第頁共頁論我國水庫移民后期扶持政策工學(xué)論文論我國水庫移民后期扶持政策工學(xué)論文【摘要】：^p：介紹我國水庫移民后期扶持的政策根據(jù)，分析^p水庫移民后期扶持的原因，并結(jié)合小浪底移民工作的理論對水庫移民后期扶持工作存在的問題進(jìn)展考慮。提出加強前期消費補償資金的方案管理是做好后期扶持的根底，后期扶持的指導(dǎo)思想要正確，規(guī)劃要科學(xué)合理，資金要正確使用，還要注重移民消費技能的培訓(xùn)?！娟P(guān)鍵詞】：^p：水庫移民移民政策小浪底后期扶持后期扶持對于搬遷后移民消費、生活程度的恢復(fù)和開展，對移民安置后的長治久安起到非常重要的作用。一、我國水庫移民后期扶持的政策根據(jù)我國現(xiàn)有關(guān)于水庫移民后期扶持的主要政策根據(jù)來于《大中型水利水電工程建立征地補償和移民安置條例》〔國務(wù)院［1991］第74號令，以下簡稱《條例》〕和國家方案委員會、財政部、電力工業(yè)部和水利部結(jié)合下發(fā)的計建立［1996］526號文〔以下簡稱“四部委文件”〕，其相關(guān)主要條款有：《條例》第三條：“國家采取前期補償、補助與后期消費扶持的方法”；《條例》第十七條：“國家設(shè)立庫區(qū)建立基金，用于大中型水利水電工程庫區(qū)維護(hù)和扶持移民開展消費”；《條例》第二十條：“國家對移民扶持時間為五至十年，自移民安置規(guī)劃施行完畢之日算”；“四部委文件”規(guī)定：“為了做好庫區(qū)移民工作……設(shè)立后期扶持基金，用于扶持庫區(qū)移民開展消費和解決遺留問題……”。二、水庫移民后期扶持的原因?qū)け厩螅瑸槭裁葱枰獙Π徇w安置后的水庫移民進(jìn)展后期扶持？而且，國家還從政策上對后期扶持做出明確的規(guī)定，究其原因，主要有：首先，水庫移民是否得到妥善安置的標(biāo)準(zhǔn)是：移民生活是否逐步到達(dá)或超過原有程度。根據(jù)我國有關(guān)移民條例的規(guī)定，現(xiàn)階段我國水庫移民安置采取前期補償、補助與后期消費扶持相結(jié)合的方法。也就是說，國家對移民的財產(chǎn)損失給予一定的補償、補助，這是由我國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟開展程度和國家經(jīng)濟承受才能所決定的。在這一宏觀政策指導(dǎo)下，現(xiàn)階段在我國水庫移民處理概算中，各種補償標(biāo)準(zhǔn)相對較低。假如僅靠前期補償、補助來恢復(fù)移民原有生活程度，難以辦到。理論證明，只有在全部安置規(guī)劃施行完畢，并經(jīng)必要的扶持，移民才能逐步到達(dá)或超過原有生活程度。這是現(xiàn)階段我國對水庫移民進(jìn)展后期扶持的根本原因。其次，在水庫移民吞沒處理補償中，雖然對移民被吞沒實物給了一定補償，而且，隨著我國對水庫移民問題的逐漸重視和我國社會市場經(jīng)濟制度的不斷完善，我國水庫移民各種吞沒補償標(biāo)準(zhǔn)漸趨科學(xué)和合理。但必須看到，一些財產(chǎn)給移民帶來的長遠(yuǎn)收益可能遠(yuǎn)大于相應(yīng)補償。水庫移民是非自愿性移民，是部分社會區(qū)域范圍內(nèi)的各種社會關(guān)系和構(gòu)成要件受水庫吞沒影響而被強迫性解體，并人為進(jìn)展重組的過程，它不可能完全按照社會經(jīng)濟內(nèi)在的規(guī)律性而進(jìn)展。在水庫移民搬遷安置過程中，受水庫吞沒影響，一些移民在失去原有實物性消費資料的同時，也失去許多非實物性資，如鄰里社區(qū)幫助、受雇增收、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)時機等等。并且，他們對這些資長期以來形成的“熟悉”和“適應(yīng)”也被無情地剝奪，而被迫去承受和適應(yīng)新的環(huán)境和事物。這無疑加大了他們將來的時機本錢，增加了他們收入降低甚至是陷入貧困的風(fēng)險。因此，從這一意義上說，僅對移民進(jìn)展實物性補償是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以，在搬遷后的一段時間內(nèi)，他們應(yīng)該而且需要得到扶持和幫助，尤其在消費開展方面，以便可以盡快“適應(yīng)和熟悉”新的社會環(huán)境、新的消費方式，逐步獲得新的收入，創(chuàng)造新的經(jīng)濟來來恢復(fù)他們原有生活程度。如在小浪底水庫庫區(qū)一些移民，搬遷前人均耕地較多，廣種薄收，種植構(gòu)造簡單，無需專門技能和更多投入，可保殷實無憂，搬遷后人均耕地很少，僅靠種地已不可能維持他們原有生活程度；還有一些移民，原可到附近煤礦打工，有的本身就是小煤礦主，收入很是理想，搬遷后，這些得天獨厚的條件不復(fù)存在，而他們本身沒有專長。這些移民，安置后生活程度的波動是不可防止的。對他們而言，后期扶持是必需的。第三，由于水庫移民工程的特殊性，其工程對象是“人”，是“社會”，這決定了它是一項非常繁雜的社會化系統(tǒng)工程，其專業(yè)性、政策性和群眾性都很強。相對于一般概念上的土木工程而言，其施行難度更大，受外部環(huán)境影響更直接，可變因素更多，不可預(yù)見問題更復(fù)雜。這導(dǎo)致：①其施行效果，尤其是消費安置施行效果，要完全到達(dá)規(guī)劃設(shè)計要求難度很大；②一些工程尤其是消費開發(fā)工程，施行后不能馬上或不能完全發(fā)揮規(guī)劃的預(yù)期目的和工程效益。這些都直接影響到移民消費、生活程度的恢復(fù)和進(jìn)步。詳細(xì)工程施行情況清楚地說明這一點〔由于移民工程的特殊性，這些問題不可能完全靠加強施行管理來解決〕：小浪底庫區(qū)一期移民安置驗收資料顯示，消費措施及二、三產(chǎn)業(yè)工程普遍存在落實不夠理想的問題，義馬市狂口村移民已安置人數(shù)僅占規(guī)劃數(shù)的60％；由于移民建房、搬遷時間集中和大旱等原因，原有農(nóng)副業(yè)無法正常消費經(jīng)營，新的工副業(yè)尚未建成投產(chǎn)或發(fā)揮效益，部分移民糧食和經(jīng)濟收入有所下降，生活困難，需盡快給予扶持和幫助。三、現(xiàn)有政策合適我國國情首先，我國是社會國家，各級政府代表著最廣闊人民的根本利益，國家建立是為了全社會的可持續(xù)開展，是為了進(jìn)步最廣闊人民的生活程度。因此，在水庫移民搬遷安置過程中，雖然國家采取后期扶持與前期補償、補助相結(jié)合的方法來安置水庫移民，各項補償標(biāo)準(zhǔn)較低。但人民群眾尤其是移民，可以正確處理國家、集體和個人利益之間的關(guān)系；移民區(qū)和移民安置區(qū)的利益可以自覺服從于國家整體利益安排。這是我國現(xiàn)階段移民安置方法可以順利施行的堅實根底，這一優(yōu)越性，是其他社會制度所無法比較的。其次，后期扶持政策有利于我國水利水電事業(yè)的快速開展?，F(xiàn)階段，我國仍處于社會初級階段，國家綜合經(jīng)濟承受才能有限，而一般水利水電工程投資宏大，尤其是像小浪底這樣有著宏大的社會經(jīng)濟效益的水利樞紐工程，假如要在短期內(nèi)一次性投入大量資金，可能存在方方面面的制約因素，就會在某種程度上限制水利水電事業(yè)的快速開展，制約水利工程。而后期消費扶持與前期補償、補助相結(jié)合的移民安置政策那么正好在某種程度上緩解了這一矛盾。再次，后期扶持政策有利于移民的長治久安?，F(xiàn)階段，一個不可回避的事實是，絕大多數(shù)水庫庫區(qū)移民知識程度較低，他們參與市場競爭、尋找新的就業(yè)時機、創(chuàng)造新的收入來的才能有限。這一點，在很大程度上制約著移民消費的順利恢復(fù)和開展。另外，工程施行情況說明，消費補償資金大量集中到位，常常被用于眼前的消費和村鎮(zhèn)建立，或是在開展消費上好大喜功，盲目上工程。通過后期消費扶持的方法，可以彌補這些缺乏和防止不必要的風(fēng)險。理論證明，通過后期消費扶持的方法，在移民消費生活程度的恢復(fù)過程中，可以充分發(fā)揮我國社會制度的優(yōu)越性，很好地利用各級政府的職能。根據(jù)政策規(guī)定，后期消費扶持是在移民得到安置后，在各級政府及相關(guān)部門詳細(xì)的引導(dǎo)調(diào)控下，一個相對長期穩(wěn)定的對移民消費恢復(fù)和開展的投入階段。它是在移民得到妥善的生活安置后進(jìn)展的，避開了搬遷建立期。并且，移民一般都具備了根本的消費開展根底，并對新環(huán)境有了初步的認(rèn)識和熟悉。所以，它可以從各方保證移民消費恢復(fù)開展措施得到科學(xué)的引導(dǎo)、規(guī)劃、論證和評估。另外，現(xiàn)階段我國水庫移民后期扶持的政策和做法，也符合國際慣例及世界銀行非自愿移民施行導(dǎo)那么的有關(guān)精神：除應(yīng)有的補償外，移民及其他受工程不利影響群體應(yīng)可以獲得工程給他們帶來的效益。四、存在的問題1〕應(yīng)將后期扶持納入整個工程概算和經(jīng)濟評價當(dāng)中，既然國家采取的水庫移民方針是前期補償、補助與后期消費扶持相結(jié)合的方法，那么，后期扶持資金不應(yīng)與工程建立資金完全別離，應(yīng)與前期吞沒處理補償資金一樣，全額計人工程總概算，參與工程經(jīng)濟評價，這有助于正確評價一個工程的綜合效益。國家對后期扶持的規(guī)劃工作非常重視，四部委文件明確規(guī)定，在水利建立工程開工以前，后期扶持要與征地補償和移民安置統(tǒng)一規(guī)劃、落實措施，否那么不能開工。但截止到目前，水庫移民后期規(guī)劃設(shè)計工作還沒有專門性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。國家有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)國家有關(guān)的政策法規(guī)，盡快研究、制定和出臺相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以指導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)水庫移民后期扶持的規(guī)劃設(shè)計工作。2〕對安置區(qū)及其他工程受影響區(qū)群體也同樣需要加以扶持。現(xiàn)階段我國水庫移民后期政策，未對移民之外的其他受工程不利影響群體的后期扶持做出明確規(guī)定。眾所周知，一個水利樞紐工程的建立，影響的不僅僅是庫區(qū)的移民，其他如安置區(qū)的群眾也同樣會受到工程的不利影響，僅僅在方式和程度有所差異。實際工程資料說明，工程工程對這些群體造成的影響，有的還是相當(dāng)嚴(yán)重的，尤其在收入恢復(fù)方面。我國與國際開發(fā)協(xié)會簽訂的小浪底移民工程《開發(fā)信貸協(xié)定》明確規(guī)定：“借款人〔通過水利部〕應(yīng)在2000年12月31日以前建立并保持庫區(qū)扶持基金，其數(shù)量應(yīng)滿足以向工程中的移民，或因工程而使收入受不利影響的人，和無力獲得或維持他們工程前收入程度的人，提供最小限度的收入”。這說明，根據(jù)國際慣例和實際需要，其他因工程而使收入受到不利影響的人在后期扶持方面同移民具有同樣的地位。這一問題應(yīng)該得到重視，并應(yīng)在國家有關(guān)的法規(guī)和條例中得到明確的表達(dá)。3〕有關(guān)移民后期扶持工程目的，現(xiàn)有政策僅做了原那么性的規(guī)定，這對標(biāo)準(zhǔn)施行工作是不利的。比方，后期消費扶持應(yīng)到何時、何種程度為止，是以不降低移民原有生活程度并逐步有所改善為最終目的，還是以扶持5～10年為限。如何準(zhǔn)確界定、量化和評估移民原、現(xiàn)有生活程度等問題。建議國家有關(guān)部門有必要就此組織專題研究和論證，盡快制定出相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和方法，盡快研究制定以社會效益為主的工程的后期扶持資金籌措方法，如小浪底工程，以防洪、供水和灌溉為主，它能產(chǎn)生宏大的社會效益，但發(fā)電量很小。根據(jù)國家現(xiàn)有政策和方法，從工程直接經(jīng)濟效益中提取的后期扶持基金，滿足不了移民后期扶持的資金需求。這一問題，“四部委文件”雖然已注意到，并指出將另行研究制定方法，但至目前仍是一個政策空白，它已經(jīng)影響到一些工程的運作。小浪底庫區(qū)一期移民工程已于1997年完成搬遷，但后期扶持資金缺口問題至今仍未能得到有效落實，它已經(jīng)影響到小浪底移民后期消費扶持工作的順利開展。五、詳細(xì)理論及考慮應(yīng)該對搬遷后的'水庫移民進(jìn)展必要的后期扶持，這已是我們大家的共識。并且，我國現(xiàn)有水庫移民后期扶持政策也比較合適我國現(xiàn)階段根本國情和工程實際。因此，在水庫移民搬遷安置過程中，后期扶持對移民消費生活程度的逐步恢復(fù)和進(jìn)步起著非常重要的作用。但在詳細(xì)的工作中，為更好地做好水庫移民的后期扶持工作，有幾個問題應(yīng)該得到重視。1.加強前期消費補償資金的方案管理是做好后期扶持的根底現(xiàn)階段，雖然我國水庫移民補償標(biāo)準(zhǔn)較低，但，國家已越來越重視這一問題，并盡可能對移民做出合理的經(jīng)濟補償，這一趨勢已在相關(guān)法律條例中得到表達(dá)。并且，在建水利工程移民補償標(biāo)準(zhǔn)都較以前有了很大的進(jìn)步。如小浪底水庫移民工程，水庫吞沒實物指標(biāo)，從房窯到附屬物、從主房到雞舍、從土地到零星樹木，都逐一進(jìn)展調(diào)查和補償。所有實物補償單價都經(jīng)規(guī)劃設(shè)計人員詳細(xì)的分析^p論證后確定。更重要的是，小浪底整個移民消費安置開展規(guī)劃努力貫徹“使移民到達(dá)或超過原有生活程度”的原那么。設(shè)計人員在做消費安置規(guī)劃時，反復(fù)進(jìn)展消費安置規(guī)劃投資平衡，當(dāng)移民消費補償資金〔主要包括土地補償補助費、水利設(shè)施補償費、村辦企業(yè)補償費和集體農(nóng)副業(yè)補償費〕滿足不了規(guī)劃所需的消費安置資金時，設(shè)計人員就在國家法規(guī)允許的范圍內(nèi)調(diào)整土地補償補助倍數(shù)，直至消費補償費用滿足消費規(guī)劃投資。而且，國家最終批復(fù)的小浪底土地補償補助倍數(shù)普遍高于規(guī)劃上報倍數(shù)。因此，在后期消費扶持開場以前，小浪底水庫移民消費恢復(fù)和開發(fā)已有了較充裕的資金。以小浪底水庫庫區(qū)二、三期移民消費措施規(guī)劃投資和補償費用為例：規(guī)劃消費開發(fā)投資為119580萬元〔其中不到50％直接用于征地〕，其中河南省為69922萬元，山西省為49658萬元；相應(yīng)的補償補助費用為143674萬元，其中河南省為92931萬元，山西省為50743萬元。相對于規(guī)劃投資，補償費用剩余額為24094萬元，其中河南省剩余23010萬元，山西省剩余1085萬元〔以上投資數(shù)均為小浪底庫區(qū)二、三期規(guī)劃概算上報數(shù)〕。這些數(shù)字可以清楚地說明：小浪底移民工程，在后期扶持開場前，國家就已經(jīng)投入了相當(dāng)?shù)馁Y金去恢復(fù)和進(jìn)步搬遷后移民的消費、生活程度。因此，小浪底移民消費、生活程度是否可以得到恢復(fù)和開展，取決于整個移民消費安置規(guī)劃的順利施行和高質(zhì)量地完成，后期扶持只是移民消費開發(fā)規(guī)劃及其施行效果的一種保障、補充和完善。用好移民消費安置補償資金，加強消費補償資金的管理，是整個小浪底移民工程成功施行的關(guān)鍵，也是后期扶持的前提條件和工作根底。這在小浪底工程中既有成功的經(jīng)歷，也有教訓(xùn)。根據(jù)小浪底庫區(qū)一期移民安置驗收報告，移民新村及專項建立超標(biāo)〔其中新村建立施行投資占規(guī)劃數(shù)的144％〕，出現(xiàn)投資差額，擠占消費等費用，消費措施及二、三產(chǎn)業(yè)工程普遍存在著落實不夠理想的問題，給移民搬遷后的消費、生活帶來不利影響；在二、三期移民施行中，小浪底已著手清理和標(biāo)準(zhǔn)消費補償資金的使用，并擬對消費資金的下達(dá)、使用及開發(fā)工程的選定和施行制定一系列的管理方法和制度。如今，小浪底庫區(qū)二、三期移民消費開發(fā)正按規(guī)劃方案開展，這為后期扶持工作打下了良好的根底。2.后期扶持的指導(dǎo)思想和態(tài)度要正確由于歷史的原因，水庫移民習(xí)慣性地對后期扶持存在過大的依賴性，認(rèn)為國家的后期扶持是自己搬遷后生活程度可以恢復(fù)的惟一途徑。人們在施行小浪底移民工程中就或多或少地存在這種思想。應(yīng)該指出，這種錯誤思想的后果是相當(dāng)嚴(yán)重的。如前所述，現(xiàn)階段，在水庫移民安置過程中，假如棄前期消費安置和開發(fā)于不顧，卻對后期扶持抱有過大的期望是完全沒有理由也不切合實際的，這必然造成工作的極大被動。因此，各級移民施行機構(gòu)及每個移民對后期扶持都應(yīng)抱有合理的預(yù)期和正確的態(tài)度。3.后期扶持規(guī)劃要科學(xué)合理規(guī)