乃至全國的“旗幟”、“標兵”，當?shù)乩习傩沼袕娏业淖院栏?，由此決定了他們的歸屬感。如何把這種歸屬感引導到對“大寧波”的認同感上來，是需要解決的第二個問題。三是政策因素。余姚、慈溪為了促進本地的發(fā)展，都制定了一些特殊的政策。如何保持政策的延續(xù)性與接軌性是有待解決的問題之三；四是管理權(quán)限的因素。法律賦予縣級市較城區(qū)更多的管理權(quán)限。撤市設區(qū)后，如何處理好管理權(quán)限和法律規(guī)定之間的關系也是需要解決的重點問題。這些復雜的問題表明區(qū)劃調(diào)整有一定的行政風險和操作難度，需要慎之又慎。契約