PAGEPAGE4AthesissubmittedtoXXXinpartialfulfillmentoftherequirementforthedegreeofMasterofEngineering對當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的調(diào)查與思考對當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的調(diào)查與思考對當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的調(diào)查與思考

作者

楊亞佳

領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)就是指領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行職務(wù)過程中的法律精神要素，是領(lǐng)導(dǎo)干部政治素質(zhì)的重要內(nèi)容。由于領(lǐng)導(dǎo)干部在我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活各個(gè)方面都處于“為首”的地位，其法律素質(zhì)的狀況直接影響著我國的法治建設(shè)進(jìn)程。本文中筆者試圖用實(shí)證研究的方法對領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)狀況進(jìn)行評價(jià)和分析，為干部的法制教育和法律素質(zhì)的提高盡些微綿之力。

為進(jìn)行本項(xiàng)研究，我們將領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)分解為法律知識(shí)、法律評價(jià)、法律觀念和依法辦事能力四個(gè)方面，圍繞這四個(gè)方面設(shè)計(jì)了包括29個(gè)封閉式問題的問卷，隨后對某省的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了抽樣調(diào)查。本次調(diào)查共發(fā)出問卷350份，收回251份，收回率71.7%。在收回的251份問卷中，地廳級(jí)干部34人，縣處級(jí)干部59人，科局級(jí)干部158人，分別占被調(diào)查者的13.5%、23.5%和63%。

一、當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的狀況及特點(diǎn)

1.普遍認(rèn)識(shí)到學(xué)法懂法的重要性，但知識(shí)準(zhǔn)備不足。知識(shí)是素質(zhì)的基礎(chǔ)。領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識(shí)的多寡，決定著其有無成熟的法律心理和觀念，對法和法律現(xiàn)象有無正確的看法和評價(jià)，同時(shí)也是能否依法辦事的重要條件。從調(diào)查情況看，當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到法律知識(shí)對于作好領(lǐng)導(dǎo)工作的重要性，有94.8%的被調(diào)查對象認(rèn)為，有必要把具備相應(yīng)的法律素養(yǎng)作為任用干部的基本條件，而且?guī)缀跛械谋徽{(diào)查對象通過各種方式和渠道學(xué)習(xí)過法律知識(shí)。多數(shù)被調(diào)查對象對有關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容的掌握還是比較準(zhǔn)確的。這說明經(jīng)過十幾年的普法，干部的法律知識(shí)水平得到了明顯的提高。但是，調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)一些不可忽視的問題。

第一，對“三五”普法規(guī)劃中要求的領(lǐng)導(dǎo)干部必須學(xué)習(xí)和掌握的法律法規(guī)重視不夠。被調(diào)查對象中，除憲法外，系統(tǒng)學(xué)習(xí)過行政訴訟法、行政處罰法的不足一半，學(xué)習(xí)過行政復(fù)議條例（法）和國家賠償法的甚至不及30%（分別為26%和20%），系統(tǒng)學(xué)習(xí)過地方人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法的僅有37%。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有27%的領(lǐng)導(dǎo)干部竟沒有學(xué)過作為國家根本大法的憲法，這不能不說是一種令人堪憂的現(xiàn)象。

第二，對法律知識(shí)的學(xué)習(xí)不深入，對有些重要問題的理解存在嚴(yán)重的偏差。例如，對于地方人大與地方政府的關(guān)系這樣一個(gè)憲法常識(shí)問題，回答的正確率僅有56%，除了1.6%的人回答不知道外，有17.5%的人認(rèn)為地方各級(jí)政府是地方各級(jí)黨委的執(zhí)行機(jī)關(guān)，25%的人認(rèn)為地方各級(jí)政府就是地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)。當(dāng)問及是否學(xué)習(xí)過行政訴訟法時(shí)，有49%的人作了肯定的回答，但能正確回答出在行政訴訟中主要應(yīng)由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任這樣一個(gè)重要的證據(jù)規(guī)則的人，卻僅有15%。另外，不少領(lǐng)導(dǎo)干部對“行政執(zhí)法”的內(nèi)涵缺乏正確的認(rèn)識(shí)，對檢查、處罰這類限權(quán)或剝奪權(quán)利的行政行為認(rèn)為是執(zhí)法，而對為公民法人登記、發(fā)放撫恤金這類賦權(quán)的行為則有相當(dāng)多的人不認(rèn)為是行政執(zhí)法。

以上情況表明，領(lǐng)導(dǎo)干部雖然充分認(rèn)識(shí)到法律知識(shí)、法律素養(yǎng)在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民主政治建設(shè)中的重要性，但自身的知識(shí)準(zhǔn)備不足，尤其是憲法、組織法、行政法、行政訴訟法和行政處罰法等有關(guān)國家體制、法治原則、領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)的產(chǎn)生、運(yùn)作、界限和法律責(zé)任等方面的知識(shí)和素養(yǎng)嚴(yán)重缺乏，對憲法和法律的一些基本原則和基本問題了解不夠，把握不準(zhǔn)。

2.法律意識(shí)有所提高，但觀念尚顯落后。法律意識(shí)是人們有關(guān)法和法律現(xiàn)象的心理、評價(jià)、觀念的總和。法律觀念是高層次的法律意識(shí)，是人們對于現(xiàn)存的法律規(guī)范、法律活動(dòng)和法律關(guān)系等法律現(xiàn)象的概括、抽象和總結(jié)。正確的法律觀念的形成會(huì)指導(dǎo)人們對法和法律現(xiàn)象作出符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的評價(jià)和采取正確的態(tài)度，同時(shí)也會(huì)改變?nèi)藗冮L期以來形成的封建傳統(tǒng)法律心理。

調(diào)查顯示，經(jīng)過多年的普法教育和法制建設(shè)的實(shí)踐，領(lǐng)導(dǎo)干部的法律心理漸趨成熟，在立法目的、守法的內(nèi)涵等一些重要問題上，有了較為理性的認(rèn)識(shí)。尤其在“民告官”這個(gè)較為敏感的問題上，有了一種平等、平和的訴訟心理。但就高層次的法律意識(shí)――法律觀念來講，調(diào)查所顯示的情況還不是令人滿意的。例如在權(quán)威觀念上，僅從上面的調(diào)查統(tǒng)計(jì)資料可以看出，領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的時(shí)代要求。這種狀況不能不使人對當(dāng)前的領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)問題做更深層的思考。

思考之一：干部法制教育的重點(diǎn)是知識(shí)還是觀念。當(dāng)前，領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律知識(shí)的熱情是空前的，這一點(diǎn)從上至最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的法律知識(shí)講座，下至基層的學(xué)法規(guī)劃即可見之一斑。但是，十幾年的普法過后，相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部的法律觀念還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，存在著許多錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。這就向我們提出一個(gè)問題：干部的法制教育如何定位？即干部法制教育的重點(diǎn)知識(shí)還是觀念？筆者認(rèn)為，知識(shí)的學(xué)習(xí)固然重要，但是通過學(xué)習(xí)法律知識(shí)，領(lǐng)會(huì)法治的精義，建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的法治觀，則是提高干部法律素質(zhì)的關(guān)鍵。大量的現(xiàn)代實(shí)證研究表明，想通過法制教育使大多數(shù)官員都達(dá)到具有很全面的法律知識(shí)的程度，幾乎是不可能的，至少在現(xiàn)代國家中都尚無先例。這主要是因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)是建立在發(fā)達(dá)的分工基礎(chǔ)上的，由于生活節(jié)奏加快，管理范圍的拓展，使官員們無暇深入研討汗牛充棟的法律文獻(xiàn)和考察法制的運(yùn)轉(zhuǎn)。他們寧愿以交換的方式換取法律方面的咨詢和代理而不愿投入更多的精力去從事全面、深入的法律認(rèn)知。這種事實(shí)表明，在干部法制教育中，要想通過短暫的學(xué)習(xí)使他們?nèi)娴孬@得系統(tǒng)的法律知識(shí)實(shí)屬不易。“努力向公眾傳播新的權(quán)利義務(wù)觀念和法律的基本原理和精神，似乎比向他們灌輸大量的法律條文更容易收到預(yù)期效果”。②從不少的普法文件中，我們不難發(fā)現(xiàn)有些法制教育機(jī)構(gòu)還沒有樹立明確的法治精神導(dǎo)向意識(shí)。如果我們的法制教育、法制宣傳能夠在普及知識(shí)的同時(shí)，更注重法治精神、法治觀念的培育，并且持之以恒，那么在領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的提高上就會(huì)事半功倍。

思考之二：對干部的法制教育是重“管理主義”還是重“控權(quán)主義”?，F(xiàn)代法治是以法律對權(quán)力的限制、約束與規(guī)制為其邏輯起點(diǎn)的，沒有對權(quán)力的一種制度化的理性約束與駕馭就很難有法治化。因此，法治的核心問題是控權(quán)，對干部的法制教育也不應(yīng)該離開這個(gè)核心。在我國，對各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行以控權(quán)主義為核心的法制教育具有特殊的意義。因?yàn)閹浊陙恚覈恢笔且粋€(gè)權(quán)力支配一切的社會(huì)，權(quán)大于法是中國典型的傳統(tǒng)政治文化。由此產(chǎn)生法乃治民工具的認(rèn)識(shí)和消極守法觀念，也造就了一大批被動(dòng)的法律承受者及一小撮濫用法律的特權(quán)階層。中共十一屆三中全會(huì)以后，雖然我們通過修憲，確立了權(quán)力須在憲法和法律控制之下運(yùn)作的法治原則，但作為一種文化，尚未在人民心中扎根。本這次調(diào)查顯示，相當(dāng)多的領(lǐng)導(dǎo)干部還是在工具意義上看待法的價(jià)值和功能。對這樣一種法律觀，有學(xué)者稱之為“管理主義法律觀”。③這種觀念的形成當(dāng)然有傳統(tǒng)法律文化的影響，但是當(dāng)前干部法制教育中沒有突出“控權(quán)”這一建設(shè)法治國家的核心問題，也是造成“管理主義法律觀”歷經(jīng)三五普法而“巋然不動(dòng)”的重要原因。

思考之三：關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部的法律信仰。這次調(diào)查給人留下較深印象的，是領(lǐng)導(dǎo)干部對法治的理性認(rèn)識(shí)與在實(shí)踐中堅(jiān)持法治原則的堅(jiān)定性之間的落差。我們認(rèn)為，這在很大程度上與領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏對法律的信仰有關(guān)。什么叫法律信仰？法律信仰就是人們對現(xiàn)行法所持的一種尊重、信賴并積極認(rèn)同的態(tài)度。法是一種具有國家強(qiáng)制力的行為規(guī)范，但僅靠國家強(qiáng)制力是不能實(shí)現(xiàn)法所蘊(yùn)含的全部價(jià)值的。況且僅建立在強(qiáng)制力基礎(chǔ)上的法其合理性和公正性也值得懷疑。國家強(qiáng)制力可以懲治不法，但無力塑造一種法治文化。真正能確立法律權(quán)威地位并保證法律制度的有效運(yùn)行的，不在于國家強(qiáng)制力，而在于人們能理解并接受現(xiàn)行法律制度，在于人們對現(xiàn)行法的態(tài)度，“法若不被信仰，則形同虛設(shè)”④。有些干部在執(zhí)行職務(wù)過程中，由于對法律缺乏應(yīng)有的信仰，缺乏那種為法律而獻(xiàn)身的精神，就很難頂住來自各方面尤其是上司的壓力和干擾。可見，法律的至上權(quán)威，對憲法和法律的信仰還沒有在領(lǐng)導(dǎo)干部心目中真正地樹立起來。當(dāng)前我國領(lǐng)導(dǎo)干部法律信仰失卻的原因，據(jù)筆者調(diào)查中的體會(huì)有兩個(gè)方面：其一，我國缺乏信仰法律的文化傳統(tǒng)。在我國傳統(tǒng)的法律文化中，以仁政為核心的德治等思想是占主導(dǎo)地位的，除一段短暫的秦代以外，法律只占輔助的地位。秦滅亡后，法律的繁苛被歸結(jié)為其迅速滅亡的原因。所以在秦以后我國很少出現(xiàn)對法律依賴的思想。建國以后，由于對“無產(chǎn)階級(jí)專政是不受任何法律限制的政權(quán)”⑤等導(dǎo)師名言的極端崇拜和對舊法統(tǒng)的義憤，造成了長期的法律虛無主義。毛澤東同志甚至說：“法律那個(gè)東西沒有也不行，但我們有我們這一套，……法律只能作為辦事的參考”⑥。在當(dāng)時(shí)領(lǐng)袖對法律的蔑視所帶來的影響是不言而喻的。其二，是現(xiàn)行法律運(yùn)行中的缺陷。一方面，處在由傳統(tǒng)體制向現(xiàn)代化過渡中的憲法和法律缺乏應(yīng)有的穩(wěn)定性，法律體系的內(nèi)在矛盾消融其內(nèi)在的公正與效率，立法技術(shù)的粗糙使法律形同政策，缺乏應(yīng)有的操作程序使執(zhí)法者無所適從⑦。信仰本來是對一種穩(wěn)定的、內(nèi)在合理性價(jià)值的尊重與信服，而我國現(xiàn)行法律體系的現(xiàn)狀，使人們不由不對其神圣性產(chǎn)生懷疑。另一方面，現(xiàn)行法律在實(shí)施過程中的不理想狀態(tài)，也對人們的法律信仰產(chǎn)生了消極影響?？梢姡ㄖ挝幕枰L期的實(shí)踐來塑造，這就包括立法的規(guī)范化和執(zhí)法嚴(yán)肅化，人們企盼著立法法和監(jiān)督法的出臺(tái)。

思考之四：關(guān)于干部法律素質(zhì)與體制。具備了相應(yīng)的法律知識(shí)和信仰，就一定能在實(shí)踐中堅(jiān)持法治原則嗎？從調(diào)查的情況看，尚不盡然。調(diào)查結(jié)果還顯示，領(lǐng)導(dǎo)干部們面對的問題越具體，其法治原則流失的越多。這種情況在基層，尤其是科局鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)更為嚴(yán)重。這一級(jí)干部年青，其文化素質(zhì)是比較高的。按一般規(guī)律而言，他們的思想中更少人治傳統(tǒng)，而更多法治理念，對實(shí)現(xiàn)法治應(yīng)有更強(qiáng)烈的渴望。但是，在權(quán)和法的較量中，他們表現(xiàn)的更易于放棄法治的原則而屈服于權(quán)勢的壓力。這是為什么呢？

如前所述，干部的法律素質(zhì)是一種精神要素，其成長和發(fā)育要受到諸多因素的影響。對于處在權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，其法律素質(zhì)尤其是堅(jiān)持法治原則的堅(jiān)定性，往往被制度的不合理性所扭曲。王人博、程燎原兩位先生指出：“任何法治觀念在一定國家的傳播及其對傳統(tǒng)法觀念的變革，都需要一種適當(dāng)?shù)闹贫饶Ｊ胶徒M織結(jié)構(gòu)的支持”，“法治觀的轉(zhuǎn)變，必須以法律制度和組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換為依托；法律制度和組織結(jié)構(gòu)的支持，是法觀念變革與啟蒙成功的條件。否則，那些具有合理性的新觀念，只能被碰得頭破血流”。⑧當(dāng)我們透過上面的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，把目光注視在體制層面時(shí)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，官員們在權(quán)力和法律面前的選擇既是一種誘惑，也是一種無奈。何增科先生曾在大量調(diào)查的基礎(chǔ)上分析了我國基層政權(quán)體制存在的弊端：第一，上下級(jí)政權(quán)組織之間“一手烏紗帽，一手高指標(biāo)”的壓力型體制；第二，人事制度上各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部事實(shí)上的任命制；第三，財(cái)政體制上的權(quán)能脫節(jié)；第四，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)（黨委)、執(zhí)行機(jī)關(guān)（政府）和監(jiān)督機(jī)關(guān)（人大、政協(xié)、監(jiān)察、檢察）之間權(quán)力和責(zé)任配置不平衡，等等。⑨在這樣一種體制中，有些領(lǐng)導(dǎo)干部唯上是從，唯權(quán)是崇，地方保護(hù)，藐視法律，濫用職權(quán)就不足為怪了。尤其當(dāng)屈從于權(quán)力可以獲得更大利益，起碼是避免更大損失的時(shí)候，法治信仰、法治原則都會(huì)在這種選擇面前低下高貴的頭。看來提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)不僅僅是個(gè)教育問題，以權(quán)力配置為