憲法視域下的檢察權(quán)

檢察機關(guān)的領(lǐng)導體制是關(guān)涉檢察權(quán)合理配置與有效行使的重大問題，是獨立行使檢察權(quán)的制度保障［2］。在1954年憲法起草過程中，檢察機關(guān)應該垂直領(lǐng)導還是雙重從屬領(lǐng)導，仍然有所爭議。許崇德教授回憶說，他曾見到田家英在草案的大字本上，反復貼紙條，涉及檢察機關(guān)這一條，起初是“垂直領(lǐng)導”，過兩天貼成了“雙重從屬”，再過幾天又貼成了“垂直領(lǐng)導”。這樣反復多次，最終定下“垂直領(lǐng)導”［1］。但為何選擇垂直領(lǐng)導，沒有進一步的憲法說明。1954年9月，新中國第一部憲法和《人民檢察院組織法》誕生，并改“署”為“院”，1954年憲法對檢察機關(guān)的職權(quán)、定位作了詳盡的規(guī)定，即:中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院在上級人民檢察院的領(lǐng)導下，并且一律在最高人民檢察院的統(tǒng)一領(lǐng)導下，進行工作。地方各級人民檢察院獨立行使職權(quán)，不受地方國家機關(guān)的干涉。最高人民檢察院對全國人民代表大會負責并報告工作;在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。上述規(guī)定，標志著我國人民代表大會制度下的“一府兩院”———中央人民政府、最高人民法院、最高人民檢察院的國家機構(gòu)體制正式形成，并確立了最高人民檢察院向全國人大及其常委會負責并報告工作的制度，同時確立了或者說是恢復了1949年建立的檢察機關(guān)垂直領(lǐng)導體制。但1954年憲法頒布僅三年，中國反右斗爭開始擴大化。1960年11月，中央下文件要求公安部、最高人民檢察院、最高人民法院合署辦公，1968年12月，我國各級人民檢察院先后被撤銷。1975年憲法中，關(guān)于審判機關(guān)和檢察機關(guān)的內(nèi)容只有一條，規(guī)定檢察機關(guān)的職權(quán)由各級公安機關(guān)行使，從而以根本法的形式確認了這種體制。

1978年憲法，鑒于同各種違法亂紀行為作斗爭的極大重要性，憲法中又恢復了檢察機關(guān)的設置［3］，明確規(guī)定:最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權(quán)。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)。最高人民檢察院監(jiān)督地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的檢察工作，上級人民檢察院監(jiān)督下級人民檢察院的檢察工作。最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民檢察院對本級人民代表大會負責并報告工作。這一規(guī)定與1954年憲法相比，將上下級的領(lǐng)導關(guān)系改為了監(jiān)督關(guān)系，增加了地方人民檢察院對本級人大負責并報告工作的規(guī)定，但人民檢察院獨立行使職權(quán)的原則沒有恢復。僅僅一年之后，1979年7月1日，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了憲法修正案，上下級人民檢察院的關(guān)系又由監(jiān)督改為領(lǐng)導。與憲法修正案同一天通過的，還有《人民檢察院組織法》，其中明確規(guī)定:中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。盡管當時對檢察機關(guān)的定性存在爭議，但法律最后采納了“國家的法律監(jiān)督機關(guān)”這一主張，并在1982年的憲法中得到進一步確認，上下級檢察機關(guān)的領(lǐng)導關(guān)系也在1982年憲法中得到確認并延續(xù)至今。

1982年憲法規(guī)定，國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。最高人民檢察院領(lǐng)導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導下級人民檢察院的工作。最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)和上級人民檢察院負責。通過解讀1982年憲法，可以看出現(xiàn)行憲法對檢察機關(guān)的定位。其一，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。所謂法律監(jiān)督，是通過行使職權(quán)得以體現(xiàn)的。根據(jù)《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等法律，我國人民檢察院行使下列職權(quán):對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)。即一般法律監(jiān)督權(quán)。對于直接受理的刑事案件，進行偵查。即自偵權(quán)。對于公安機關(guān)偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者不起訴;對于公安機關(guān)的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督。即檢察批捕和對偵查活動的監(jiān)督權(quán)。對于刑事案件提起公訴，支持公訴;對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督。對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機關(guān)的活動是否合法，實行監(jiān)督。對人民法院的民事審判活動實行法律監(jiān)督。對于行政訴訟實行法律監(jiān)督。后四項職權(quán)是公訴權(quán)和對法院審判活動和監(jiān)所活動的監(jiān)督權(quán)。其二，檢察院獨立行使檢察權(quán)。長期以來，我國的檢察機關(guān)與法院同被認為是司法機關(guān)，所以憲法對二者行使職權(quán)時的獨立性作出同樣的規(guī)定，法院和檢察院都是依照法律規(guī)定獨立行使職權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。其三，檢察院實行雙重領(lǐng)導體制。下級檢察院在接受上級檢察院領(lǐng)導的同時，還要向同級人大及其常委會負責并報告工作?，F(xiàn)行憲法頒布實施30年來，雖然歷經(jīng)四次修改，但關(guān)于檢察機關(guān)的規(guī)定未曾作過改動。理論界和實務界對我國檢察制度和檢察權(quán)的探討也遠未達成共識。就我國檢察權(quán)的理論、法律文本和實踐運作而言，還存在諸多問題有待進一步探討。

我國檢察權(quán)憲法設置中存在的問題

檢察權(quán)理論研究不足

制度設計需要理論先行。一項制度的存在并發(fā)揮作用，必須有堅實的理論作為基礎和后盾。新中國成立后，我國歷部憲法對檢察機關(guān)及其職權(quán)的設置缺乏持續(xù)性，與我國檢察制度的理論研究支撐不足不無關(guān)系。中國的憲政體制明顯不同于西方的權(quán)力分立體制。在西方三權(quán)分立憲政體制中，英美法系國家將立法、行政、司法三權(quán)分立而將檢察權(quán)歸屬于行政權(quán)，大陸法系國家將檢察權(quán)歸于以法院和法官為主體的司法權(quán)之下。新中國的檢察制度，理論上來源于列寧的檢察權(quán)思想，實踐上來源于蘇聯(lián)蘇維埃體制的政治架構(gòu)。列寧在領(lǐng)導制定蘇聯(lián)刑法、民法、刑事訴訟法等一系列法典的同時認識到，必須有一個強有力的機構(gòu)保障法律的統(tǒng)一實施。列寧認為，社會主義的檢察權(quán)是司法權(quán)的一部分，檢察權(quán)和審判權(quán)共同構(gòu)筑成社會主義的司法權(quán);為了保障檢察權(quán)的獨立行使不受地方主義的影響以利于維護法制統(tǒng)一，檢察機關(guān)應當實行自上而下的垂直領(lǐng)導體制;檢察機關(guān)的職能包括一般監(jiān)督、訴訟監(jiān)督和法制統(tǒng)一的監(jiān)督［4］。1922年，蘇聯(lián)檢察機關(guān)從司法行政機關(guān)中分離出來，但仍設在司法人民委員會之內(nèi)。1933年檢察機關(guān)脫離了審判機關(guān)。1936年蘇聯(lián)憲法明確規(guī)定檢察機關(guān)直屬最高蘇維埃，獨立行使職權(quán)，不受其他機關(guān)的干涉。由此，檢察機關(guān)成為同行政機關(guān)、審判機關(guān)并行的蘇維埃的執(zhí)行機構(gòu)，并對行政機關(guān)的執(zhí)法活動和審判機關(guān)的司法活動以及一切違法犯罪行為進行監(jiān)督。檢察機關(guān)在蘇聯(lián)發(fā)展成為專門的法律監(jiān)督機關(guān)［5］。新中國成立后，按照馬克思主義的國家學說特別是列寧關(guān)于法律監(jiān)督的理論，并結(jié)合中國的實際，我國建立了獨立的檢察機關(guān)。我國1954年憲法以蘇聯(lián)1936年憲法為藍本，對檢察權(quán)作出了相應的規(guī)定。正如彭真指出的:“列寧在十月革命后，曾堅持檢察機關(guān)的職權(quán)是維護國家法制的統(tǒng)一，我們的檢察院組織法就是運用列寧的這一指導思想結(jié)合我國實際情況制定的?！保?］中國法制理論與制度的選擇借鑒蘇聯(lián)模式，首先取決于對馬克思主義意識形態(tài)的認同和中蘇兩國革命性質(zhì)、目標的一致，是一種歷史的必然選擇［7］。然而，在學習借鑒蘇聯(lián)的檢察理論和模式的同時，我們并沒有進行理論上的深入探討和論證，更多的是一種制度的模仿和照搬。以至于有的學者認為，將列寧的檢察法律監(jiān)督理論作為構(gòu)筑中國檢察權(quán)理論基礎的核心，是建國初期中國社會全盤“蘇化”的產(chǎn)物，現(xiàn)在已經(jīng)到了對這一理論提出質(zhì)疑的時候了［8］。由于我國憲法中檢察機關(guān)設置的必要性及其地位、職權(quán)、性質(zhì)等等，都缺少足夠的理論支持，文革期間，檢察機關(guān)遭遇的是毀滅性的打擊，恢復重建之后，學術(shù)界也始終爭論不休，直接影響了檢察權(quán)的職權(quán)架構(gòu)和職能發(fā)揮，甚至檢察機關(guān)的存在價值也受到各方面的詰難。比如，“中國檢察院體制應予取消”，“廢除檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)”，“取消檢察機關(guān)的職務犯罪偵查權(quán)，建立廉政公署制”等，檢察機關(guān)的獨立存在受到了諸多質(zhì)疑［9］。

檢察權(quán)憲法定位模糊

根據(jù)我國現(xiàn)行憲法，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)。這里出現(xiàn)了兩個概念:法律監(jiān)督和檢察權(quán)。何謂檢察權(quán)，其與法律監(jiān)督的關(guān)系，憲法條文中沒有明確，從而使理論界眾說紛紜。檢察權(quán)是檢察制度的核心問題。一般來說，檢察權(quán)的性質(zhì)是指在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，檢察權(quán)所處的地位和在權(quán)力劃分中的歸屬。對檢察權(quán)性質(zhì)的不同界定，關(guān)系到檢察機關(guān)的法律地位和職能以及檢察權(quán)的行使。關(guān)于檢察權(quán)的性質(zhì)，學界較有影響的觀點有四種，即行政權(quán)說、司法權(quán)說、行政與司法雙重屬性說以及法律監(jiān)督權(quán)說［10］。行政權(quán)說認為，西方國家檢察權(quán)運行體制的設置屬于行政權(quán)，這是世界通例;檢察權(quán)是一種國家主動追究干預的行政權(quán)力，檢察機關(guān)行使的偵查權(quán)、公訴權(quán)為基本內(nèi)容的檢察權(quán)在本質(zhì)屬性和終極意義上應屬于行政權(quán);檢察機關(guān)自身實行一體化的領(lǐng)導體制;檢察權(quán)不具有司法權(quán)的內(nèi)在屬性，檢察機關(guān)的權(quán)力特性與司法權(quán)的內(nèi)在屬性是完全背離的。司法權(quán)說認為，在我國，檢察機關(guān)是一個完整獨立的機構(gòu)體系，它的權(quán)力來源于憲法和權(quán)力機關(guān)的授權(quán)，檢察機關(guān)與審判機關(guān)平行設置，是我國的兩大司法機關(guān)，檢察官的地位和職責近似于法官，執(zhí)行的是司法領(lǐng)域內(nèi)的重要職能，具有法律守護人的地位。行政與司法雙重屬性說認為，檢察權(quán)是一種獨特的權(quán)力，兼具行政權(quán)和司法權(quán)的特點。由于檢察權(quán)同時具有這兩種屬性且無法判斷哪種權(quán)力更占據(jù)主導地位，因此，這種權(quán)力的屬性應在傳統(tǒng)的權(quán)力之外來判斷。法律監(jiān)督權(quán)說認為，我國的檢察權(quán)是一種獨立于司法權(quán)和行政權(quán)之外的法律監(jiān)督權(quán)，其基本職責是通過起訴、抗訴、建議糾正違法等方式對違法犯罪行為進行法律監(jiān)督。近年來，法律監(jiān)督權(quán)說似乎得到了檢察系統(tǒng)和多數(shù)學者的支持，但仍有許多疑問有待回答。批評者認為，法律監(jiān)督權(quán)本身是一個被很多人非常不嚴肅地隨意使用、本身也極不科學的概念。認為人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)的規(guī)定是憲法的一處硬傷，檢察機關(guān)不應當是一個獨立履行法律監(jiān)督職能的司法機關(guān)，對檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位提出質(zhì)疑［10］。我國歷部憲法關(guān)于檢察機關(guān)及檢察權(quán)的規(guī)定是缺乏充分而細致的論證的?？v觀憲法，關(guān)于檢察機關(guān)的規(guī)定從129條一直到135條，但恰恰是這些規(guī)定在很大程度上成為檢察權(quán)相關(guān)問題爭論的緣由。

檢察權(quán)實踐運作存在障礙

由于檢察權(quán)的理論支撐不足，憲法定位模糊，使得檢察機關(guān)在實踐中的運行也存在諸多障礙。就領(lǐng)導體制而言，上下級檢察院的關(guān)系，直接關(guān)涉到檢察機關(guān)的定位及其與其它國家機關(guān)之間的關(guān)系。由于我國目前的雙重領(lǐng)導體制，不少地方檢察機關(guān)在行使職權(quán)時遭遇地方保護主義，檢察機關(guān)與其他機關(guān)之間也存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。如何強化上級檢察機關(guān)的領(lǐng)導力度，避免地方的不當干預，是檢察機關(guān)職能發(fā)揮需要解決的現(xiàn)實問題。就雙重角色而言，在職務犯罪偵查中，檢察機關(guān)背負著“自己監(jiān)督自己”的質(zhì)疑。在刑事訴訟庭審中，檢察機關(guān)一方面擔負著公訴職能，一方面行使著法律監(jiān)督權(quán)職能，同一時間和地點，同一主體扮演著不同的角色，不同權(quán)力的同時行使，使角色沖突難以避免，也背離了權(quán)力監(jiān)督和制約的檢察制度設計初衷。以至于有學者指出，這種檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的定位直接妨害到了法院的司法獨立和司法權(quán)威，不符合以法官為中心構(gòu)建司法體系，以審判為中心追求司法正義的司法理念［11］。就法律監(jiān)督權(quán)的實效而言，有人認為檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)過于軟弱，檢察監(jiān)督那種消級、被動的的運作狀況已引起社會民眾的不滿。也有學者批評檢察監(jiān)督權(quán)過大，是所謂的站在法院之上的監(jiān)督。近兩年最高人民檢察院的工作報告通過率均在百分之八十左右，有近百分之二十的全國人大代表對檢察機關(guān)的工作不滿意，也代表了民意對檢察權(quán)行使的一個整體評價。實踐中，檢察權(quán)到底是過強還是過弱，應該是檢察機關(guān)行使職權(quán)時需要考慮的一個前提。

在憲法架構(gòu)下定位檢察權(quán)

在世界各國，一個國家的檢察權(quán)性質(zhì)無不受制于該國的憲政體制。同樣，我國的檢察制度，是中國特色社會主義政治制度的重要組成部分?；诖?，我們應從憲法角度入手，從國家的政治制度入手，在憲法架構(gòu)下定位我國的檢察權(quán)。

檢察權(quán)的定位應以憲法為依據(jù)

憲法是國家的根本法，被公認為“萬法之母”。憲法之為根本法，在于其內(nèi)容之根本，即憲法規(guī)定的是國家的根本制度、根本任務和國家生活的基本原則等涉及國家全局的根本性問題。其中，根本制度的安排是奠定憲法根本法地位的基石。在根本制度中，人民代表大會制度是國家制度體系中的根本的政治制度，檢察制度是人民代表大會制度下的政治制度的重要組成部分。依照憲法，國家一切權(quán)力屬于人民，人民通過普選將權(quán)力委托到全體代表手中，全體代表所組成的人民代表大會成為掌握全部國家權(quán)力的“國家權(quán)力機關(guān)”。但全國人大并不是親自行使所有國家權(quán)力，而是依照分工原則，對部分權(quán)力二次授權(quán)，將國家權(quán)力中的行政權(quán)、審判權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)等分別委托到由它產(chǎn)生的政府、法院、檢察院等其他國家機關(guān)。正因為“一府兩院”分別從人民代表大會那里獲得了一部分國家權(quán)力的委托，因此，它們就分別成為“國家行政機關(guān)”、“國家審判機關(guān)”與“國家法律監(jiān)督機關(guān)”。作為最高權(quán)力機關(guān)的全國人大，只保留行使國家權(quán)力中的立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和對這些被授權(quán)機關(guān)的監(jiān)督權(quán)。在人民代表大會制度下，檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)等共同構(gòu)成國家權(quán)力體系的二級權(quán)力形式，對人大負責，受人大監(jiān)督。由此可見，我國檢察制度是整個憲政體制的重要組成部分。為了更好地實現(xiàn)憲法原則和精神，針對實踐中出現(xiàn)的問題，檢察制度需要不斷改進和完善，但必須在現(xiàn)有憲法框架內(nèi)穩(wěn)妥進行，檢察權(quán)不容肢解，檢察機關(guān)的憲法地位不容質(zhì)疑［12］。對檢察制度的改革，對檢察權(quán)的定位，不應偏離憲法規(guī)定的原則和精神。在此前提下，通過完善憲法，明確檢察權(quán)的屬性，使憲法對檢察機關(guān)的規(guī)定更為明確清晰。這是實施憲法、維護國家法制統(tǒng)一的基本要求。

檢察權(quán)的定位應以人大制度為前提

如前所述，要正確認識并準確界定我國檢察權(quán)的性質(zhì)，不能離開我國政治制度的整體架構(gòu)。人民代表大會制度下的“一府兩院制”與西方的“三權(quán)分立制”在權(quán)力的構(gòu)成、配置和內(nèi)容上迥然有異。這就決定了研究中國檢察權(quán)的性質(zhì)必須立足于人民代表大會制。對此，理論界和實務界諸多學者已認識到并堅持了這一框架和前提。人民代表大會制度之所以稱為根本政治制度，是因為人大是國家政權(quán)機關(guān)運作的中心。人民代表大會制度是以人大為中心的，包括人大、政府、法院、檢察院等國家機關(guān)的產(chǎn)生、運作及它們的相互關(guān)系的一整套制度，它是國家其他政治制度的來源，也是國家整個政權(quán)組織體系的核心。正如有學者所言，“以三權(quán)作為一種不言而喻的前提預設，在這個意義上爭論檢察權(quán)到底是一種什么樣的權(quán)力，完全脫離了我國人民代表大會制度的政治架構(gòu)。我們不能無視我們自己的現(xiàn)實，如何在人代會的政治架構(gòu)中定位檢察權(quán)，這是一個需要好好思考的問題?！保?3］人民代表大會制度為基礎的政治架構(gòu)，是定位檢察權(quán)的基本前提。對此，我國著名的檢察理論專家王桂五概括道:“我國的人民檢察制度，是由人民代表大會制度決定和產(chǎn)生的一項法律監(jiān)督制度。在人民代表大會制度下，法律監(jiān)督職能從其他國家職能中徹底分離與專門化，是歷史的進步。不能僅僅把檢察制度看作是一項訴訟制度，主要執(zhí)行訴訟職能，應從國家政治制度的更高層次上加以研究，充分肯定其法律監(jiān)督職能，才能看清楚檢察制度的本質(zhì)，從而完善人民代表大會制度下的法律監(jiān)督機制?！保?4］在中國共產(chǎn)黨十八大報告中，“中國特色社會主義制度”首次寫入黨代會報告。報告概括的中國特色社會主義制度，包涵著豐富的