我國國家審計體制改革若干問題的探討

摘要：審計體制改革已成為社會關(guān)注的焦點。本文就現(xiàn)行審計體制的利弊判定、目前審計工作存在的問題及與體制的關(guān)聯(lián)、審計體制與國際接軌、體制改革方案的取舍、實施改革可能遇到的問題及解決措施等若干熱點議題陳述了觀點，并初步論證了漸進式改革方案的主旨和基本內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：審計體制獨立性持續(xù)成長漸進改良

今年是新中國審計制度誕生二十周年。二十年來，我國審計事業(yè)取得了巨大成就和長足發(fā)展，現(xiàn)行國家審計體制是功不可沒的，它為國家審計迅速啟動、步入正軌并在國民經(jīng)濟發(fā)展與宏觀調(diào)控中發(fā)揮重要作用，提供了有力的體制保障。但是，現(xiàn)行審計體制始建于上個世紀80年代，不可避免地受到當(dāng)時占主導(dǎo)地位的計劃經(jīng)濟和有計劃商品經(jīng)濟體制的影響，反映了改革開放之初我國政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的狀況，打上了明顯的時代烙印。隨著審計環(huán)境發(fā)生的深刻變化，原有審計體制與新形勢的適應(yīng)性和相容性相對減弱，其不足和缺陷逐漸暴露出來。對其進行改革與完善是審計事業(yè)發(fā)展必然，也是理論界和實務(wù)界關(guān)注的焦點。

如何進行國家審計的改革，這需要我們對我國政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展形勢的全面、準確地認識和把握，需要對現(xiàn)行審計體制利弊的冷靜、客觀地分析和評價，需要對審計事業(yè)發(fā)展的理論和實踐的科學(xué)和嚴謹?shù)靥剿?，否則就可能出現(xiàn)偏差，進而誤導(dǎo)審計體制改革實踐。目前，理論界和實務(wù)界對審計體制改革的探討甚多，活躍了理論研究的氣氛，開闊了人們的視野，對審計體制改革實踐是不無裨益的，但是也須注意到其中可能存在的偏向和誤差，若不及時加以指出、辨析和糾正，有可能影響理論和實踐的健康發(fā)展。本文擬就審計體制改革研究中的若干熱點和焦點問題，發(fā)表個人淺見，求教于在座各位同仁。

探討之一：現(xiàn)行體制已經(jīng)成為審計事業(yè)發(fā)展的阻礙了嗎？

這涉及對現(xiàn)行審計體制利弊的認定問題。有的學(xué)者認為，現(xiàn)行審計體制屬行政型模式，將審計機關(guān)定位于政府職能部門，并隸屬于政府行政部門管理，將審計監(jiān)督界定為上級對下級的行政約束；政府對經(jīng)濟運行的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)、經(jīng)濟監(jiān)督權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)、經(jīng)濟監(jiān)督權(quán)與經(jīng)濟處罰權(quán)集于一身，不符合“對權(quán)力的監(jiān)督和制約”的需要，形成“自律”的局面，制約了審計監(jiān)督“他律”職能的發(fā)揮，帶有很強的內(nèi)部審計的性質(zhì)；審計在很大程度上受到最高行政首長意識的左右，審計發(fā)揮作用與否取決于領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)及其重視程度；在一些重大審計決策上難以保持審計的獨立性，難以突破地方保護主義的屏障；地方審計機關(guān)受上一級審計機關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，但領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容和方式存在諸多盲區(qū)和死角；同時又受地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)，其負責(zé)人的任免、調(diào)動、獎懲等均系于本級政府，審計機關(guān)不得不做出偏向同級政府的選擇。這些缺陷和不足已經(jīng)通過各種形式表現(xiàn)出來，嚴重困擾審計人員，成為審計事業(yè)深入發(fā)展的制約。

勿容置疑，行政型審計體制輔之不成熟的政治、經(jīng)濟體制，存在著一些明顯弊病，這正是我們提出改革的前提。但是，我們也必須看到，任何審計體制的合理性總是相對的，其優(yōu)點和缺點往往是并存在的，問題是我們?nèi)绾握瓶乩讬?quán)重和限制其負面影響?，F(xiàn)行審計體制的產(chǎn)生和發(fā)展有著深刻的歷史背景，行政型審計體制的選擇不是歷史的誤會，而有其必然性和合理性：它代表了特定歷史條件，在政府行政力量的干預(yù)和驅(qū)動下，審計事業(yè)的發(fā)展遠遠優(yōu)于其設(shè)置于政府系列之外，這是不爭的事實，過去20年如此，今后一股時期也將是如此?，F(xiàn)行審計體制的確立具有充分法律準備，也完成了相應(yīng)的理論論證，因而不僅具有合理性，也具有合法性和一定的嚴密性，可以說現(xiàn)行審計體制是當(dāng)時我國政治、經(jīng)濟、法律、科技和文化教育環(huán)境下的最優(yōu)選擇。

二十年來，該體制運行平穩(wěn)、結(jié)構(gòu)合理、記錄績優(yōu)，總結(jié)起來，它的成功之處在于：審計機關(guān)隸屬于政府有利于審計監(jiān)督圍繞各級政府中心工作，服從和服務(wù)于改革開放和經(jīng)濟建設(shè)大局，將審計工作與經(jīng)濟建設(shè)有機結(jié)合起來，審計職能與政府機構(gòu)其他職能結(jié)合起來，這正是審計健康成長的主旋律：其次，現(xiàn)行審計體制有利于在政府指導(dǎo)下及時有效地實施審計監(jiān)督，不僅調(diào)動了地方政府的積極性和創(chuàng)造性，使審計工作得到地方政府的理解和支持，同時也借助政府行政權(quán)威和力量，掃清了審計發(fā)展道路上的不少阻礙，為審計成長提供了較為寬松的成長環(huán)境；再次，現(xiàn)行體制有利于促進地方政府履行職責(zé)，促進經(jīng)濟公開，使與經(jīng)濟信息相關(guān)權(quán)利的運用處于較為透明的狀態(tài)；雙重領(lǐng)導(dǎo)制既有利于保持審計工作的統(tǒng)一性，促進審計系統(tǒng)加強業(yè)務(wù)協(xié)作和統(tǒng)籌管理，有利于保障社會主義法制的統(tǒng)一性，另一方面，也有利于增強地方審計自主性和靈活性，使之能夠主動根據(jù)地方經(jīng)濟建設(shè)的需要和政府經(jīng)濟調(diào)控的重點，及時調(diào)整審計工作態(tài)勢，使之在地方經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮更大的作用：最后，現(xiàn)行審計體制的運行機理符合我國民眾的一般認識和思維規(guī)律，具有較好的社會基礎(chǔ)。正因如此，現(xiàn)行審計體制具有明顯優(yōu)勢，保障了國家審計在審計組織體制中的主導(dǎo)作用，體現(xiàn)了高層次審計監(jiān)督的基本特征——這是現(xiàn)行審計體制的主流。實踐證明，現(xiàn)行審計體制雖然存在一些弊病和不足，但是它是非全局性和非本質(zhì)性的，不對審計事業(yè)發(fā)展構(gòu)成根本性的威脅。換句話說，現(xiàn)行審計體制的基本境況是良好的，較符合我國政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的狀況，利弊權(quán)衡，依舊利大于弊；該體制經(jīng)過局部改革與完善后，仍然有能力承載我國審計事業(yè)的進一步發(fā)展，因此不會成為審計事業(yè)進一步發(fā)展的阻礙。

探討之二：現(xiàn)行審計體制改革已經(jīng)刻不容緩了嗎？

這涉及到對目前審計工作中存在問題的基本分析和判斷。目前審計工作確實存在一些問題，有的問題在某些地區(qū)還表現(xiàn)得十分突出。有的學(xué)者將存在的問題與現(xiàn)行審計體制掛起鉤來，認為現(xiàn)行審計體制是問題的誘因，于是啟動現(xiàn)行審計體制改革已迫在眉睫。據(jù)筆者對十余家基層審計機關(guān)的調(diào)查，目前審計人員認為困擾審計事業(yè)發(fā)展主要問題是：審計人員少與任務(wù)重的矛盾日前突出；審計經(jīng)費保障不能到位；審計信息化建設(shè)步伐緩慢；審計執(zhí)法問題多，“審計難、處理更難、落實更更難”的矛盾突出。有的學(xué)者認為，目前我國國家審計存在的主要問題是：審計范圍存在盲區(qū)：審計證據(jù)收集困難；審計依據(jù)配套性差，審計經(jīng)費缺口大；審計人員結(jié)構(gòu)不合理：審計結(jié)果透明度低；執(zhí)法過程困難等。認真分析上述問題，不難發(fā)現(xiàn)有的問題，如審計人員缺編、人員結(jié)構(gòu)不合理、審計工作程序的執(zhí)行困難等，其根源不在于體制，或者與現(xiàn)行審計體制缺陷無關(guān)。有的問題如審計經(jīng)費不足，其主要集中于某些地區(qū)地縣兩級，而省廳和中央級審計機關(guān)基本不存在嚴重經(jīng)費短缺，另一方面，經(jīng)費寬緊與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和財政收入狀況有關(guān)，有的地方不僅審計經(jīng)費緊張，其他黨政經(jīng)費也相當(dāng)緊張，這就不屬體制問題；還有的地方審計業(yè)務(wù)經(jīng)費尚能保障，但審計發(fā)展經(jīng)費受到限制，這也不能歸咎于體制的缺陷。還有的問題，如審計信息化建設(shè)步伐慢，有的地區(qū)尚未提上議事日程，有的因經(jīng)費等原因半途而止，也不是全局性和普遍性的問題，與體制缺陷關(guān)聯(lián)性不強；另外有的問題，如審計執(zhí)法難，獨立性受到干擾等，不是審計機關(guān)所獨有的，也不是行政型審計體制的固有缺陷和弊端，在我國司法機關(guān)存在“辦案難、判決難、執(zhí)行更難”，稅務(wù)機關(guān)存在“征稅難、查稅更難”，工商行政管理機關(guān)存在“檢查難、更難”等等諸多類似現(xiàn)象，這與我國法制建設(shè)、社會物質(zhì)文明、精神文明發(fā)展以及人們素質(zhì)水平相關(guān)，不能將其歸結(jié)于現(xiàn)行審計體制的“先天不足”。誠然，改革現(xiàn)行審計體制對上述問題的解決，可能會起到一定的作用，可能促使各級領(lǐng)導(dǎo)對審計工作的重視，為審計營造更加寬松的執(zhí)法環(huán)境，改變審計經(jīng)費劃撥關(guān)系等等；但是通過改進管理、制定有關(guān)政策與制度、加強部門間協(xié)作和溝通，也同樣能達到這樣的效果；即上述問題的解決不一定通過審計體制改革的途徑實現(xiàn)，審計體制改革不是解決這些問題的權(quán)宜之計，也不應(yīng)為上述問題的存在而倉促上陣，而需經(jīng)過充分論證和詳盡準備。

探討之三；審計體制改革必須與國際慣例接軌嗎？

這涉及加入WTO與我國國家審計體制的定位問題。入關(guān)后，我國經(jīng)濟逐步邁上國際經(jīng)濟大舞臺，實現(xiàn)國際經(jīng)濟一體化，“與國際慣例接軌”成為經(jīng)濟生活的習(xí)語，也成為人們特定時期的思維程式。既然經(jīng)濟活動本身都已接軌，那么作為經(jīng)濟監(jiān)督的審計也應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)接軌，這是最自然不過的邏輯推理。其實，審計與其他經(jīng)濟活動不相同，特別是國家審計，與社會審計不相同；它不應(yīng)完全納入市場經(jīng)濟軌道，也不能機械地與國際慣例接軌。國家審計體制不僅反映了本國經(jīng)濟發(fā)展和審計技術(shù)特征等自然屬性，而且

這涉及我國國家審計體制改革的方案選擇問題。對于國家審計體制方案的設(shè)計和選擇，理論界和實務(wù)界仁者見仁、智者見智，較多的同志將眼光集中于國際上現(xiàn)有的立法型、司法型、行政型和獨立型等四種模式的比較和取舍上，最后將目光聚焦于“立法型模式”，認為應(yīng)不失時機地將現(xiàn)行國家審計的行政型體制過渡到立法型體制，即將國家審計機關(guān)設(shè)在本級人大、接受其領(lǐng)導(dǎo)、向其負責(zé)并報告工作?；疽罁?jù)是，立法型審計體制能夠擺脫審計機關(guān)與政府的行政聯(lián)系，有利于避免行政干擾，保持審計的獨立性，維護其權(quán)威性，解決“審計難處理更難”的矛盾：立法型模式改變了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下的弊端，解決“同級審”中的角色和地位的問題，有助于打破地方保護主義框框，建立公正、客觀的審計環(huán)境；因而這是一個理想的改革模式或最優(yōu)的方案。

我國國家審計制度己載入《憲法》，作為一項基本政治制度，審計本質(zhì)是代表和維護資財所有者和社會根本利益的獨立的經(jīng)濟監(jiān)督。我國的政體與西方“三權(quán)制衡”體制不同，審計不是政黨之爭的工具，也不是執(zhí)政黨政治權(quán)力的制約力量。我國現(xiàn)階段基本國情是仍處于社會主義初級階段，在這一階段我們黨的中心任務(wù)是發(fā)展社會主義生產(chǎn)力，這是黨基本路線所明確指出的，也是我們各項工作的主題。審計的基本使命無疑是服務(wù)和服從于改革開放和社會主義經(jīng)濟建設(shè)，圍繞經(jīng)濟建設(shè)的大局尋找自我的立足點和與社會政治經(jīng)濟的結(jié)合點；面向經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展——這是審計工作的基本定位。因此，國家審計體制改革的出發(fā)點和歸宿點是：面向經(jīng)濟建設(shè)主戰(zhàn)場，最大限度的發(fā)揮審計職能作用，更好地服務(wù)于改革開放和經(jīng)濟建設(shè)——這是馬克思主義上層建筑服務(wù)于經(jīng)濟基礎(chǔ)的基本原理的體現(xiàn)。審計如何最有利于改革開放和經(jīng)濟建設(shè)，保持現(xiàn)有行政審計體制的基本框架，無疑是較為理想的方案。

二十年來，我國經(jīng)濟體制改革的實踐經(jīng)驗告訴我們，理想的方案往往并非最優(yōu)方案，我國經(jīng)濟改革的成果是由無數(shù)次優(yōu)方案累加而成的，審計體制改革亦然。我們暫且不論立法型審計體制的優(yōu)劣，僅以現(xiàn)實的眼光去審視立法型審計體制的改革：這是對現(xiàn)有審計體制的完整更迭，需要預(yù)設(shè)很多前提條件，如法律變更、立法機構(gòu)的職責(zé)調(diào)整、審計機關(guān)的重組、審計工作的重心位移等；這一過程的完成需要經(jīng)歷較長時間，注入巨額改革成本，且實際見效緩慢，操作難度大，改革的政治風(fēng)險和經(jīng)濟風(fēng)險難以預(yù)料，容易對社會政治、經(jīng)濟、文化等產(chǎn)生沖擊。同時還必須再度強調(diào)：我國國體和政體與西方國家不同，立法型審計體制賴以生存的主客觀條件和運行的基礎(chǔ)我們尚不具備，改革存在著諸多制約因素，這是我們不能改變和選擇的。相比之下，對現(xiàn)行審計體制實施漸進式改良策略，保持了現(xiàn)行審計體制的優(yōu)勢，并循序漸進地對現(xiàn)行體制中不適應(yīng)社會政治經(jīng)濟發(fā)展的部位和環(huán)節(jié)進行改進，改革過程啟動簡單，見效快，成本少，阻力小，承擔(dān)的風(fēng)險相對較小，容易為各級領(lǐng)導(dǎo)所接受：盡管這不是理論推導(dǎo)所認定的理想模式和最優(yōu)方案，甚至認為相對保守，但它實際的改革效果卻是可預(yù)見的，是在眾多約束條件下，多方能夠接受的較優(yōu)方案。

探討之五：審計體制改革將大大提高審計獨立性嗎？

這涉及審計體制改革的效果預(yù)計。誠然，我國各級審計機關(guān)在審計執(zhí)法過程中，其組織獨立和工作獨立曾受到多方的干擾，審計的公正性、客觀性受到威肋和損壞：有的審計機關(guān)迫于地方黨委和政府發(fā)展經(jīng)濟的壓力，參與了各種開發(fā)項目，有的承接黨委和政府的招商引資指標，有的負責(zé)幫困扶貧等等；這使得使原本資源十分緊張的審計機關(guān)，不得不抽出人力物力完成政府包保計劃。如有的地方黨委給審計機關(guān)下達了招商引資包保計劃，完不成任務(wù)的審計機關(guān)負責(zé)人一年予黃牌警告，兩年就地免職，而完不成審計任務(wù)則不在此列，因此審計機關(guān)負責(zé)人被迫“改行”，傾其全力招商引資：而審計機關(guān)是獨立的經(jīng)濟監(jiān)督機構(gòu)，沒有經(jīng)營業(yè)務(wù)和下屬機構(gòu)，如何完成巨額的招商指標，只有動用審計權(quán)力和被審計單位的資源，這顯然有失審計機關(guān)的獨立性。

完善審計獨立性是現(xiàn)行審計體制改革的基本目標之一，但審計獨立性在具體操作中如何把握，不論是保留現(xiàn)行行政型審計體制，還是改用其他體制，都是不容回避的問題。對此我們不能照搬西方審計機關(guān)的做法，強調(diào)審計超然獨立，超越黨派和政治之爭，追求純而又純的“客觀與公正”。我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，審計獨立性不可能脫離這一基本的政治背景，將審計獨立性提升到不適當(dāng)?shù)母叨?，這樣既不現(xiàn)實，也無法實現(xiàn)，無益于審計事業(yè)的發(fā)展。在我國國家審計的獨立性應(yīng)把握在審計工作基本不受外在因素的左右、審計機關(guān)能夠獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的限度之內(nèi)。理應(yīng)看到，審計獨立性的提高有賴于我國政治體制與經(jīng)濟體制改革的進展，有賴于社會物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的成果，有賴于審計事業(yè)自身的更快、更大發(fā)展，而不是經(jīng)過一兩次改革即刻就能完成的。

探討之六：現(xiàn)行審計體制改革如何走出臨兩難境地？

這涉及到審計體制改革的實際操作問題。是自上而下地改革，還是自—下而上的改革？是采用紅頭文件一刀切，還是根據(jù)各地經(jīng)濟建設(shè)和審計發(fā)展現(xiàn)狀，分片試點，逐漸推開？是政策驅(qū)動，還是法律驅(qū)動？各地方體制改革是同步實施，還是劃分批次、分步實施？另一方面，審計體制改革不可避免地要引起一些波動和震蕩，如何避免改革對審計發(fā)展的沖擊和影響，繼續(xù)保持我國國家審計發(fā)展的良好勢頭？這確實存在兩難：一統(tǒng)就死，一放就亂，既要持續(xù)改革，又要不斷發(fā)展。解決的答案仍舊是選擇漸進改良型的改革方案。

漸進式改良是較為溫和、震蕩較小的改革方式，能夠承載更為豐富的改革內(nèi)容，采取更為靈活的改革措施，有效化解改革風(fēng)險，減少改革阻力。我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，審計事業(yè)發(fā)展遇到體制矛盾有共性問題，也有個性問題，因此改革既要保持整體的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，特別是對于審計體制內(nèi)涵規(guī)定性的重大和核心問題，如審計機關(guān)的隸屬關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、報告關(guān)系和經(jīng)費關(guān)系、審計機關(guān)的職責(zé)權(quán)限、審計機關(guān)主要負責(zé)人的任免等：同時，就審計體制外延表現(xiàn)形式，如審計機關(guān)機構(gòu)設(shè)置、人員配置、審計機關(guān)的管理與決策模式、上下級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容和方式、審計人員擁有執(zhí)法手段等，允許地方審計機關(guān)根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展和審計需求，保持一定的自主權(quán)，允許各地區(qū)、各審計機關(guān)存在側(cè)重與差異：在體制改革的啟動和進度上，也可以允許先后；即中央審計機關(guān)與地方審計機關(guān)在體制改革中聯(lián)系與分工并存，先中央后地方、大統(tǒng)一小差異、總體與局部兼顧，局部性、漸進性推行現(xiàn)行審計體制改革。

探討之七：現(xiàn)行審計體制改革是審計人員的“福音”嗎？

這涉及審計體制改革期望值的設(shè)定問題。審計體制改革是目前審計人員所關(guān)注的焦點，特別是基層審計工作者對此項改革寄予了莫大希望，設(shè)定了很高的希望值，指盼通過審計體制改革提升審計地位，增添審計機關(guān)編制，改善審計工作環(huán)境和條件，增加審計執(zhí)法手段，提高審計人員福利待遇等等。其實，審計體制改革后，不大可能大幅度增加審計編制，解決任務(wù)重人手緊的矛盾，主要依靠科技進步和提高審計工作效率及審計管理的水平：審計體制改革后，首先給審計人員帶來的不是福利的改善和待遇的提高，而是對審計人員提出新的和更高的要求，比如對審計人員選拔、使用和考核，需要引入新的機制和手法，對審計人員的資執(zhí)提出新標準等等，審計人員不是感覺更輕松，而是面對更大的壓力，承擔(dān)更大的社會責(zé)任。所以，我們要合理設(shè)定改革的希望值，對審計人員要加強正面引導(dǎo)，使之正確認識審計體制改革的意義，激發(fā)審計人員增強事業(yè)心和社會責(zé)任感，練就過硬“內(nèi)功”，準備迎接新體制的挑戰(zhàn)；而不是將目光盯在體制改革后的實惠和利得上，將審計體制改革染上理想主義和功利主義的色彩，這樣無形中給審計體制改革設(shè)置阻力和障礙，也無利于塑造審計良好的社會形象。

探討之八：現(xiàn)行國家審計體制漸進式改良策略的主旨與主要內(nèi)容。

審計體制漸進式改良策略的基本構(gòu)思在于：加強預(yù)研，反復(fù)比對，科學(xué)論證；積累力量，打好基礎(chǔ)，創(chuàng)造條件；保持審計發(fā)展慣性，在現(xiàn)行法律的框架內(nèi)，穩(wěn)妥啟動，謹慎操作，確保改革較高的成功率：看準一項，改革一項，收效一項，持續(xù)、穩(wěn)定地推進審計事業(yè)健康發(fā)展。

改良主要內(nèi)容：自上而下地實施改革，率先打造一支具有示范作用的“國家隊”，加強中央審計機關(guān)對地方審計體制改革的指導(dǎo)

有計劃地分片試點。如對理論界和部分地方審計機關(guān)呼聲較