行政監(jiān)察制度建構(gòu)的必要性

“官僚主義者的意識變得僵化，而這種官僚意識上的缺省條件只是官僚主義式的認真負責———在執(zhí)行某項任務時堅守。如今，可能恰恰是官僚主義的認真負責精神是使得法治富有生氣:用柏拉圖和亞里士多德的比擬來說，正是當醫(yī)生發(fā)現(xiàn)某種治療方法對其病人有害時，才允許他們改變那種治療方法。”［2］行政監(jiān)察制度在行政法治的主題內(nèi)涵上是行政權(quán)運行過程的內(nèi)在視域的技術(shù)性監(jiān)督，即與親歷者同行更易于監(jiān)督效果的針對性。行政監(jiān)察制度是彰顯行政法治的重要標識，其理由主要來自于以下兩個方面。

首先，行政法治需要在權(quán)力配置中為行政監(jiān)察權(quán)作出制度安排，以期確證法治治理的規(guī)范性邏輯。行政權(quán)是國家公權(quán)力的重要方面，國家與社會的共同演進在關(guān)切行政權(quán)的視域上有一個較為一致性的共識，即行政權(quán)的運行是最為易于出現(xiàn)異化趨向的，這似乎已然成為行政權(quán)特質(zhì)所在的必然性結(jié)論。過于美化與妖魔化行政權(quán)的特質(zhì)形象都是一種不負責任的夸獎與抱怨，國家權(quán)力配置的科學性要求在行政權(quán)的運行過程中作出制度安排，在行政法治的邏輯中為行政監(jiān)察權(quán)明確權(quán)屬定位與功能判斷，這才是行政法治的內(nèi)在性訴求。從制度的完整性視角考察可知，行政監(jiān)察制度是行政法治的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，行政權(quán)的運行是在廣闊的社會生活中展開的，僅僅依靠外在的權(quán)力制約與社會監(jiān)督是無法實現(xiàn)其自身的正當性品格與法治目標的，行政監(jiān)察制度的價值功能形態(tài)是為行政法治內(nèi)涵作出合理性明證，而不僅僅是為了監(jiān)督而監(jiān)督，這是一個需要客觀面對的實踐性問題。

其次，行政監(jiān)察權(quán)的運行過程接受批判性社會視域的全面監(jiān)督，以期成為行政法治的典范性樣本。行政監(jiān)察制度在社會大眾視域似乎不被看重，批判性的邏輯背后較為通俗地詮釋出行政監(jiān)察權(quán)的尷尬處境，這需要進行更為理性的反思與考量。哈貝馬斯指出，“只有當生活世界背景在日常實踐中的先驗總體性被設定為同一性和整體性的思辨觀念，或者設定為從整體性自身當中產(chǎn)生出來的精神能動性的先驗觀念時，才會出現(xiàn)先驗表象?！保?］能為與不為是兩個完全不同層面的問題，行政監(jiān)察權(quán)沒有發(fā)揮出應有的功能價值，是其不能為還是有意不為，造成這種結(jié)局的原因何在，這才是問題的核心所在。行政監(jiān)察權(quán)接受社會批判性監(jiān)督是因為社會對其希望愈大則愈加迫切，是質(zhì)疑制度還是完善制度，已然成為行政監(jiān)察權(quán)判斷的兩個完全不同的技術(shù)進路的差異特質(zhì)所在。行政監(jiān)察制度是踐行行政法治的重要方面，尤其在行政信息公開制度的法治訴求中得到社會共同關(guān)切的時代背景下，加之科技高度發(fā)展的有力支撐，其完全可以成為踐行行政法治的典范性樣本。

行政監(jiān)察制度是表征行政廉潔的特質(zhì)要求

行政權(quán)在實踐中出現(xiàn)的各種腐敗問題層出不窮，備受社會關(guān)注。當然，這與社會生活的復雜性密切相關(guān)，但是其突出表現(xiàn)在對行政權(quán)的實質(zhì)內(nèi)涵的背離與反叛，本真意義即是行政廉潔的喪失，使得其失去社會信賴的正當性前提，行政監(jiān)察制度是表征行政廉潔的特質(zhì)要求，其理由可以從以下兩個方面進行考察。

第一，行政監(jiān)察制度的核心內(nèi)容是對行政權(quán)的廉潔性進行同程親歷監(jiān)督，在制度規(guī)制中確證行政權(quán)的廉潔特質(zhì)要求。“每一個法律制度都包含著那些賦予大量法律規(guī)范以結(jié)構(gòu)的原則，而且這個結(jié)構(gòu)獨立于任何具體個人的選擇或觀念?！保?］現(xiàn)代行政的基本內(nèi)涵是依法行政，行政權(quán)必須嚴格依法辦事，不得以權(quán)謀私，行政廉潔是其基本特質(zhì)要求。行政權(quán)對于國家資源的分配是具有極為獨斷性與強勢地位的，因此，在行政權(quán)運行的過程中需要對其進行嚴格的制度性監(jiān)督，這既是對其的制約，也是一種制度性保護，在看到一個一個腐敗官員的落馬，我們更多的是是一種慶幸還是一種惋惜，這似乎全然取決于我們自身角色的差異性。事實告訴我們，行政廉潔不能僅僅依賴于行政官員個人修養(yǎng)與自律水準的自動提升，而更多地需要在制度上進行理性關(guān)切，行政監(jiān)察制度是讓行政權(quán)運行過程完全置于同程親歷者的監(jiān)督之下?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?。”行政廉潔更需要在透明性的內(nèi)在視域的監(jiān)督下予以保障，實踐中對行政監(jiān)察法律制度是否得到有效地執(zhí)行應成為重要方面進行考察，尤其在行政權(quán)對重大事項的進行決策時確保行政監(jiān)察權(quán)的及時跟進。

第二，行政廉潔的特質(zhì)要求需要在制度關(guān)切中為行政權(quán)配置制約性要件，行政監(jiān)察制度是踐行行政廉潔的更高期待。實踐中行政權(quán)出現(xiàn)腐敗異化的情形似乎已然成為全社會容忍度的考量基準，中國社會轉(zhuǎn)型期所遇到的各種問題較多的與其有著千絲萬縷的關(guān)聯(lián)，故而，維穩(wěn)的社會質(zhì)疑之聲不時得到學界回應。行政官員的腐敗現(xiàn)象是一個需要予以充分關(guān)切的制度考量問題，而不應僅僅是謾罵與抱怨，更應在制度層面加以理性建構(gòu)。可以說，中國社會對于行政廉潔的期待與訴求，在當下已然成為一個迫切性問題，行政監(jiān)察制度是為行政權(quán)在國家權(quán)力配置上規(guī)制其系統(tǒng)協(xié)調(diào)的有效制約要件，其能否發(fā)揮應有的功能價值取決于制度本身的完善性程度，要從建構(gòu)性視域為行政監(jiān)察制度賦予獨立性品格。“我們確認某個社會利益值得保護，所依據(jù)的標志之一就是人們自發(fā)地、持久地組成群體來保護它?！保?］

當然，行政檢察權(quán)自身也有一個廉潔性問題。因為行政監(jiān)察權(quán)的運行必須是公開透明的進行監(jiān)督，權(quán)力與責任應具有對等性，可以說行政監(jiān)察權(quán)在社會期待中，其自身的行政廉潔也應有制度得到法律確認。較之于其他行政權(quán)而言，現(xiàn)實中行政監(jiān)察權(quán)的廉潔性具有較高的社會認可度，這充分表明工作習慣的行為特質(zhì)似乎為其詮釋出一個較為簡單的實踐邏輯判斷，即監(jiān)督者的思維與行為習慣在長期與行政廉潔檢測過程中得到較為有益發(fā)揮與彰顯。

行政監(jiān)察制度是建構(gòu)行政糾錯的機制保障

行政權(quán)的具體運行過程是與復雜多變的社會生活緊密關(guān)聯(lián)的，出現(xiàn)一些工作中的錯誤也就在所難免，而這些錯誤對行政相對人來說則是不幸的，甚至會演變成家庭或企業(yè)災難，我們不能完全避免行政權(quán)出錯，但是需要建構(gòu)行政糾錯的機制予以保障，行政監(jiān)察制度在建構(gòu)行政糾錯機制中具有鮮明的價值功能形態(tài)，其主要表現(xiàn)在以下兩個方面。首先，行政糾錯機制是行政權(quán)理性回歸的客觀要求，行政監(jiān)察權(quán)以行政糾錯為主要內(nèi)容而得以避免行政權(quán)演繹異化趨向。正如常識所告訴我們的，行政權(quán)是在具體的主體智識范圍內(nèi)進行關(guān)注社會生活的，發(fā)生錯誤也就是客觀必然的，因為人的能力是有限度的，尤其在面對復雜多變的轉(zhuǎn)型中國社會。正如昂格爾認為，“不管政府的社會政策活動還是合作性機構(gòu)的增殖，對于社會中官僚政治性組織的重要性而言，都是強化與擴大，而非削弱或限制。他們非但不建議與自由主義國家中典型性的社會組織割裂，相反，它們看起來是代表了其最后的勝利。因此，關(guān)鍵性的議題就變成了那些與官僚政治的內(nèi)部組織有關(guān)，并且與在權(quán)力在其中被分配的方式和在它們之外對政府權(quán)力的控制兩者關(guān)系有關(guān)的議題?！保?］但是，在制度安排上需要配置行政糾錯機制，這樣行政監(jiān)察制度也就自然應以行政糾錯為主要內(nèi)容進行法治規(guī)制。需要指出的是，設置行政糾錯機制絕不是為行政權(quán)發(fā)生異化腐敗的借口，甚至開脫責任的制度性缺陷依賴。行政權(quán)運行過程中易于發(fā)生錯誤是與主動以權(quán)謀私是有著本質(zhì)規(guī)定性差異的，前者是客觀情勢使然，而后者是主動為之，甚至后者結(jié)果的實現(xiàn)與行政監(jiān)察權(quán)的失職有著一定的相關(guān)性。權(quán)力有多大，責任就應有多大，這是權(quán)力配置的科學性要求決定的，行政權(quán)是被社會關(guān)注的國家公權(quán)力的典型形態(tài)，現(xiàn)代社會文明的發(fā)展趨勢對其渴求進步的愿望是與時俱進的，尤其在及時糾錯的進路中可以較為充分地展示其回歸理性的客觀邏輯，世界各國的歷史與現(xiàn)實對行政權(quán)的高度警惕為我們在更廣闊的視域上詮釋出行政監(jiān)察權(quán)的正當性權(quán)屬特質(zhì)。其次，行政監(jiān)察制度是行政糾錯機制的重要環(huán)節(jié)，行政權(quán)運行過程發(fā)生錯誤需要行政監(jiān)察權(quán)在權(quán)屬限度內(nèi)歸結(jié)責任形式。行政糾錯機制在國家公權(quán)力運行的過程中設置了多維視域關(guān)切的監(jiān)督環(huán)節(jié)，包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督以及社會監(jiān)督等等，其中行政監(jiān)督是其重要組成部分，行政監(jiān)督主要制度依賴即是行政監(jiān)察制度。正如上文提及，行政權(quán)運行過程中發(fā)生錯誤是一種客觀情勢使然，所以應在行政糾錯機制中進行考量行政監(jiān)察權(quán)的權(quán)屬限度內(nèi)涵。行政監(jiān)察權(quán)似乎不被重視的一個關(guān)鍵原因是其權(quán)力過于虛幻，監(jiān)督者來自自身系統(tǒng)如何實現(xiàn)官官相護的制度設置缺陷判斷。正如德沃金指出，“政治平等是一種關(guān)系狀態(tài)，在這種狀態(tài)中，最終是人民在控制他們的官員，而不是相反?！保?］行政監(jiān)察權(quán)不是解決官員腐敗的終極力量，甚至可以說實踐中我們是無法實現(xiàn)官員腐敗銷聲匿跡的完美制度設置的，這即是行政監(jiān)察權(quán)的權(quán)屬限度所在，判斷行政監(jiān)察權(quán)能為與實為的責任形式作為歸結(jié)邏輯，這才是行政監(jiān)察制度的核心問題。行政糾錯機制中的行政監(jiān)察制度是為行政權(quán)運行過程安置功能價值理性回歸的安全閥門，同時也是在行政法律責任范圍內(nèi)追究發(fā)生錯誤的責任主體的責任形式。

行政監(jiān)察制度是提供行政救濟的有效途徑

行政監(jiān)察制度的學術(shù)考量更多的是在行政權(quán)運行的視域范圍內(nèi)進行，而對行政相對人的權(quán)利保護與救濟不太受到關(guān)注，其實，大量的行政監(jiān)察案例都來自于行政相對人的舉報或提供極有價值的線索才得以實現(xiàn)法律正義的，反腐敗的紀檢監(jiān)察部門在具體工作中對行政相對人的權(quán)利救濟是不言而喻的。因而，行政監(jiān)察度是提供行政救濟的有效途徑，具體理由在以下兩個方面。

首先，行政監(jiān)察制度是行政權(quán)常態(tài)化運行過程中的有效監(jiān)督保障機制，確證實現(xiàn)行政相對人權(quán)利救濟的制度設置的科學性價值。行政權(quán)是國家權(quán)力中直接面向公民社會的多維權(quán)利實現(xiàn)的重要形態(tài)，公民權(quán)利救濟發(fā)生的機率較其他權(quán)力部門而言也就自然最高，其常態(tài)化運行過程接受監(jiān)督是對公民權(quán)利的有效保護，實現(xiàn)制度設置的科學性關(guān)口前移。哈耶克強調(diào)指出，“普遍的法律規(guī)則在自由的政治國家起什么作用?一方面，它們能阻止有針對性的強制，因為國家在貫徹執(zhí)行正當行為的普遍規(guī)則時會受到限制。在法律規(guī)則劃定的空間內(nèi)，每個人都能自由地按照自己的目的行事。另一方面，法律規(guī)則應該不包括任何形式的由國家規(guī)定的特權(quán)或歧視。法律面前平等對待的原則不允許被打破，這與解釋它的理由無關(guān)。”［8］行政權(quán)出現(xiàn)尋租異化的情形即是對公民權(quán)利的侵害，“一切權(quán)力來自于人民”是公權(quán)力的本質(zhì)權(quán)屬所在，出現(xiàn)權(quán)利侵害即應及時加以救濟這是科學規(guī)制行政權(quán)的必然要求，行政監(jiān)察制度為公民權(quán)利救濟提供有效途徑是其得到社會理解與支持的關(guān)鍵性緣由。我們需要在更高層次上對行政監(jiān)察制度予以關(guān)切，行政監(jiān)察權(quán)唯有關(guān)注公民權(quán)利救濟才會真正獲得正當性制度依賴，豈不是簡單完成公權(quán)力配置的手續(xù)履行，而是為公權(quán)力判斷來源依據(jù)。因而，行政監(jiān)察制度在公民權(quán)利救濟的制度價值中探尋自身的科學性權(quán)力配置依據(jù)是解決被社會質(zhì)疑的不為與不能為的種種擔憂與抱怨。當然，行政監(jiān)察權(quán)如何實現(xiàn)公民權(quán)利救濟是一個實踐性極強的問題，其是否會與行政復議制度出現(xiàn)重疊，需要在科學性公權(quán)力配置中得到梳理。

其次，行政相對人的權(quán)利救濟途徑是行政監(jiān)察權(quán)得以存在的制度依據(jù)，行政監(jiān)察權(quán)為行政決策的科學化與民主化構(gòu)建實踐基石。行政監(jiān)察權(quán)的權(quán)屬范圍到底具有多大的空間一直是備受注意的學術(shù)與實踐性問題，主要圍繞對積極行政行為的監(jiān)督還是包括對消極行政行為展開爭論。本文以為兩者皆應規(guī)制為行政監(jiān)察制度內(nèi)涵范圍內(nèi)，因為，行政監(jiān)察權(quán)的運行機理是對行政權(quán)整體來意蘊的，而否部分監(jiān)