第六章

公共政策方案的執(zhí)行分析政策執(zhí)行的概念公共政策執(zhí)行的研究公共政策執(zhí)行的理論（行動理論、組織理論、博弈理論）影響公共政策執(zhí)行的因素公共政策執(zhí)行的模型公共政策執(zhí)行過程與方式創(chuàng)造性執(zhí)行公共政策問題中國政策執(zhí)行的基本經(jīng)驗

“執(zhí)行憲法比制定憲法困難得多。”

——W·威爾遜因此，政策執(zhí)行被看成是政策過程的“馬掌問題”。

政策執(zhí)行概念涵義特點原則

美國政策學(xué)家艾利森認(rèn)為：在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案擬定的作用只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。切實執(zhí)行重在落實提高執(zhí)行力認(rèn)真貫徹政策（1）一個天真的假定——政策能夠得到貫徹執(zhí)行取得預(yù)期目標(biāo)；（2）強(qiáng)調(diào)權(quán)威決策者的作用而排除了“低層次”官員對執(zhí)行過程的負(fù)責(zé)；（3）研究任務(wù)的困難——從方法論上看，難以界定相關(guān)行動者；（4）時間和資源的巨大消耗?！椎潞突舳鳎?975）政策執(zhí)行此前不受重視的主要原因：公共政策執(zhí)行的涵義

公共政策執(zhí)行是一個動態(tài)的過程，它是政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果，從而實現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動過程。理解政策執(zhí)行政策執(zhí)行——將合法化的政策方案轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆拥倪^程。涉及共同體認(rèn)同尤其是集體行動這一社會科學(xué)的經(jīng)典難題。政府管理改革實踐中的核心問題：責(zé)任、績效與工具。美國前國務(wù)卿鮑威爾談美國政策執(zhí)行：“人民選舉總統(tǒng)來統(tǒng)治國家，但總統(tǒng)很快會發(fā)現(xiàn)，他自己未必控制得了政府機(jī)構(gòu)?？偨y(tǒng)的許多理想常常在這只怪獸從屁股被踢到頭腦中有感覺的這兩年期間遭到挫折?！闭l執(zhí)行？從參與者和利益相關(guān)者思路來探索這一問題。確定參與者的方式：a、交給一個新成立的組織來負(fù)責(zé)實施；b、授權(quán)給現(xiàn)存的行政單位來運作；c、將執(zhí)行責(zé)任分派給多個行政部門，并要求它們將新的政策融入各自當(dāng)前的工作之中；d、不指定具體的執(zhí)行單位。政策執(zhí)行的利益相關(guān)者政策共同體的成員在政策方案被采納后仍發(fā)揮著重要影響。實際上，重大政策在立法程序中獲得通過后，普通公眾對它的興趣可能會有所下降，但利益相關(guān)者的熱情依然如故。其主要原因是政策執(zhí)行中存在許多增減利益的變數(shù)，主要有——a.政策從觀念文字變成行動需要制定具體操作規(guī)程；

b.政策的執(zhí)行過程可能會涉及競爭以及利益分配問題；

c.立法機(jī)關(guān)對政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督和評估。官員的類型

類型特點一心往上爬的人權(quán)力、收入和聲望差不多是他們的價值譜系中最重要的內(nèi)容。保存既得利益的人便利和安全對他們至關(guān)重要。與一心往上爬的人不同，保存既得利益的人僅僅尋求維護(hù)已有的權(quán)力、收入和聲望，而不是去擴(kuò)大它們?？駸嵴咚麄冎艺\于相對比較狹窄的政策和概念，如發(fā)展核潛艇。他們?yōu)榱藱?quán)力而追求權(quán)力，又為了影響他們忠誠的政策而追求權(quán)力。我們把這些政策稱為他們的神圣政策。倡議者他們忠誠的功能和組織比狂熱者要廣泛。他們也追求權(quán)力，因為他們要對關(guān)系到那些功能和組織的政策和行動有重要的影響力。政治家他們忠誠于作為一個整體的社會，他們希望獲得必要的權(quán)力對國家的政策和行動產(chǎn)生重要的影響。在很大程度上，他們是利他的，因為他們忠誠的對象是他們認(rèn)為的“普遍的福利”。因此，政治家很像公共行政教科書上說的官員。資料來源：安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第9章。公共政策執(zhí)行的特點

（一）對象的適用性（二）執(zhí)行的靈活性（三）階段的有序性（四）過程的動態(tài)性（五）執(zhí)行的協(xié)調(diào)性（六）執(zhí)行的時限性政策執(zhí)行的作用

（一）確保政策目標(biāo)的實現(xiàn)（二）檢驗政策成效（三）政策過程的中介性環(huán)節(jié)失效率高中低

時間

初期

中期

后期執(zhí)行失效的“浴盆原理”公共政策執(zhí)行的原則忠實執(zhí)行與靈活運用相結(jié)合實事求是與開拓創(chuàng)新相結(jié)合迅速果斷與注重效益相結(jié)合強(qiáng)制執(zhí)行與說服宣傳相結(jié)合

完美的政策執(zhí)行必須具備的10大條件霍格伍德和岡恩提出了完美的政策執(zhí)行必須具備的10個先決條件：一、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的外部環(huán)境沒有對其構(gòu)成足以使之癱瘓的限制。二、擁有足夠的時間和資源來執(zhí)行政策。三、不僅不存在總的資源的限制，而且在執(zhí)行過程的每個階段，所需的資源都是足夠的。四、所要執(zhí)行的政策建立在一個有效的因果關(guān)系理論的基礎(chǔ)上。五、因果之間的關(guān)系是直接的，中間幾乎沒有什么因素。六、只有一個執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其運作并不受制于任何其他機(jī)構(gòu)；如果必須引入其他機(jī)構(gòu)，這一執(zhí)行機(jī)構(gòu)對其他機(jī)構(gòu)的依賴程度，無論從數(shù)量還是重要性來說，都必須達(dá)到最小化。七、對所要實現(xiàn)的政策目標(biāo)，必須完全理解和認(rèn)可，并且在整個政策執(zhí)行過程中這些條件都存在。八、在實現(xiàn)共同認(rèn)可的政策目標(biāo)的過程中，有可能對每一個政策執(zhí)行參與者所要履行的任務(wù)，按照嚴(yán)格時序，細(xì)致地進(jìn)行分解。九、在于政策項目有關(guān)的各種要素之間，有著良好的溝通和協(xié)調(diào)。十、那些掌握權(quán)威的人可以要求并能夠維持良好的服從公共政策執(zhí)行的研究政策執(zhí)行研究是一種相對新的現(xiàn)象，它的興起以1973年普雷斯曼（T.L.Pressman）和韋達(dá)夫斯基（A.Wildavsky）對美國聯(lián)邦政府的創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會的政策項目——“奧克蘭計劃”執(zhí)行的跟蹤研究而寫成的報告《執(zhí)行》（Implementation）一書的出版作為標(biāo)志。20世紀(jì)七八十年代，西方尤其是美國公共政策研究領(lǐng)域出現(xiàn)了一場研究政策執(zhí)行的熱潮，形成了聲勢頗大的“執(zhí)行運動”（implementationmovement）。這一時期，西方學(xué)者們提出的政策執(zhí)行研究的途徑主要有如下幾種：

一是“自上而下”（top-bottom或top-down）途徑；二是“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途徑；三是“政策/行動連續(xù)統(tǒng)”（policy/actioncontinum）途徑；四是工具選擇途徑（instrument-choice）。

1.“自上而下”（top-bottom或top-down）途徑也被稱為“以政策為中心的途徑”或“政策制定者透視”途徑。這種途徑假定，政策是由上層規(guī)劃或制定的，然后，它們被翻譯或具體化為各種指示，以便由下層的行政官員或職員執(zhí)行。依照這種途徑，政策過程被看作是一種指揮鏈條，其中，政治領(lǐng)導(dǎo)人形成政策偏好，而這種偏好隨行政層次的降低而不斷被具體化，為下層行政官員所執(zhí)行。這種途徑關(guān)注的焦點是政策制定者，要考察他們做什么以及如何將政策付之于實踐而生效。普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基的《執(zhí)行》一書所采取的正是這種途徑。政策執(zhí)行研究的途徑優(yōu)點：為政策分析的執(zhí)行提供了一個非常清晰的路線。通過命令命令序列、命令在每一次發(fā)出后被執(zhí)行的程度及其原因的分析，我們能夠詳細(xì)地了解該政策的執(zhí)行過程缺陷：它要求政策有清晰的目標(biāo)，但在許多時候，政策目標(biāo)往往并不十分清晰它更關(guān)注上層的政策決策者，而不是下層的執(zhí)行者，但對于政策的執(zhí)行來說，政策制定者所發(fā)揮的作用有時并沒有下層的政策執(zhí)行者大19據(jù)說，美軍1910年的一次部隊的命令傳遞是這樣的：營長對值班軍官：明晚大約8點鐘左右，哈雷彗星將可能在這個地區(qū)看到，這種彗星每隔76年才能看見一次。命令所有士兵著野戰(zhàn)服在操場上集合，我將向他們解釋這一罕見的現(xiàn)象，如果下雨的話，就在禮堂集合，我為他們放一部有關(guān)彗星的影片。值班軍官對連長：根據(jù)營長的命令，明晚8點哈雷彗星將在操場上空出現(xiàn)，如果下雨的話，就讓士兵穿著野戰(zhàn)服列隊前往禮堂，這一罕見的現(xiàn)象將在那里出現(xiàn)。連長對排長：根據(jù)營長的命令，明晚8點，非凡的哈雷彗星將身穿野戰(zhàn)服在禮堂中出現(xiàn)，如果操場上下雨，營長將下達(dá)另一個命令，這種命令每隔76年才會出現(xiàn)一次！排長對班長：明晚8點，營長將帶著哈雷彗星在禮堂中出現(xiàn)，這是每隔76年才有的事，如果下雨的話，營長將命令彗星穿上野戰(zhàn)服到操場上去。班長對士兵：在明晚8點下雨的時候，著名的76歲哈雷將軍將在營長的陪同下身著野戰(zhàn)服，開著他那“彗星“牌汽車，經(jīng)過操場前往禮堂。行政系統(tǒng)最高層控制政策性質(zhì)控制執(zhí)行結(jié)構(gòu)控制外部影響控制執(zhí)行主體

自上而下的公共政策執(zhí)行模式2．“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途徑與“自上而下”途徑相反，“自下而上”途徑以組織中的個人（即參與政策過程的所有行動者）作為出發(fā)點，政策鏈條中的較低及最低層次被當(dāng)作政策執(zhí)行的基礎(chǔ)；它強(qiáng)調(diào)政策或項目的成功與否依賴于參與執(zhí)行項目的行動者的承諾與技巧。這一途徑以韋瑟利和利普斯基（R.WeatherleyandM.Lipsky）的《街道層次的官僚與制度創(chuàng)新》一文為代表。

強(qiáng)制/博弈/勸服/妥協(xié)

作為學(xué)習(xí)的過程作為結(jié)盟的過程作為演化的過程作為責(zé)任的過程政策原則

自下而上的公共政策執(zhí)行模式與自上而下方法不同，自下而上分析方法的出發(fā)點是所有與政策的執(zhí)行相關(guān)的、下層的政策活動者，包括公共的和私人的組織或者個體。分析的核心是這些個體或組織的目標(biāo)、策略和行為方式以及個體、組織之間的相互關(guān)系，并通過這些分析來研究如何解決政策問題。在此之后，該方法自下而上地分析上層的政策活動者，考察它們的目標(biāo)、策略、行為方式及與政策系統(tǒng)中其它組織和個人之間的相互關(guān)系。顯然，這是一種更加注重系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的分析方式。它與政策制定過程中的政策子系統(tǒng)分析方式?jīng)]有本質(zhì)區(qū)別這種分析強(qiáng)調(diào)的是正式的或非正式的制度安排對政策的制定和執(zhí)行的影響對比：自上而下的方式自然會將注意力集中到剛剛制定出來的政策如何被執(zhí)行；而自下而上的方式則將注意力自然地引導(dǎo)到當(dāng)初導(dǎo)致我們?nèi)バ袆拥哪切罢邌栴}”25兩種研究途徑的區(qū)別（1）最初的焦點（2）主要行動者的認(rèn)定（3）評估標(biāo)準(zhǔn)（4）整體焦點

3．“政策/行動連續(xù)統(tǒng)”（policy/actioncontinuum）途徑該途徑或多或少有作為“自上而下”和“自下而上”兩種途徑綜合的意味。按巴雷特和富奇（S.BarrettandC.Fudge）的說法，應(yīng)該將執(zhí)行“當(dāng)作一種政策/行動的連續(xù)統(tǒng)”，在其中，在那些尋求將政策執(zhí)行付之于實踐者與那些采取行動者之間隨時發(fā)生相互作用和談判的過程。在這個意義上，這一過程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者將做出限制其他行動者權(quán)力的決策，而行動者將作出規(guī)避決策者權(quán)力的決策。因而這一途徑可以說是以權(quán)力作為焦點的。

4.工具選擇途徑（instrument-choice）這種途徑從這樣一個觀察開始——政策執(zhí)行在很大程度上包含了將一個或更多的政府的基本工具應(yīng)用到政策問題上，這些基本工具被稱為政策工具（policyinstruments或policytools）。不管我們是以“自上而下”設(shè)計的方式，還是以“自下而上”的更傳統(tǒng)的行政管理方式來研究政策過程，給予政策決策的實質(zhì)或形式的過程總是包含著在可利用的政府工具箱中選擇一種或幾種工具。這種途徑處理為什么政府從許多可供利用的工具中選擇特定的工具，以及是否可以在政策執(zhí)行過程中探明工具選擇的模式或風(fēng)格等問題。公共政策執(zhí)行的理論1．因果理論——將政策看作一種假設(shè)，將政策執(zhí)行看作是引導(dǎo)人們達(dá)到目的地的地圖，關(guān)心政策過程中的因果關(guān)系；

2．管理理論——強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行是一個管理過程；

3．交易理論——認(rèn)為政策執(zhí)行是一個政治上討價還價的過程；

4．系統(tǒng)理論——將政策執(zhí)行理解為政策行動者與環(huán)境的相互作用；

5．演化理論——主張在政策執(zhí)行中重新設(shè)計目標(biāo)和修改方案，政策的制定與執(zhí)行是一個演化的過程。

行動理論：執(zhí)行是對某一項公共政策所要采取的廣泛的行動組織理論：強(qiáng)調(diào)組織在政策執(zhí)行中的核心地位，認(rèn)為只有了解組織是怎樣工作的，才能理解所要執(zhí)行的政策以及它在執(zhí)行中如何被調(diào)整和塑造的博弈理論：執(zhí)行是一個政治上討價還價的過程。如何在競爭與沖突情況下獲取最大收益，取決于參加者的競爭策略

影響公共政策執(zhí)行的因素政策問題的性質(zhì)政策本身的因素調(diào)適對象執(zhí)行機(jī)構(gòu)及人員政策環(huán)境政策執(zhí)行的影響因素政策問題的特性1.政策問題的性質(zhì)2.目標(biāo)團(tuán)體行為的多樣性3.目標(biāo)團(tuán)體人數(shù)4.目標(biāo)團(tuán)體行為需要調(diào)適量政策本身的因素1.政策的正確性2.政策的具體明確性3.政策資源的充足性4.政策上安排執(zhí)行機(jī)關(guān)與人員政策以外的因素1.目標(biāo)團(tuán)體的服從2.執(zhí)行人員的素質(zhì)與工作態(tài)度3.執(zhí)行機(jī)關(guān)的特性4.機(jī)關(guān)組織間的溝通與協(xié)調(diào)5.政策監(jiān)督6.政策環(huán)境政策執(zhí)行越復(fù)雜的問題、執(zhí)行中觸動的權(quán)利關(guān)系越多、涉及的機(jī)構(gòu)和人員越多、政策目標(biāo)越大、需要調(diào)整的利益關(guān)系越大，政策執(zhí)行的難度越大。十八屆三中全會以后的經(jīng)濟(jì)社會改革短時間內(nèi)對人們長期形成的傳統(tǒng)行為習(xí)慣進(jìn)行大幅度調(diào)整，加大執(zhí)行難度；不同社會問題所涉及的人口的差別，伴隨人員增加，相互溝通協(xié)調(diào)難度加大，執(zhí)行難度加大。人口計劃生育政策政策目標(biāo)越明確，涉及的人數(shù)越少，政策執(zhí)行越容易；政策目標(biāo)越模糊，涉及的人數(shù)越多，執(zhí)行難度越大。美國：62000種污水來源政策問題的性質(zhì)

政策對象行為調(diào)適量大小政策問題所涉及及目標(biāo)團(tuán)體人數(shù)

政策問題因素1）政策的科學(xué)合理性——政策有效執(zhí)行的根本前提（客觀上實現(xiàn)的可能性）2）政策的穩(wěn)定性——政策有效執(zhí)行的保證（2010年廣州免費公交）3）政策資源的充足性——政策有效執(zhí)行的物質(zhì)保證4）小案例：地方政府債務(wù)問題

據(jù)2012年4月統(tǒng)計，我國地方債務(wù)總余額在10萬億元以上，約相當(dāng)于2012年GDP的16.5%，財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%，其中，直接債務(wù)超過3萬億元，約相當(dāng)于GDP的12.9%，財政收入的62.7%，地方財政收入的136.4%。造成這種困境的原因之一就是上級政府制定政策時沒有考慮下級政府的政策執(zhí)行資源狀況。上級政府繼續(xù)給下級政府下達(dá)很多指標(biāo)，如扶貧計劃、基礎(chǔ)教育計劃、環(huán)保計劃、計劃生育指標(biāo)等，但同時上級機(jī)關(guān)卻沒有相應(yīng)的足夠的資源配給，在這種情況下，上級的很多政策就得不到有效的實施。政策本身因素政策執(zhí)行者政策組織機(jī)構(gòu)政策目標(biāo)團(tuán)體政策：政策制定者人的因素完整的政策執(zhí)行過程組織基礎(chǔ)控制作用上訪順暢或阻滯認(rèn)同或反抗執(zhí)行者的素質(zhì)水平執(zhí)行者的執(zhí)行手段①

執(zhí)行者的素質(zhì)高低決定了執(zhí)行者對政策的認(rèn)知水平②執(zhí)行者素質(zhì)高低決定了執(zhí)行者的利益出發(fā)點③執(zhí)行者素質(zhì)高低也決定了其在政策執(zhí)行過程中發(fā)揮主觀能動性的水平

①

行政手段：強(qiáng)約束力下級被動一定范圍內(nèi)使用②經(jīng)濟(jì)手段：經(jīng)濟(jì)杠桿經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系不能解決所有社會問題③法律手段：強(qiáng)制力有法可依，有章可循④思想教育手段：非強(qiáng)制性，人本主義管理方法政策執(zhí)行者您更欣賞誰？谷子地李云龍職位作戰(zhàn)類型目標(biāo)對任務(wù)的態(tài)度敵情調(diào)查性格連長（基層）攻堅戰(zhàn)、陣地戰(zhàn)守住或占領(lǐng)陣地完成任務(wù)的過程是否符合上級意圖不明忠厚堅定，但不乏謀略團(tuán)長至師長（中層）運動戰(zhàn)、殲滅戰(zhàn)保存并發(fā)展壯大注重任務(wù)的結(jié)果而非上級意圖清楚精明靈活，但不乏勇敢

天下之事，慮之貴詳，行之貴力，謀在于眾，斷在于獨。

——（明）張居正：《陳六事疏》對政策執(zhí)行成本的接受程度認(rèn)知水平目標(biāo)群體承擔(dān)大部分執(zhí)行成本，阻礙政策執(zhí)行對新政策的認(rèn)知公民參與機(jī)制目標(biāo)團(tuán)體利益增加，支持政策執(zhí)行利益受損，阻礙政策執(zhí)行利益考慮

政策目標(biāo)團(tuán)體是政策直接作用和影響的對象。目標(biāo)團(tuán)體順從，接受政策，政策執(zhí)行就會成功；目標(biāo)團(tuán)體不順從、拒不接受政策，政策執(zhí)行就會失??；目標(biāo)團(tuán)體部分接受政策，政策執(zhí)行難度加大。目標(biāo)團(tuán)體目標(biāo)群體的態(tài)度政治社會化的影響形式實質(zhì)合理的看法成本收益的權(quán)衡合法性危機(jī)信任危機(jī)政策評估存在問題社會心理負(fù)擔(dān)過大政策執(zhí)行存在偏差政策自身存在缺陷政策認(rèn)同的緣由政策抗拒的起因傳統(tǒng)觀念行為習(xí)慣大局或整體的考慮避免受到懲罰環(huán)境條件的變化

政策執(zhí)行的權(quán)力配置

縱向上表現(xiàn)為執(zhí)行權(quán)在不同層級的分配。政策權(quán)力配置相對集中，有利于對公共政策的執(zhí)行實行監(jiān)控，不利于調(diào)動下級組織的積極性，易產(chǎn)生“一刀切”。橫向上表現(xiàn)為執(zhí)行權(quán)力在不同地區(qū)和不同職能部門之間的配置。配置不合理，會導(dǎo)致職能配置交叉重疊。

政策執(zhí)行的監(jiān)督制度

監(jiān)督的主要目的是減少政策執(zhí)行中不確定性的發(fā)生。在政策執(zhí)行中出現(xiàn)某些沒有料想到的新情況和新問題時，監(jiān)督能夠及時采取措施進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)救。建立健全權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度、充分發(fā)揮新聞媒體和社會的監(jiān)督作用，對政策執(zhí)行具有十分積極的作用。

政策執(zhí)行的信息溝通機(jī)制

從縱向溝通看，信息下行順暢，才能政令通行，上傳下達(dá)，政策執(zhí)行才能順利進(jìn)行。信息上行順暢，才能使信息反饋及時而準(zhǔn)確，有利于對政策執(zhí)行進(jìn)行有效的控制。從橫向溝通看，橫向溝通機(jī)制順暢，有利于各政策執(zhí)行部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，有利于信息來源的多樣化，擴(kuò)大信息的范圍。制度條件傳統(tǒng)的中國社會實行的是一種人治型的統(tǒng)治，在這種統(tǒng)治中，人情—面子—關(guān)系網(wǎng)不但是人們實現(xiàn)其利益的最基本手段，而且是人治型統(tǒng)治內(nèi)在的本質(zhì)規(guī)定。人情—面子—關(guān)系網(wǎng)最基本的特點就是把人情、面子、關(guān)系看得特別重要，人們只講人情、顧面子、憑關(guān)系，而不講是非、不顧原則、不憑才識。從本質(zhì)上來說，這三者體現(xiàn)的是一種利益交換關(guān)系，人們通過自身手中的資源與他人進(jìn)行交換，實現(xiàn)憑借自身所掌握資源所不能實現(xiàn)和達(dá)到的目的。人情—面子—關(guān)系網(wǎng)案例：義務(wù)教育政策執(zhí)行的影響因素（一）積極因素：黨和政府的支持政策本身的正確、合理、具體、穩(wěn)定社會各界和社會輿論的關(guān)心和聲援廣大群眾的擁護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)與有關(guān)部門的團(tuán)結(jié)合作等（二）消極因素財力物力資源不足（資源）中小學(xué)生輟學(xué)嚴(yán)重（對象）中小學(xué)教師嚴(yán)重外流（執(zhí)行者）中小學(xué)亂收費現(xiàn)象嚴(yán)重（執(zhí)行機(jī)構(gòu)）三國人物“點評”隆中對所圈定的蜀漢的戰(zhàn)略政策是什么？

連吳抗曹，三分天下（政策基礎(chǔ)）諸葛亮留下誰守荊州？

關(guān)羽關(guān)于是一個合格人選嗎？

不是諸葛亮：曹操引兵來到，如何應(yīng)付？關(guān)羽：以力拒之。諸葛亮：曹操、孫權(quán)一齊殺來，又怎么應(yīng)付？關(guān)羽：分兵拒之。諸葛亮：北拒曹操，東和孫權(quán)關(guān)羽失荊州失劉備、張飛失根本！執(zhí)行難：農(nóng)民工當(dāng)街拍賣判決書

（1）過程模型（2）系統(tǒng)模型（3）互適模型（4）循環(huán)模型（5）綜合模型（6）博弈模型（7）府際溝通模型

公共政策執(zhí)行的模型史密斯的過程模型政策制定過程執(zhí)行機(jī)構(gòu)目標(biāo)群體理想化的政策環(huán)境因素緊張?zhí)幚斫ㄖ品答佌哒邎?zhí)行過程范氏模式政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)資源組織溝通強(qiáng)制力政治條件經(jīng)濟(jì)與社會條件執(zhí)行機(jī)構(gòu)屬性執(zhí)行者屬性執(zhí)行績效系統(tǒng)模式組織間的溝通與強(qiáng)化行動執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)資源執(zhí)行人員的意向政策互適模式（麥克拉夫林模型）執(zhí)行機(jī)構(gòu)政策目標(biāo)群體政策環(huán)境相互調(diào)適部分反饋調(diào)適策略

循環(huán)模式擬定綱領(lǐng)分配資源

執(zhí)行原則合法原則理性官僚原則共識原則監(jiān)督過程環(huán)境條件1.目標(biāo)顯著性2.程序復(fù)雜性3.可利用資源的性質(zhì)與層次

綜合模式

影響政策執(zhí)行各個階段的因素，最主要可分為三大類：（1）政策問題的可辦性（2）政策本身的規(guī)制能力（3）政策本身以外的變數(shù)博弈模式

尤金·巴達(dá)克（E.Bardach）把政策執(zhí)行過程視為一種賽局，包括下列因素：（1）政策執(zhí)行人員，即參賽者；（2）利害關(guān)系；（3）策略與技術(shù)；（4）競賽的資源；（5）競賽規(guī)范（取勝的條件）；（6）公平競賽的規(guī)則（即不得作弊）；（7）競賽者之間信息溝通的狀況；（8）所得結(jié)果的不穩(wěn)定程度。

府際政策執(zhí)行溝通模式

高金（Goggin）等人認(rèn)為中央政府做出決定啟動了政策執(zhí)行過程，這會對政策執(zhí)行人員的選擇和行為形成一定約束。地方政府回應(yīng)中央政府強(qiáng)加的誘導(dǎo)和約束的方式則取決于地方政府偏好的性質(zhì)和強(qiáng)度以及地方政府行為的能力。因此，政府決策已經(jīng)不再是一個單一的理性人的行為，而更可能是團(tuán)體之間相互討價還價的結(jié)果。

該模型重點關(guān)注政府間關(guān)系對政策執(zhí)行的影響，強(qiáng)調(diào)了地方政府的獨立性。府際政策執(zhí)行溝通模式地方政府能力地方政府輸出的決定聯(lián)邦政府的誘導(dǎo)和約束地方政府的誘導(dǎo)和約束自變量中介變量反饋地方政府政策執(zhí)行因變量反饋公共政策執(zhí)行的過程與方式政策執(zhí)行操作步驟政策執(zhí)行過程的諸環(huán)節(jié)執(zhí)行的基本手段政策執(zhí)行操作步驟政策執(zhí)行的目標(biāo)

觀念政策現(xiàn)實政策利益相關(guān)者分析：阻力與動力制定政策執(zhí)行計劃及方案進(jìn)行資源配置政策實施與控制解讀政策方案明確政策目標(biāo)

公共政策執(zhí)行的過程

1.公共政策執(zhí)行的準(zhǔn)備階段（1）加強(qiáng)政策認(rèn)知（2）制定執(zhí)行計劃（3）做好組織準(zhǔn)備（4）進(jìn)行物質(zhì)準(zhǔn)備（5）注意制度配套政策問題根源機(jī)制政策方案政策內(nèi)涵動力阻力有哪些?政策目標(biāo)實現(xiàn)程度和范圍能否定性定量表達(dá)?實施方案是什么?所需資源是否到位?是否按照計劃執(zhí)行?政策執(zhí)行目標(biāo)示意圖論證和判斷政策執(zhí)行的阻力和動力了解利益相關(guān)者的潛在損益了解利益相關(guān)者的可能的行為選擇利益相關(guān)者發(fā)生行為偏離所需的條件預(yù)測利益相關(guān)者在政策執(zhí)行中的動力和阻力的大小

政策執(zhí)行的實施階段是實現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。它包括政策宣傳、政策試驗和政策全面推廣三個層次。（1）政策宣傳（2）政策試驗（3）政策全面推廣（4）指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)控

2.公共政策執(zhí)行的實施階段

政策宣傳政策分解物質(zhì)準(zhǔn)備政策實驗全面實施協(xié)調(diào)與監(jiān)控政策輸入

效果輸出評估反饋政策執(zhí)行基本手段行政手段法律手段經(jīng)濟(jì)手段思想教育手段組織準(zhǔn)備1．政策宣傳。政策宣傳是政策執(zhí)行過程的起始環(huán)節(jié)和一項重要的功能活動。政策執(zhí)行活動是由許多人員一起協(xié)作完成的。要使政策得到有效執(zhí)行，必須首先統(tǒng)一人們的思想認(rèn)識。政策宣傳就是統(tǒng)一人們思想認(rèn)識的一個有效手段。

2．政策分解。政策分解就是通常所說的制定計劃，它是政策實施初期的另一項功能活動。要使政策執(zhí)行順利進(jìn)行，就必須在這些基本原則指導(dǎo)之下，對總體目標(biāo)進(jìn)行分解，編制出政策執(zhí)行活動的“線路圖”，明確工作任務(wù)指向，使執(zhí)行活動有條不紊地進(jìn)行。

3．物質(zhì)準(zhǔn)備。物質(zhì)準(zhǔn)備是保證政策執(zhí)行順利進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是必不可少的環(huán)節(jié)。物質(zhì)準(zhǔn)備主要是指必需的財力（經(jīng)費）和必要的物力（設(shè)備）兩方面的準(zhǔn)備。解讀政策方案明確政策目標(biāo)

熟悉政策方案

收集和掌握相關(guān)信息

把握政策核心實質(zhì)

明確政策目標(biāo)指向的利益格局

掌握政策的內(nèi)在機(jī)制

了解政策所處地位及相互關(guān)系

政策內(nèi)容政策前景政策難度政策實驗政策經(jīng)驗

政策步聚公共政策執(zhí)行宣傳

公共政策執(zhí)行中的宣傳積極支持政策實施者贊同政策實施者反對及抵制政策者政策態(tài)度隨大流者

促進(jìn)態(tài)度向積極方向轉(zhuǎn)變消除反對情緒、向隨大流方向轉(zhuǎn)化保護(hù)和維持積極性公共政策執(zhí)行中的客體層次和宣傳工作重點

4．組織準(zhǔn)備。組織準(zhǔn)備工作是政策具體貫徹落實的保障機(jī)制組織準(zhǔn)備不只是解決組織形式問題，而且包括建立精干高效的組織執(zhí)行機(jī)構(gòu)、配備勝任稱職的領(lǐng)導(dǎo)者和一般的政策執(zhí)行人員，制定必要的規(guī)章制度，使人力、物力、財力得到最合理的利用。

5．政策實驗。政策實驗是政策實施過程中的重要步驟。政策實驗既可以驗證政策，如發(fā)現(xiàn)偏差，及時反饋信息，修改和完善政策，又可以從中取得帶有普遍指導(dǎo)意義的東西，如實施的方法、步驟、注意事項等，為政策的全面實施取得經(jīng)驗。政策實驗的步驟大致包括選擇實驗對象、設(shè)計實驗方案和總結(jié)實驗結(jié)果三個階段。

6．全面實施。政策的全面實施是政策實施過程中操作性、程序性最強(qiáng)、涉及面最具體、最廣泛的一個環(huán)節(jié)。全面實施政策要求嚴(yán)格遵循政策執(zhí)行的基本原則，充分發(fā)揮政策執(zhí)行的功能要素，以保證政策目標(biāo)的圓滿實現(xiàn)。

7．協(xié)調(diào)與監(jiān)控。政策的協(xié)調(diào)與監(jiān)控是貫穿于政策實施全過程。協(xié)調(diào)做好了，才能使執(zhí)行人員及其他有關(guān)人員做到思想觀念上的認(rèn)識統(tǒng)一和行動上的一致。監(jiān)控是政策實施過程的保障環(huán)節(jié)。必須對整個實施過程加強(qiáng)監(jiān)控，以保證政策的全面貫徹和落實。解釋政策內(nèi)涵改變價值觀念獎勵和懲罰激勵和制約權(quán)利和強(qiáng)制資源及配置利益的衡量知覺/價值觀期望能力/組織/制度選擇之間的競爭政策對象政策執(zhí)行者利益相關(guān)者政策方案正確性具體明確政策問題根源機(jī)制控制措施損益因素認(rèn)知因素行為條件其他選擇

行為規(guī)定偏差動力阻力分析其他目標(biāo)政策目標(biāo)措施政策外效果政策問題糾正措施領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)控制分析原因監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題監(jiān)督反饋政策評估政策實施控制思路示意圖公共政策執(zhí)行的方式（基本手段）

行政手段；法律手段；經(jīng)濟(jì)手段；思想誘導(dǎo)手段政策執(zhí)行方式的各自特點

行政手段：政策執(zhí)行的基本手段，包括行者行政指揮、行政處理、行政處罰、行政強(qiáng)制等。其特點是直接性、強(qiáng)制性、無償性。無償性的特點在現(xiàn)實中容易導(dǎo)致長官意志瞎指揮，要特別注意。

法律手段：不但包括行政執(zhí)法，而且行政規(guī)章的執(zhí)行也可以看作是法律手段。其特點有權(quán)威性、規(guī)范性、穩(wěn)定性。請討論“依法執(zhí)行”和“以法執(zhí)行”的區(qū)別。

經(jīng)濟(jì)手段：其特點是利益性、間接性、有償性。這一手段在政策工具的探討中已比較充分，

思想教育手段：教育手段不僅有思想政治教育，而且包括科學(xué)文化教育。教育手段的特點是長遠(yuǎn)性、誘導(dǎo)性、自覺性。教育手段的關(guān)鍵在于教育者先受教育。政策執(zhí)行中的四種病癥1.誠信缺乏癥有些部門決策草率，朝令夕改；有些部門合同意識不強(qiáng)，簽訂的合同隨意修改；有些地方“新官不理舊賬”，做了承諾不兌現(xiàn)。長此以往，讓投資者和老百姓失去信心?！耙恍┑胤叫姓C(jī)關(guān)還是工程款拖欠大戶，有的在法院判決敗訴后，仍不償還債務(wù)”。2.大局淡化癥一事當(dāng)前，先從小集體利益出發(fā)，公共權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化。有利的就爭，有麻煩的就推，有困難的就躲?！暗胤秸蔀橥恋剡`法主體”地方政府主導(dǎo)已成為土地違法新的特點。

3.服務(wù)冷漠癥

在全面開放中，這邊費了九牛二虎之力招商引資，然而卻有人利用手中的權(quán)力玩弄投資者，甚至多方伸手，“割唐僧肉”，把外商打成“內(nèi)傷”。

4.效率低下癥

一些地方的政務(wù)大廳“只掛號、不看病”，“徒有虛名，像個收發(fā)室”。

政策執(zhí)行總結(jié)是對政策執(zhí)行信息反饋和執(zhí)行情況的回顧、檢查和監(jiān)測，為政策評估提供重要資料，同時也為制定新政策做好準(zhǔn)備。政策執(zhí)行總結(jié)包括兩個環(huán)節(jié)：（1）政策執(zhí)行績效評估（2）政策執(zhí)行再決策3.公共政策執(zhí)行的總結(jié)階段

原則性與靈活性相統(tǒng)一

所謂政策執(zhí)行中的原則性，是指執(zhí)行政策必須遵循政策的精神實質(zhì)，保證政策的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，嚴(yán)格按照政策規(guī)定的要求去做，全面地、不折不扣地實現(xiàn)政策目標(biāo)。所謂靈活性原則，是指在不違背政策原則精神和保持政策方向的前提下，堅持從實際出發(fā)，采取靈活多樣的方式方法，因時因地制宜，使政策目標(biāo)得到真正實現(xiàn)。靈活性的核心是具體情況具體分析。創(chuàng)造性執(zhí)行公共政策問題原則性和靈活性辯證統(tǒng)一政策提倡政策禁止

政策界限政策靈活變通范圍走邊緣、不出線，用足用活用好政策

政策變通

政策變通是因人因時因事因地制宜地執(zhí)行政策的方法，是政策的原則性與靈活性關(guān)系在政策執(zhí)行過程中的具體體現(xiàn)。

政策變通的形式

（1）“求神似，去形似”，這是一種正確的變通。（2）“不求神似，只求形似”，這是一種不正確的變通。（3）“既不求神似，也不求形似”，這是一種錯誤的變通。政策變通的四種情況：

上級已有明確具體政策的上級政策只規(guī)定了方向目標(biāo)和一般原則上級政策不符合本地區(qū)本單位實際情況的遇到新問題，上級還沒有制定政策的

如何做到政策正確、合理的變通

政策執(zhí)行過程中，要真正做到正確、合理的變通，必須注意如下事項：（1）了解上情（2）摸清下情（3）上下情有機(jī)結(jié)合在執(zhí)行政策過程中，還要注意兩點：一要充分考慮政策的社會承受能力，根據(jù)時間、地點、條件的不同，在貫徹執(zhí)行的方法、步驟和程度上要有所區(qū)別。二要勇于創(chuàng)造性地解決執(zhí)行政策中遇到的新情況、新問題，敢于制定過去沒有而又符合實際的新政策。

“上有政策、下有對策”及治理“上有政策下有對策”是改革開放以來，地方政府的自主權(quán)不斷擴(kuò)大，地方利益不斷膨脹的情況下，地方政府或下級組織以自身的利益為準(zhǔn)，對于中央和上級的政策，進(jìn)行選擇、變通、象征甚至抗拒執(zhí)行。它的表現(xiàn)有：

你有政策、我有對策——替換式執(zhí)行曲解政策、為我所用——選擇式執(zhí)行軟拖硬抗、拒不執(zhí)行——象征式執(zhí)行搞土政策——附加式執(zhí)行

(1)象征式政策執(zhí)行：在執(zhí)行公共政策過程中，只重視表面文章和形象包裝，而忽視了深層問題的解決。輕視戰(zhàn)略，缺乏遠(yuǎn)見，把主要精力集中在任期內(nèi)要實現(xiàn)的短期目標(biāo)上，以提高自己的政績或地方的知名度。

(2)附加式政策執(zhí)行：指在執(zhí)行公共政策過程中，人為地附加了與政策目標(biāo)背離的其他內(nèi)容，使政策執(zhí)行超出了政策的基本要求。

(3)或缺式政策執(zhí)行：即政策執(zhí)行的不配套、不完備、不及時，政策內(nèi)容只有部分被執(zhí)行，而其余則被“遺忘”。

(4)替代式政策執(zhí)行：即在執(zhí)行政策過程中，執(zhí)行者用自己的一套政策替代既定政策，也就是