...v.論我國行政信訪權利救濟功能的完善內(nèi)容提要：行政信訪作為一種特殊的行政救濟方式，在我國的權利救濟系統(tǒng)中有著重要的補充作用。但是由于信訪機構的地位不獨立、人員素質(zhì)不高、調(diào)查權限較小、信訪建議權威不夠以及與訴訟救濟關系模糊導致行政信訪救濟的作用受到很大限制。通過對日本行政苦情制度的考察與借鑒，吸收其合理因素，改革行政信訪來完善其救濟功能。關鍵詞：行政信訪苦情制度權利救濟行政信訪作為我國土生土長的制度，具有源遠流長的歷史。新中國成立之初，作為黨聯(lián)系群眾的方式，行政信訪起到了群眾表達意見和政治參與的作用。近30年來，我國行政信訪制度逐漸承當了日益繁重的權利救濟功能。雖然學界對于行政信訪制度是否應該承當權利救濟功能產(chǎn)生爭議，但實踐中其在為權利受到侵害的個人提供救濟方面發(fā)揮了現(xiàn)實的積極作用。一、行政信訪是一種特殊的行政救濟方式從源遠流長的中國歷史來看,信訪制度的構造及運作方式,有著與之相適應的國家體制、文化和民眾心理的背景。從封建社會中的擊鼓鳴冤、攔轎告狀等到近現(xiàn)代的來信來訪,信訪活動可謂是歷史悠久。信訪的長期存在已經(jīng)使人們在內(nèi)心依賴于它,成為類似于“習慣〞的在人們頭腦中的固定化模式。一個值得注意的事實是:盡管我國行政訴訟制度和行政復議制度已建立多年,每年卻仍然有數(shù)以百萬計的人選擇信訪作為尋求行政救濟的手段。1.信訪本錢相對較低,容易被承受由于每一個司法判決都要消耗資源,因此與行政訴訟相比,信訪無論在心理上還是在實際花費上都占有絕對的優(yōu)勢。我們暫且不考慮司法“尋租〞、腐敗等額外需要負擔的本錢,僅考察訴訟正常程序。行政相對人遭受的損害越嚴重,索賠就越高,為了勝訴他相應所要承當?shù)脑V訟費用就越高。*作者單位：華中師范大學政法學院2010級法律碩士。應星：?作為特殊行政救濟的信訪救濟?，?法學研究?2004年第3期。而遭受損害的行政相對人多屬社會弱勢群體,大多數(shù)人的經(jīng)濟條件還不允許他們“打官司〞,自然而然地就被推到信訪部門。而信訪的“心理價位〞那么*作者單位：華中師范大學政法學院2010級法律碩士。應星：?作為特殊行政救濟的信訪救濟?，?法學研究?2004年第3期。2.信訪受案范圍更廣,適用面更寬信訪在受案范圍上明顯比行政訴訟更廣。我國行政訴訟法第11條第1款第8項對受案范圍有明確規(guī)定,權益保護的范圍僅限于行政相對人的人身權和財產(chǎn)權。而作為一個公民所應享有的政治權利、勞動權以及受教育權那么都不在受案范圍內(nèi),這樣就使行政訴訟的適用性受到了很大的制約。另外,根據(jù)行政訴訟法的相關規(guī)定,行政訴訟僅限于對XX行政行為的救濟,而對于行政行為的不當和合法情況下的救濟卻鮮有提及。而信訪那么不然,由于其程序模糊,并無明確規(guī)定,反而適用面更寬,幾乎可以涵蓋公民所有的合法權益。行政信訪作為一種長期存在的制度，與行政訴訟相比，具有本錢相對較低、受案范圍更廣、更容易緩和矛盾，更強調(diào)實體正義的實現(xiàn)等特點。2005年出臺的?信訪條例?對行政信訪作了盡可能詳細的標準，但是仍然給了信訪機構處理行政信訪事項留下了很多可以靈活處理的空間。行政信訪在實踐中也經(jīng)常以黨政領導批條子的“人治〞模式運行，表現(xiàn)出了一種法制化與非法制化并存的特點，被廣泛詬病為削弱了司法權威，動搖了法治國家的根基。但是一個值得注意的事實是：盡管我國行政訴訟制度和行政復議制度已建立多年，每年仍然有數(shù)以百萬計的人選擇信訪作為尋求行政救濟的手段。參見：王建華、李季、羅爾蘭：?XX省行政復議制度的現(xiàn)狀及對策?，?XX行政學院學報?2005年第2期。由此得出從實踐層面上，目前還不能完全排除行政信訪權利救濟功能的必要性。應星教授在分析信訪制度時也認為“參見：王建華、李季、羅爾蘭：?XX省行政復議制度的現(xiàn)狀及對策?，?XX行政學院學報?2005年第2期。應星：?作為特殊行政救濟的信訪救濟?，?法學研究?2004年第3期。二、我國行政信訪救濟功能的定位從現(xiàn)代法治思想、各國實踐來看，司法救濟無疑是首要的救濟途徑。新時期下行政信訪救濟是司法救濟的補充而非取代，是一種“底線救濟〞的權利。但是實踐中的行政信訪的重要性已經(jīng)被高層不斷強調(diào)并且滲入到司法救濟、行政監(jiān)察等其他救濟領域之中，“在目前又新增了維護社會穩(wěn)定的重要功能。信訪的功能不斷擴大，特別是其政治功能的擴大，已經(jīng)遠遠超出了其本身的承受能力。〞X應平：?信訪在實施憲法方面的成就與問題?，?華東政法大學學報?2009年第5期。X應平：?信訪在實施憲法方面的成就與問題?，?華東政法大學學報?2009年第5期。首先，信訪機構的地位不獨立、信訪機構專業(yè)化水平低。目前我國信訪機構的地位仍處于由“秘書機構〞向“職能機構〞困難轉(zhuǎn)型的階段，其工作受外界干預較多。從機構設置上看，目前國內(nèi)各級政府信訪局(辦)均由同級政府辦公廳(室)代管，主要還是根據(jù)領導批示處理信訪事項。此外，“目前信訪督查面臨兩大制約因素：一是缺人員，信訪機構人員少，專職從事督查工作的人員更少，人員長期不流動，年齡老化；二是缺權威，信訪工作人員法律、政策水平亟待提高，非法律專業(yè)人員所占比重較大。〞彭述剛：?信訪機構在信訪工作責任追究中的角色定位—中國信訪制度與各國〔地區(qū)〕申訴制度的比擬分析?，?法治論叢?2007年第3期。其次，行政信訪救濟處于救濟體制中的模糊地位，其與法制化救濟手段存在一定的脫節(jié)。第一，對于信訪機構和政府部門對信訪事項“不作為〞的案件法院不予受理。參見：X應平：?行政信訪假設干問題研究?，XX：人民2007年版。第二，對于政府工作部門可否按信訪程序受理復議、訴訟受案范圍，?信訪條例?的規(guī)定模糊，政府部門和地方標準性文件的規(guī)定也不相一致。?信訪條例?第21條明確排除了縣級以上人民政府信訪工作機構對已經(jīng)或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定救濟途徑解決的管轄權。但是?信訪條例?第14條卻并未規(guī)定政府工作部門對于一樣事項的“不予受理〞要求。一些規(guī)章也規(guī)定的不一致，比方?人事部信訪工作規(guī)定?、?國家體育總局信訪工作方法?都規(guī)定了對此類事項“不予受理〞，而?國土資源信訪規(guī)定?對此類事項采取了靈活的規(guī)定，對此類事項“參見：X應平：?行政信訪假設干問題研究?，XX：人民2007年版。再次，信訪機構行使調(diào)查的方式較少，沒有主動展開調(diào)查的權力。?信訪條例?第六條規(guī)定了縣級以上人民政府信訪工作機構的地位及職責，其中“(五)研究、分析信訪情況，開展調(diào)查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改良工作的建議〞籠統(tǒng)地提及了信訪機構的調(diào)查權；第十三條第二款規(guī)定“信訪工作機構應當組織相關社會團體、法律援助機構、相關專業(yè)人員、社會志愿者等共同參與，運用咨詢、教育、協(xié)商、調(diào)解、聽證等方法，依法、及時、合理處理信訪人的投訴請求。〞提及了信訪機構有邀請其他單位協(xié)助調(diào)查的權力；第三十一條中第一款規(guī)定“必要時可以要求信訪人、有關組織和人員說明情況；需要進一步核實有關情況的，可以向其他組織和人員調(diào)查。〞第二款規(guī)定“對重大、復雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證。聽證應當公開舉行，通過質(zhì)詢、辯論、評議、合議等方式，查明事實，分清責任。〞這條規(guī)定了信訪機構有要求有關組織說明理由的權力，以及對重大信訪事項有舉行聽證會調(diào)查事實的權力。從上述規(guī)定可以看出，對于信訪機構的調(diào)查方式、調(diào)查權規(guī)定較為籠統(tǒng)。實踐XX訪機構一般通過與政府有關部門組成聯(lián)席會議的方式來處理信訪事件，信訪機構自身并無獨立的調(diào)查事實的權力，它的調(diào)查權完全受制于政府部門的配合。最后，信訪機構作出的建議缺乏約束力，信訪機構的督查權力缺乏實質(zhì)性的效力。?信訪條例?第六條規(guī)定了縣級以上人民政府信訪工作機構的地位及職責，其中“(一)受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項；(二)承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項；(三)協(xié)調(diào)處理重要信訪事項〞表達了信訪很大程度上是一種“中轉(zhuǎn)〞性的工作，并不能像法院那樣要完全的“定紛止爭〞。此外，第六條第二款中“(四)催促檢查信訪事項的處理〞，第三十六條第一款中“縣級以上人民政府信訪工作機構發(fā)現(xiàn)有關行政機關有以下情形之一的，應當及時督辦，并提出改良建議〞，第二款“收到改良建議的行政機關應當在30日內(nèi)書面反應情況；未采納改良建議的，應當說明理由。〞表達了信訪機構的督查權和建議權的程序性，無權對行政行為的合法性、合理性進展評價。三、日本苦情制度對我國信訪制度改革的啟示〔一〕相關制度的借鑒國外也有一些制度與我國的信訪制度相似，如瑞典的議會行政監(jiān)察專員制度，日本的行政苦情制度，法國的調(diào)解專員制度等。特別是日本的行政苦情制度與信訪制度極為相似，且在許多方面比信訪制度要成熟，因此，通過比擬兩制度，取長補短，對我國現(xiàn)行信訪制度的改革無疑具有積極意義。行政苦情制度，即行政苦情申訴與處理制度，簡稱苦情制度或怨情制度，它在廣義上是指行政機關受理國民有關對行政的不滿、不服等的苦情申訴，并為謀求對此的解決而采取的必要措施。這是作為面向國民窗口的各行政機關日常進展的事務,是事實上的行為。狹義上的苦情處理,是指特別設立的苦情處理機關根據(jù)來自國民的苦情申訴,在進展必要的調(diào)查的根底上,將苦情內(nèi)容通知有關機關,為謀求其解決而采取勸告、調(diào)停等必要的措施。郭松民：?信訪改革應制度演進?，?環(huán)球?2004年。日本行政上的苦情處理的意義在于:第一,關于行政的所有事項,任何人都可以簡便地提出苦情的申訴。由于正規(guī)的行政救濟制度中的行政不服審查制度和行政訴訟制度等的法律上的爭訟制度存在一種制度上的制約,即如果不具備爭訟對象性、期限和爭訟當事人適格等要件,就不成認爭訟的提起,而且伴隨事實上的制約,即執(zhí)行爭訟需要大量的人力、費用和時間等。由于這種制度存在事實上的制約,因此人們對行政的各種不滿和不服往往被置之不理,而行政上的苦情處理制度對此那么有可能提供簡易且迅速的解決方法。換言之,行政上的苦情處理制度是正式的法律上的行政爭訟制度的補充形式,有可能發(fā)揮行政救濟職能。第二,苦情的申訴并非在法律上要求行政機關有義務處理一定的苦情申訴案,而且處理機關的勸告和調(diào)停也不拘束有關行政機關,但這些有可能成為行政機關自主謀求改善行政工作及糾正行政偏差的重要契機。〔二〕日本苦情制度的特點日本通過設立專門的苦情處理機關的方式，允許當事人對不服行政機關處理決定的各種事項進展苦情申訴，并發(fā)揮行政救濟的作用。第一，功能的補充性。這有兩方面的表達：一方面，并非所有問題都可以進展苦情申訴，但凡涉及行政機關已經(jīng)在處理的，或者司法機關正在或已經(jīng)審理過的案件。另一方面，對于行政機關處理的所有事項，當事人都可以提出苦情申訴，即使按照行政不服審查制度和行政訴訟制度等正規(guī)的行政救濟制度不允許申請救濟的事項。楊建順：?日本行政法通論?，中國法制1998年版。楊建順：?日本行政法通論?，中國法制1998年版。第二，機構的專門性。這有三個方面的表現(xiàn)：其一，日本的苦情處理設有專門的部門如行政監(jiān)察局，并對其人員素質(zhì)和能力都有特殊的要求，如行政商談委員、行政咨詢委員等。其二，苦情處理機構的隸屬關系明晰，分工明確，可有效防止出現(xiàn)互相推諉的情形。其三，針對不同類別的行政相對人，設有專門的處理機構，如許多地方公共團體設置了市民商談室、局、處，專門進展有關地方公共團體的苦情商談、調(diào)停和處理，從而有利于簡化工作，提高效率和化解矛盾。第三，處理的主動性。日本行政法規(guī)定，苦情處理部門有主動發(fā)現(xiàn)問題以及主動采取措施予以救助的任務和使命。主動發(fā)現(xiàn)問題意味著行政機關能夠盡早掌握主動，更有利于對苦情的合理處理，以及能夠在一定程度上緩和與行政相對人之間的矛盾。這是我國信訪制度需要學習與借鑒的地方。第四，程序的標準性。日本的法律是非常嚴密的,不僅包括完整的對苦情處理程序和內(nèi)容的規(guī)定,甚至連一些配套措施都有正式的法律作后盾。如對于行政商談委員制度,已經(jīng)實現(xiàn)法制化,出臺了相關的法律“行政商談委員會‘1966年法律第99號’〞[日]室井力，X微譯：?日本現(xiàn)代行政法?，中國政法大學1995年版。[日]室井力，X微譯：?日本現(xiàn)代行政法?，中國政法大學1995年版。第五，結(jié)果的非約束性?？嗲樯暝V制度的設立，并沒有為行政機關設置了處理苦情申訴的法定義務，而且苦情處理機關的勸告和調(diào)停也不拘束有關行政機關，但這些勸告和調(diào)停有可能成為行政機關自主謀求改善行政工作及糾正行政偏差的重要契機?！踩橙毡究嗲橹贫葘ξ覈旁L制度的啟示借鑒日本的苦情處理制度，并結(jié)合我國的具體國情，我國信訪制度的改革應放在整個社會體制改革的背景下來考慮，采取漸進方式實現(xiàn)以法治為內(nèi)容的信訪制度改革，具體應從以下幾方面入手：第一，有必要建立一個獨立、公正的信訪機構，并為其獨立、公正、及時、有效地開展工作提供充分的保障。第二，培養(yǎng)專業(yè)性的信訪人才，引入信訪人才培養(yǎng)長效機制，提升信訪干部處理信訪問題的素質(zhì)。第三，明確信訪救濟與訴訟救濟的關系以及兩者之間的銜接。第四，加強信訪機構的調(diào)查權和建議權。豐富信訪機構的調(diào)查方式，建立配套制度加強信訪建議的權威性。四、我國信訪制度完善的根本思路鑒于目前無序的信訪現(xiàn)象源于中國國家治理方式中的構造性、系統(tǒng)性問題，必須從國家制度建立的宏觀層面，重新估價信訪的價值，整合職能，調(diào)整機構，在國家政治構造中重塑舒緩社會矛盾的通道，進而建立起社會穩(wěn)定的長效機制。從信訪的處理對象看,信訪問題來自各個國家權力機關,因此,要將不同國家機關產(chǎn)生的問題收集起來集中處理,信訪機關首先應當專業(yè)化。為此,就要有立法信訪、執(zhí)法信訪和司法信訪?，F(xiàn)在各個國家權力機關雖然都設有信訪機關,但其地位不夠高,職能不夠明確,最根本的是這些信訪機關不獨立于國家機關,最終形成自己修正自己的問題、自己做自己的法官的局面。要改變這種局面,就要將信訪機關獨立出來,成立專門的信訪機關,內(nèi)設立法信訪、執(zhí)法信訪和司法信訪三個大的內(nèi)部機構。在設計新的信訪制度時要注意以下幾個根本原那么：〔1〕獨立原那么以確保其有效性。所謂獨立性原那么指的是信訪委員會獨立于立法、執(zhí)法和司法機關,不隸屬于這三個機關,自己成為一個獨立的事項處理系統(tǒng),但這一系統(tǒng)又有與三個權力機關相對應的職能部門,專門處理專業(yè)信訪事項。這一原那么的主要目的在于使信訪成為一個能夠處理三個權力機關產(chǎn)生的問題的機關,否那么,如果信訪機關沉于任何一個機關,都會失去其應有的效能?！?〕綜合原那么以適應其職能的挑戰(zhàn)性。信訪機關之所以要遵守綜合性原那么,主要基因于信訪是權力性質(zhì),信訪并不單一具有解決立法、執(zhí)法和司法問題的功能,而是三者兼具,不管哪一種權力機關出現(xiàn)問題,都可能反映到信訪機關,因此單一的手段是難以應對現(xiàn)實挑戰(zhàn)的,所以特別需要超越立法的抽象性、執(zhí)法和司法的具體性,而要以解決問題為中心,配置與其功能相匹配的方式。因此,不綜合的話就難以成就。〔3〕被動原那么以防止其權力膨脹性。信訪機關的職能設置以被動原那么為根底,所謂被動原那么,是指沒有信訪人信訪,信訪機關不得主動干預信訪事項,這些事項仍然屬于立法、執(zhí)法和司法機關的權力范圍。立法、行政、司法等權力屬于第一層次的權力,可以直接對相對方的利益做出分配。如果信訪制度直接干預利益分配,會對司法、行政、立法造成沖擊,帶來制度的混亂。與之相比,信訪機關的權力,是高于立法、行政、司法之上的第二層次的權力,在第一層位權力正常發(fā)揮作用的場景下,第二層位的權力不起作用?！?〕窮盡救濟原那么以確保其終極性。所謂窮盡救濟原那么指的是信訪人在現(xiàn)有的立法、執(zhí)法或司法體制中,用盡應有的方法,仍然得不到公平處理的情況下,才能向信訪機關投訴。這一原那么是為了在國家各權力機關與信訪機關之間在職權上劃分清晰的界限。不將信訪作為最終性,就不能起到反思作用,立法、執(zhí)法和司法的錯誤就仍然會繼續(xù)存在下去；同樣,不將信訪作為最終性,就不能解決立法、執(zhí)法和司法中產(chǎn)生的種種問題。綜上可見,是信訪的屬性決定了信訪制度具有重要功能。為此,我們需要