預(yù)算管理改革三十年回顧改革開放三十年來，預(yù)算管理改革進程不斷推進，財政管理體制和預(yù)算管理制度不斷創(chuàng)新，國家財政收人規(guī)模穩(wěn)步增加，財政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，財政對經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展的支持力度不斷加大，有力地促進了經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展。國家財政實力逐步壯大，財政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化收入穩(wěn)定增長機制逐步健全，財政實力明顯增強。1978—2007年，全國財政收入從1132.26億元增加到51321.78億元．增長了44.3倍，年均增長14.1％。其中，1978一1993年，財政改革作為整個經(jīng)濟體制改革的突破口，率先實行了以放權(quán)讓利為主要內(nèi)容的各項改革。對企業(yè)實行了利改稅、承包制、稅利分流等多種形式的包干辦法。財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由1978年的3l.1％下降到1993年的12.3％。1994年推行了分稅制財政管理體制改革，形成了中央與地方財政收入穩(wěn)定增長的機制，財政收入連年大幅增加，財政實力顯著增強。1999年邁上萬億元臺階，2003年、2005年相繼突破2萬億元和3萬億元大關(guān)，2007年突破5萬億元大關(guān)，占GDP的比重也穩(wěn)步從1993年的l2.3％提高到2007年的20.6％。與此同時．財政收入結(jié)構(gòu)也日益趨于合理，收入質(zhì)量明顯提高。從國家財政收入來源看，1978年全國財政收入1132.26億元中有571.99億元來自于企業(yè)上交利潤，占45.9％。隨著政府與國有企業(yè)分配關(guān)系的理順，稅收收入占財政收人的比重不斷提高。2007年全國財政收入51304.03億元中稅收收入45612.99億元，占889％。(二)財政支出范圍合理調(diào)整，支出結(jié)構(gòu)逐步完善。1978—2007年，全國財政支出從1122．09億元增加到4978l.35億元，增長了43.2倍，年均增長14％。特別是1998年明確提出建立公共財政體系的目標(biāo)以來．財政支出不斷向公共服務(wù)與民生等領(lǐng)域傾斜，呈現(xiàn)出從生產(chǎn)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)型特征。一是經(jīng)濟建設(shè)費支出比重下降。1978年經(jīng)濟建設(shè)費支出為718.98億元，占財政支出總額的64.1％。2006年，經(jīng)濟建設(shè)費支出為10734.63億元，占財政支出總額的比重下降到26.6％，下降了37.5個百分點。二是社會文教費支出比重提高。1978年社會文教費支出為146.96億元，占財政支出總額的13.1l％。2006年，社會文教費支出為10846.2億元，占財政支出總額的比重提高到26.％，提高了13.7個百分點。三是國防費支出比重下降。1978年國防費支出為16784億元，占財政支出總額的15％。2006年，國防費支出為2979.38億元，占財政支出總額的比重下降到7.4％，下降了7.6個百分點。不斷創(chuàng)新財政管理體制。推動中央地方財政健康發(fā)展三十年來，財政管理體制改革歷經(jīng)市場經(jīng)濟探索時期的包干體制以及明確社會主義市場經(jīng)濟體制目標(biāo)后的分稅制財政管理體制兩個階段，較好地處理了中央與地方各級政府的財政分配關(guān)系．推動了各級政府職能的有效履行和國家各項宏觀調(diào)控措施的落實。(一)1980—1993年的財政包干體制實踐。黨的十一屆三中全會以后，財政管理體制打破了過去“統(tǒng)得過死、管得過細(xì)”的局面，實行了包干辦法，建立了中央與地方“分灶吃飯”的體制框架，并呈現(xiàn)出由高度集中到逐步放開再到相對分散的演變歷程，先后進行了三次大的調(diào)整。一是1980年開始實施的“劃分收支、分級包干”的財政管理體制。財政管理體制由“一灶吃飯”，財力分配由“條條”為主改灶吃飯”改為“分為以“塊塊”為主，收支劃分和分成比例由“一年一定”改為“五年一定”。此次改革是建國以來第一次比較全面、深刻的財政管理體制改革，極大地調(diào)動了地方積極性，但由于當(dāng)時我國正在進行經(jīng)濟調(diào)整，減收增支的因素比較多，因此體制在執(zhí)行中不得不調(diào)整原“五年一定”的包干指標(biāo)，導(dǎo)致資金過于分散，加劇了中央財政收不抵支的困難。二是1985年的“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制。主要內(nèi)容是在第二步利改稅的基礎(chǔ)之上，劃分中央財政固定收入、并按照收支劃分范圍和確定的收支基數(shù)，進行分成?？傮w上看，這種體制保持了“分灶吃飯”財政管理體制的優(yōu)點。中央財政的收入能夠大體與地方留成較少，組織財政收入的積極性收到影響，也出現(xiàn)了減稅讓利過多、財政收入增長緩慢等現(xiàn)象。三是1988年后包干體制的進一步完善。1987年黨的十三大確定了“一個中心，兩個基本點”的基本路線，要求集中使用資金，提高財政的兩個比重。財政管理體制相應(yīng)進行了調(diào)整，改進并豐富了包干辦法。中央對地方實行的包干體制有六種形式，包括收入遞增包干、上解額遞增包干、定額上解、總額分成、總額分成增長分成、定額補助。這一時期包干體制的主要效用是“邊際增量分成”，地方政府增收的留成比例較高，提高了地方組織收入的積極性。同時，增強了地方財力，提高了地方政府統(tǒng)籌轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的能力?？傮w看來，財政包干體制在特定的歷史條件下，通過對地方的“放權(quán)讓利”，調(diào)動了地方政府增收節(jié)支的積極性，但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制目標(biāo)的逐步明確，其弊端日益顯現(xiàn)：一是財力過于分散，財政收入“兩個比重”逐年下滑，財政宏觀調(diào)控能力大為弱化。二是強化了地方的利益機制，加劇了盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè)，影響了全國統(tǒng)一市場的形成。三是體制確定過程中討論還價因素較多，各省體制形式不統(tǒng)一，隨意性比較大。（二）1994年以來的分稅制財政管理體制改革探索。1992年黨的十四大提出社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)后，財政管理體制改革開始轉(zhuǎn)向探索建立適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的政府間財政關(guān)系框架。針對包干體制的弊端，1994年開始實施分稅制財政管理體制改革。一是按稅種劃分中央與地方的收入范圍。將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種如消費稅種劃為中央稅，將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種如增值稅劃為中央與地方共享稅，將適合地方征管的稅種如營業(yè)稅劃為地方稅。2002年開始，進一步打破了按隸屬關(guān)系劃為企業(yè)所得稅收入的做法，中央與地方按照統(tǒng)一比例分享所得稅收入，并規(guī)定中央財政因改革增加的收入全部用于地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。二是根據(jù)中央和地方政府的事權(quán)確定相應(yīng)的財政支出范圍。中央財政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財政主要承擔(dān)本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。此后，又逐步明確了農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村義務(wù)教育等新增事務(wù)中央與地方的支出責(zé)任劃分。三是建立健全規(guī)范的政府間財力調(diào)節(jié)制度。出臺了按照客觀因素進行公式化分配的轉(zhuǎn)移支付辦法，形成了由財力性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成的轉(zhuǎn)移支付體系。同時，不斷改進轉(zhuǎn)移支付辦法，創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付體制，如2005年出臺“三獎一補”轉(zhuǎn)移支付，引入激勵約束機制，督導(dǎo)地方各級政府緩解基層財政困難。此外，1994年以來，各地還明確了省以下各級政府的收支范圍，建立了省對下轉(zhuǎn)移支付體系，基本形成了較為徹底的縱向分稅框架。同時，不斷創(chuàng)新財政管理方式，陸續(xù)實施了“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”改革，減少了財政管理級次，提高了財政資金使用效率?？陀^評價，1994年的分稅制改革是建國以來我國政府間財政關(guān)系史上力度最大、影響最為深遠(yuǎn)的一次制度創(chuàng)新，初步建立了符合市場經(jīng)濟要求的中央地方財政關(guān)系框架。從十多年來的體制運行情況看，改革取得了明顯成效。一是財政“兩個比重”顯著提升。財政收入占GDP的比重從1993年的12.3%上升到2007年的20.6%；同期，中央財政收入比重由22%提高掃54.1%，財政調(diào)控能力大幅增強。而是財力均衡效果初步顯現(xiàn)。通過轉(zhuǎn)移支付實施地區(qū)間收入再分配后，中西部地區(qū)與東部地區(qū)的差距明顯縮小。三是縣鄉(xiāng)財政運行狀況顯著改善?！叭勔谎a”政策實施后，形成了各種政府共同努力提高縣鄉(xiāng)財政保障能力的機制。三、推進部門預(yù)算改革，提高公共服務(wù)質(zhì)量改革開放初期，我國采用的預(yù)算編制方法是在計劃經(jīng)濟體制下建立起來的，雖然發(fā)揮過積極的作用，但其弱化財政分配只能、不能有效配置資源的弊端也很明顯。因此，改革預(yù)算管理制度已成為社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。2000年，財政部門開始推行部門預(yù)算改革，拉開了我國部門預(yù)算改革的序幕。（一）推行綜合預(yù)算管理，提高部門預(yù)算的完整統(tǒng)一性。通過推進“收支兩條線”管理，逐步將預(yù)算外資金、政府性資金等納入預(yù)算管理或?qū)嵭惺罩撱^管理，將部門所有的收入和支出，包括預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和政府性基金匯總在一本賬中，統(tǒng)一向財政部申報。財政部批復(fù)預(yù)算時，也將部門的所有收支批復(fù)在一本賬中。這樣就擴大了公共資源統(tǒng)籌范圍，實現(xiàn)了“一個部門、一本預(yù)算”，提高了預(yù)算的完整統(tǒng)一性。（二）規(guī)范預(yù)算編報行為，提高部門預(yù)算的規(guī)范有序性。為了提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，財政部研究制定并完善了《中央部門預(yù)算編制工作規(guī)程》，規(guī)范了部門預(yù)算編報行為，延長了預(yù)算編制時間，預(yù)算編制周期從改革前的4個月延長到2008年的9個月。此外，財政部還先后制定了基本支出和項目支出管理辦法、中央財政本級支出預(yù)算指標(biāo)管理辦法等一系列制度辦法，進一步明確預(yù)算編制主體和程序，提高預(yù)算管理的規(guī)范性。、（三）完善預(yù)算分配機制，提高部門預(yù)算的公正合理性。改變了傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，將部門所有支出劃分為基本支出和項目支出，分別采取定員定額和項目庫管理的方式進行編制。一方面，建立完善以定員定額為核心的基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系，推進基本支出管理的規(guī)范化；另一方面，制定和完善項目支出管理辦法，推動項目預(yù)算滾動管理，并探索研究建立項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，同時細(xì)化項目預(yù)算編制，延伸預(yù)算層次，不斷提高預(yù)算管理的精細(xì)化水平。（四）強化預(yù)算執(zhí)行管理，提高部門預(yù)算的科學(xué)有效性。一是加強財政撥款結(jié)余資金管理，減少財政資金沉淀。研究制定并完善了《中央部門財政撥款結(jié)余資金管理辦法》，從制度上規(guī)范了部門結(jié)余資金管理的基本原則和工作程序，建立了結(jié)余資金消化的正、負(fù)激勵機制。同時，加大了結(jié)余資金的審核、確認(rèn)力度，督促部門消化結(jié)余資金，提高財政資金使用效益。二是推進績效考評試點，提高公共服務(wù)質(zhì)量。積極研究將企業(yè)績效管理理念引入到政府預(yù)算管理中，制定了統(tǒng)一的預(yù)算支出績效考評管理辦法，規(guī)范了績效考評試點的程序，制定了具體操作程序；大力推進預(yù)算支出績效考評工作，2008年，已有74個部門的108個項目進行了績效考評試點；積極研究建立績效考評結(jié)果公示制度，切實保證績效考評結(jié)果的真實性和公眾的參與權(quán)。三是規(guī)范預(yù)算執(zhí)行調(diào)整，嚴(yán)格預(yù)算約束。加強對調(diào)整預(yù)算的規(guī)范管理，同時，切實采取措施，督促各部門加快預(yù)算執(zhí)行進度。（五）強化社會公眾監(jiān)督，提高部門預(yù)算的公開透明性。在向全國人大報送按功能匯總的中央財政總預(yù)算的同時，向全國人大報送預(yù)算的部門數(shù)量由改革初期的4個增加到2008年的50個；報送全國人大審議預(yù)算的精細(xì)化程度也不斷提高，中央財政用于教育、科技、醫(yī)療、社保等方面涉及人民群眾根本利益的重大支出總量和結(jié)構(gòu)情況報全國人大審議，2008年，教育、科學(xué)技術(shù)、社會保障的就業(yè)、農(nóng)林水事務(wù)等15類關(guān)系民生的重點科目進一步明細(xì)到46個款級科目。同時，積極配合審計署，從2008年起，試行部門預(yù)算的內(nèi)部公開。選擇了11個中央部門推行部門預(yù)算內(nèi)部公開試點，要求相關(guān)部門在內(nèi)部上網(wǎng)、張貼和指定地點陳列查看三種方式中選擇一種，在部門內(nèi)部進行公開。（六）完善各項配套制度，夯實部門預(yù)算改革的各項基礎(chǔ)性工作。一是實施了政府收支分類改革。從2007年開始，對政府收入進行了統(tǒng)一分類，全面、規(guī)范、明細(xì)地反映政府各項收入來源；確立了新的政府支出功能分類，以便清晰反映政府職能活動的支出總量、結(jié)構(gòu)與方向。通過改革，形成了一個政府預(yù)算內(nèi)外資金共同的統(tǒng)一、規(guī)范的收支分類體系，使政府收支反映更為完整、更為準(zhǔn)確，并實現(xiàn)了與國際財政統(tǒng)計口徑的有效銜接。二是探索預(yù)算管理和公共資產(chǎn)管理結(jié)合的有效途徑。出臺了《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，確立了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的原則，并針對中央單位的特點，先后出臺了全國人大、全國政協(xié)、中央垂直管理系統(tǒng)、駐外機構(gòu)、中央級事業(yè)單位等不同層面的資產(chǎn)具體管理辦法；研究建立資產(chǎn)管理與預(yù)算編制有機結(jié)合機制；扎實推進國有資產(chǎn)“收支兩條線”管理，加快資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)建設(shè)。三是加強“金財工程”建設(shè)。1999年起，財政部按照統(tǒng)一領(lǐng)