德國稅權劃分特點及對我國地方稅權建設的啟示

我國分稅制改革6年來，初步實現了改革的目標，隨著中國經濟參與國際分工和世界市場競爭的程度不斷提高，地方稅權建設問題日益凸顯。德國中央與地方之間稅權劃分的實踐為我國的地方稅權建設提供了有益的啟示。

一、德國稅權劃分情況

德國聯邦與地方政府的稅權劃分

德國基本法對聯邦、州、地方三級政府的事權范圍做了明確的劃分，憲法明確規(guī)定了聯邦、州和地方三級政府職責。聯邦政府承擔關系到國家全局性的工作和政策；州政府負責改善地區(qū)經濟結構和提供地區(qū)性公共產品職責等；地方政府負責地方性的公共產品和福利等。

與事權劃分相對應的是德國各級政府的稅權劃分。從稅收立法權的劃分來看，聯邦政府擁有絕大部分稅收立法權，如對關稅的單獨立法權，對共享稅、聯邦稅、州級政府專享稅的優(yōu)先立法權；地方政府擁有收益權和征稅權。從稅率確定權來看，地方政府可在聯邦政府規(guī)定的稅率范圍內確定地方稅收稅率。聯邦與地方政府的共享稅必須經地方政府同意才允許改變。從稅種劃分和稅收收入歸屬來看，聯邦憲法規(guī)定：個人所得稅、工資稅、公司所得稅、資本收益稅、流轉稅和進口營業(yè)稅都屬于共享稅；礦物油稅、燃料油稅、照明材料稅、煙草稅、燒酒稅?？Х榷?、茶葉稅、汽油稅、糖稅、醋酸稅、關稅、保險稅、證券交易稅、資本轉移稅等屬于聯邦稅；機動車輛稅。財產稅、遺產稅、贈與稅、地產交易稅消防稅、啤酒稅、鹽稅、彩票稅等屬于州政府；營業(yè)稅、地產稅、飲料稅、狗稅、酒類營業(yè)許可稅、娛樂稅、漁獵稅等屬于地方政府的稅收。從稅收管理權來看，德國將稅收管理權分散于州及地方政府。德國稅收征收管理由各州財政總局負責，總局內設聯邦管理局與州管理局，分別負責聯邦與州的稅收征管工作。

德國地方政府稅收收入結構分析

從德國的地方政府稅收占全國稅收收入的比重來看，1995年德國地方政府自有稅收收入占稅收總額的比重達29％。從各級次稅收收入占GDP的比重來看，1996年，德國州級政府收入總額占GDP的12％，其中稅收收入占68％，非稅收入占地方政府收入的總額比例為13％，補助占19％；地方級政府收入總額占GDP的9％，其中稅收收入占30％，非稅收入占34％，補助占32％。

從德國地方政府收入結構來看，1994年德國稅收收入占GNP的％，其中地方政府稅收占全部稅收的7．7％，地方政府轉移收入占GNP的3．L％，地方政府收入總額占NGP的9．9％，公共收入總額占全部稅收的47．L％，地方政府收和收入總額占公共收入總額的21％。

從地方政府擁有的稅權獲得的稅收收入占全部稅收收入的比重來看，1997年德國稅收結構中聯邦級29％，州級21％，地方級7％，社會保險機構42％。由德國地方政府自主確定稅率和稅基以及又確定稅率的稅收合計占稅收總額的4％，地方政府全部稅收占稅收總額的7％，州政府全部稅收占稅收總額的22％。

在按稅收自主權劃分的地方政府稅收收入中，享有確定稅率和稅基的稅收占1％，只確定稅率的稅收占52％，沒有只確定稅基的稅收收入；與聯邦共享稅占47％，其收入分割比例根據地方政府的要求變化；不存在中央政府確定稅率和稅基的收入。聯邦政府規(guī)定的稅種劃分中，共享稅在全部稅收中所占比重最大，三級政府的稅收總額有3／4來自共享稅，聯邦稅收總額的69％來源于共享稅，州政府稅收總額有88％來自共享稅。共享稅的分成比例由法律形式固定下來，公司所得稅和資本收益稅由聯邦政府和州五五分成，各得50％，工資稅和個人所得稅地方政府得15％，州和聯邦各占％，流轉稅的具體分成比例由聯邦和州定期協商確定。

從按稅基獲得稅收收入占地方政府稅收比重來看，1995年，在地方政府稅收收入中，個人所得稅占38％，公司所得稅占26％，對不動產征稅占36％。

對德國聯邦與地方政府稅權劃分的簡要評價

德國的分稅制在聯邦制國家中屬于相對集中型，各級事權的明確劃分和立法權的相對集中，不僅有利于保證社會經濟活動正常、有序地運行，同時也為全國貫徹統(tǒng)一的財稅政策提供了必要條件。聯邦政府掌握主要的稅權，并將部分稅權適當分散到州和地方政府，有效地協調了各級政府間財權劃分。德國中央、州、地方三級政府在稅收立法權、稅率調整、稅收收入分割上有了明確的劃分和規(guī)定，確保了地方政府的合理稅權。德國稅收劃分中突出的特點就是中央政府擁有主要的稅收立法權，并掌握主要的稅收收入，地方政府在中央政府的統(tǒng)一管理下，擁有一定限度的地方立法權，掌握一定的收益權和征稅權，掌握次要的稅收收入，中央政府通過有效的轉移支付手段，實現國家經濟的平衡發(fā)展。這一稅權劃分方式通過集中控制和分散管理的有機結合，保證了各級政府職責的有效實施和全國法律政策的必要統(tǒng)一，既有效地保證了聯邦對宏觀經濟的調控作用，又充分適應州和地方政府的不同層次的需求，有效地實現了管理權與控制權有機結合，在確保中央政府集中稅權、統(tǒng)一管理的基礎上，又充分地調動了地方政府的主動性和積極性。

二、我國地方稅權劃分現狀的分析

我國中央與地方政府的稅權劃分標準

我國稅權劃分的基本依據是1977年國務院批轉財政部的《關于改進稅收管理體制的規(guī)定》，在此后的分稅制改革中，國務院作了進一步的規(guī)定，如對實行分稅制財政體制和工商稅制改革等具體文件中對稅權劃分進行了原則性的規(guī)定，此外，現行城市維護建設稅、房產稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種的條例都規(guī)定，省級人民政府對這些稅種條例享有制定施行細則的立法權。上述規(guī)定構成了我國現行中央與地方稅權劃分的基本框架。

我國地方稅的稅種及收入

1994年稅制改革按稅種劃分了中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，分流轉稅、所得稅、資源與土地稅、行為與目的稅、財產稅等五類，將營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個人所得稅等18個稅種劃歸地方。從1994年以來地稅收入變化情況來看，稅收收入逐步增長，在地方財政收入中所占比重也相對穩(wěn)定，逐步確立了營業(yè)稅、企業(yè)所得稅為地稅主體稅種。從1997——2000年，我國地稅收入分別為萬對、2950、3311、刀對億元，收入總量呈逐年增長趨勢，而其在全國稅收收入總額中的比重則為3332％、34．08％。34．18％、31．48％，其在地方財政收入中所占比重為35．66％、35．58％、％，這一比重出現下降趨勢。

我國現行分稅制稅權劃分的簡要評價

1994年分稅制改革將中央與地方的稅權進行初步劃分，解決了中央與地方稅收收入的分割問題，基本實現了改革的目標，確保了中央稅收收入增長，加強了中央政府經濟宏觀調控能力，對于“九五”經濟快速健康發(fā)展起了重要的作用。同時，我們也必須看到，我國的分稅制改革還遠遠沒有到位，表現在稅權劃分上，存在一些突出缺陷，主要表現在：一是地方稅權建設的重要性沒有得到應有的重視，現行有關地方稅權的法律規(guī)定大都屬于國務院條例或實施細則，缺乏專有的地方稅權的基本法律；二是稅權過于集中在中央，地方稅權不足，地方稅制中幾乎所有稅種的稅法、條例和實施細則都由中央制定，地方政府對工商稅收并不享有制定施行細則的獨立立法權，地方稅權的地方特色不明顯，影響地方稅體系建設；三是劃分標準存在交叉重疊現象，如在稅收收入劃分上既按稅種劃分，又按企業(yè)的行政隸屬關系劃分；四是地方稅權缺乏穩(wěn)定性。

存在上述缺陷產生的原因主要在于事權、財權、稅權的相脫節(jié)。1994年分稅制改革是在政府職能尚未實現完全轉變、中央與地方的事權劃分尚不明確的條件下實施的，事權劃分不合理，導致財權劃分不明確。我國在統(tǒng)一稅法、集中稅權時在一定程度上忽視了授予地方適當的稅收立法權；中央與地方的稅收劃分上存在交叉重疊和中央政府包攬過多的現象，削弱了地方政府開辟稅源的能力、降低了地方政府組織稅收收入的積極性。稅收收入增長速度與日益擴大的地方財政支出增長速度之間的差距擴大，在這一倒逼機制作用下，地方政府為滿足支出，引發(fā)擴大預算外和制度外的收費，造成“費大于稅”，侵蝕了地方稅源稅基。

三、德國稅權劃分對于我國地方稅權建設的幾點啟示

啟示之一：建設地方稅權的前提是必須確保稅權集中于中央政府從德國或其他分稅制國家的實踐經驗來看，無論是稅權集中型、稅權分散型，還是集權與分權相結合型，一個基本共同點就是中央擁有主要的稅權。我國政府體制中中央政府職責及其在經濟建設和社會發(fā)展中擔任的角色，決定了中央政府必須擁有主要的稅權，這是深化分稅制改革、加強地方稅權建設的前提條件。

啟示之二：確立地方稅權建設應有地位

從德國稅權劃分方法來看，通過聯邦與地方政府之間的權責義務、稅收收入歸屬、稅收征收管理。稅收立法、稅率調整、稅目稅種設置等有關權限進行劃分，規(guī)范中央與地方的稅收分配關系，并以法律的形式加以固定，這體現了分稅制的實質要求，即通過分權、分稅、分管落實分稅制，其中，分權是基礎，帶有根本性。中央與地方稅權劃分的本質問題，是稅權的集中與分散問題。但是迄今為止，我國分稅制改革至今所取得的主要成就主要體現在中央與地方的稅收收入分割問題上，重視財力分配，相應地忽略了稅權與政府職能的對應?；谖覈a力層次性特征和經濟發(fā)展區(qū)域差異性特征，地方政府在區(qū)域經濟發(fā)展中具有很強的影響力，因此，在下一步改革中，確立地方稅權建設的應有地位，在遵循中央集權的前提下，參照德國稅權劃分的有益經驗，結合我國國情，明確地方政府在稅收立法權、稅收管理權限、稅率稅目調整權、稅收減免權擁有應有的發(fā)言權，使地方稅制在經濟發(fā)展中充分發(fā)揮其調控功能，這是正確貫徹分稅制“合理分權”原則根本途徑。

啟示之三：按照“合理分權”原則結合我國實際加強地方稅權建設

首先，要確立地方政府應有的稅收立法權。中央政府在進一步完善稅權立法工作的基礎上，提高稅權立法的級次，將地方稅權建設以基本法律形式加以確定。在中央集中權稅的前提下，合理分權，在稅種設計、稅目開征、稅率調整、地方稅立法上賦予地方政府相應的權限，并就地方稅權在法律上予以確認。

其次，按照事權、財權和稅權統(tǒng)一的原則，分割稅權和稅收收入。按照中央與地方政府事權劃分合理劃分稅權，將關系國民經濟全局的地方稅稅種的稅權集中在中央，稅收收入劃歸地方；將稅源地域性特征鮮明的地方稅的稅權完全歸屬地方，但為確保中央政府的宏觀管理職能的發(fā)揮，地方政府需將相關文件報中央備案。除此之外的其他地方稅，中央應有稅收立法權，同時賦予地方政府在一定的限度內的自行安排權利，允許地方政府在中央規(guī)定的稅率范圍內根據本地實際確定稅率。地方政府根據本地發(fā)展實際需求可適時向中央提出開征新稅種、新稅