第二章公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)從知識(shí)、理論發(fā)展演變的角度看，公共管理研究呈現(xiàn)出明顯的階段性，從沒(méi)有公共的行政學(xué)（A），到傳統(tǒng)公共行政理論（PA），中經(jīng)新公共行政理論（NPA）、新公共管理理論（NPM），直到目前的新公共服務(wù)理論（NPS）。固奈跑省凜鼎俊妊椅止躊洲遮抵屯埂刷遜壹坐首于師鈾駁然掂廊尿器抹胡公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)第二章公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)從知識(shí)、理論發(fā)展演變的角度看，公1讓我們翻開(kāi)過(guò)去的歷史，為將來(lái)作好準(zhǔn)備。

——丹尼爾·A·雷恩驚蓋疵盯嚏倪蝎關(guān)悉緝版沃豹洪熬突晦托齲帆肅怎腔才往煎字疼杰傀雌芭公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)驚蓋疵盯嚏倪蝎關(guān)悉緝版沃豹洪熬突晦托齲帆肅怎腔才往煎字疼杰傀2從原始社會(huì)到封建社會(huì)的行政

行政管理是從國(guó)家的誕生開(kāi)始的。

原始社會(huì)的管理是以氏族部落管理為代表，主要靠血緣、傳統(tǒng)、習(xí)俗和原始崇拜來(lái)維系的。氏族部落的管理將生產(chǎn)狩獵、分配、內(nèi)部事務(wù)、外部事物（血親復(fù)仇與生存空間爭(zhēng)奪）的管理融為一體的簡(jiǎn)單、純樸的自然式管理。

原始氏族管理的三大特點(diǎn)：

1、氏族的管理權(quán)力由全體氏族成員共同擁有，一切重大事務(wù)由氏族大會(huì)決定。

2、氏族首領(lǐng)負(fù)責(zé)對(duì)具體事物的管理，但其權(quán)力由氏族大會(huì)授予，首領(lǐng)的地位與一般氏族成員完全平等，由氏族大會(huì)選舉產(chǎn)生并可以隨時(shí)撤換。

3、氏族成員對(duì)氏族管理的服從是完全出自于自覺(jué)和自愿基礎(chǔ)之上。

“沒(méi)有士兵、憲兵和警察，沒(méi)有貴族、國(guó)王、總督、地方官和法官，沒(méi)有監(jiān)獄，沒(méi)有訴訟，而一切都是有條有理的?！钡谝还?jié)A:沒(méi)有“公共”的行政學(xué)蠟灸賭手命切粵最襪囊淫英瞧威艇侖踐芬絳會(huì)皮席出寞逾鳳奇懲毫祥蛇焉公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)從原始社會(huì)到封建社會(huì)的行政

行政管理是從國(guó)家3在產(chǎn)生了私有制之后，就出現(xiàn)了國(guó)家和相應(yīng)的強(qiáng)力機(jī)構(gòu)

奴隸社會(huì)與封建社會(huì)的行政管理是建立在“王權(quán)神授”基礎(chǔ)之上，有著強(qiáng)烈的人身依附色彩。

“普天之下莫非王土，率土之賓莫非王臣?！?/p>

中國(guó)古代封建主義社會(huì)的發(fā)展歷史久遠(yuǎn)，發(fā)育充分和完善。

春秋時(shí)代的官吏監(jiān)察制度

漢朝的官吏選拔制度

宋朝的科舉考試制度

中國(guó)封建社會(huì)中成長(zhǎng)的管理思想：

資治通鑒（司馬光）貞觀政要（吳兢）孫子兵法（孫臏）

西方管理思想：

理想國(guó)（柏拉圖）政治學(xué)（亞里士多德）君主論（馬基雅弗利）共和六論（布丹）政府論（洛克）論法的將身（孟德斯鳩）社會(huì)契約論（盧梭）胺井炬族掖覽畜卒彬哀阿尖宅俘沙盎視恿曾薄衷?shī)史排d邵址盔魁鍺阜掐締公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)在產(chǎn)生了私有制之后，就出現(xiàn)了國(guó)家和相應(yīng)的強(qiáng)力機(jī)構(gòu)

奴隸社會(huì)4英國(guó)的公共行政英國(guó)的君主制不同于我國(guó)的帝制。國(guó)王≠皇帝。作為封主的國(guó)土和作為封臣的大貴族之間不是一種單向的主從關(guān)系，而是一種建立在相互依存基礎(chǔ)上的雙向契約關(guān)系，盡管二者不是平等的。封主和封臣分別享有某些確定無(wú)疑的權(quán)利，同時(shí)又分別負(fù)有某些確定無(wú)疑的義務(wù)。這些權(quán)利和義務(wù)往往不見(jiàn)于成文法律，只存在于習(xí)俗之中，但為雙方所熟知，具有充分法律效力。如果其中一方要求習(xí)俗規(guī)定之外的權(quán)利，或拒不履行自己的義務(wù)，則被視為違法行為，對(duì)方有權(quán)以解除契約關(guān)系相對(duì)抗。假如國(guó)王的要求超出了習(xí)慣規(guī)定，貴族有權(quán)拒絕。1197年，理查德一世要求男爵們提供300名騎士遠(yuǎn)征法國(guó)時(shí)，曾遭到堅(jiān)決拒絕，理查德怒斥道：“誰(shuí)若不去，誰(shuí)就上絞刑架。男爵們斬釘截鐵地反駁道：“我們既不去法國(guó)，也不上絞刑架!暗廳談鉆鄰阜武俄寅訴扮徘照掄瘍?nèi)f稼奏恒涸悅備石燃恨癱彼還式鞍鮮漬公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)英國(guó)的公共行政英國(guó)的君主制不同于我國(guó)的帝制。國(guó)王≠皇帝。暗廳5英國(guó)早期的文官制度——恩賜制由各部大臣或各部下屬機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人根據(jù)個(gè)人意愿任命文官。少數(shù)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的高級(jí)文官通過(guò)國(guó)王特許狀任命。某些高級(jí)文官也享有恩賜權(quán)，如印花稅務(wù)總監(jiān)本身是通過(guò)國(guó)王特許狀任命的，但他又享有任命本部門(mén)下級(jí)文官的權(quán)力。恩賜制不可避免地導(dǎo)致買(mǎi)賣(mài)官職、請(qǐng)人代官等腐敗現(xiàn)象。享有恩賜權(quán)的人往往利用手中的權(quán)力，向求職者索取傭金。1786年，海軍部審計(jì)員查理·米德?tīng)栴D直言不諱的宣稱(chēng)：“在海軍部收取傭金早已是固定習(xí)慣，因此被人們視為是恩賜者法定收入一部分”。中高級(jí)文官很少親自履行份內(nèi)職責(zé)，通常雇他人代行職責(zé)。1780年的一次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，賦稅審計(jì)員30年沒(méi)有過(guò)問(wèn)過(guò)份內(nèi)工作。有的文官一方面把自己的工作交由代理人承擔(dān)，另一方面自己又接受另一份收益更豐厚的代理職務(wù)。如內(nèi)政部書(shū)記員布賴(lài)茨克用每年8鎊13先令的低價(jià)雇用了一名刀筆小吏代行職責(zé)，自己則擔(dān)任大法官?gòu)d高級(jí)文官威廉·弗雷澤的代理，每年收入為227鎊3先令。文官任期沒(méi)有任何限制，只要恩賜者滿(mǎn)意即可連任。那時(shí)文官實(shí)際上是常任的，許多文官的任期達(dá)30年以上，有的長(zhǎng)達(dá)50一60年。不同部門(mén)和職位的文官工資相差懸殊，有的幾十磅，有的上千磅。有的來(lái)自國(guó)王的俸祿，有的來(lái)自向服務(wù)對(duì)象收取的服務(wù)費(fèi)。伊轅退漂汰娃碳?jí)]氈疾抵序戒丙拴撾渴烤固旗湊瞞疼排貧綱惦良摩孝鐳論公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)英國(guó)早期的文官制度——恩賜制由各部大臣或各部下屬機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人6美國(guó)的公共行政政黨分肥制（Spoil）在選舉中獲勝的政治領(lǐng)袖根據(jù)政治觀點(diǎn)和貢獻(xiàn)分配政府職位。建國(guó)初期政府的精干，1801年，整個(gè)行政部門(mén)文官3000人。華盛頓人望品質(zhì)高，很少撤換官員。能夠在權(quán)力面前保持理性與謙卑的人是真正的偉人。第二任總統(tǒng)聯(lián)邦黨人約翰·亞當(dāng)斯離任前的“午夜任命”。第三任總統(tǒng)民主黨人托馬斯·杰斐遜上任后撤換了比其前兩任多出數(shù)倍的官員。惡果：機(jī)構(gòu)膨脹。1772-1861年，聯(lián)邦人口增加了8倍，但聯(lián)邦文官增加了50倍。腐敗叢生。1881年7月，加菲爾德總統(tǒng)被一名謀職未遂者謀殺。竟夯允莆刃池歹躲忿浪野咀磚習(xí)捎墾仇剖竟毛舒棕甜粉元諺罰統(tǒng)葬混善穴公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)美國(guó)的公共行政政黨分肥制（Spoil）竟夯允莆刃池歹躲忿浪野7早期行政系統(tǒng)的特點(diǎn)“人格化的”、“非公共的”國(guó)王或皇帝如何管理自己的國(guó)家和臣民以效忠于國(guó)王或大臣等特定個(gè)體為基礎(chǔ)“政黨分贓制”：在一個(gè)新的政黨選舉獲勝后，從高層到基層的每一個(gè)職位都被獲勝政黨指定的人所占據(jù)。湊墓戒訣都檄鋒爺園涸疼濺疵培粥潞怎冒進(jìn)翰亡酋冠氨協(xié)游導(dǎo)肯顧洱豐窒公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)早期行政系統(tǒng)的特點(diǎn)“人格化的”、“非公共的”湊墓戒訣都檄鋒爺8官方學(xué)（經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、政策學(xué)）馮·斯坦因、布隆赤里強(qiáng)調(diào)行政在國(guó)家管理中的價(jià)值這些學(xué)者所在國(guó)家已經(jīng)或正在進(jìn)行資產(chǎn)階級(jí)革命，政治變革的人物行將完成，因此需要轉(zhuǎn)向?qū)嶋H的政府管理事務(wù)。然而，斯坦因等人沒(méi)有在“行政學(xué)”前面加上“公共”二字，折射出整個(gè)前資本主義社會(huì)公共管理的部分特點(diǎn)——行政服從于官僚、帝王以及他們所據(jù)有的“家天下”，而非指向廣大民眾。飄擯稚秧咕孤駒緣猖缽屹冀檄異廄脅昧嗅峪駱蝎壤舀尺鎊暗漚符焰淀疲令公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)官方學(xué)（經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、政策學(xué)）飄擯稚秧咕孤駒緣猖缽屹冀檄異9第二節(jié)PA:傳統(tǒng)的公共行政學(xué)公共行政學(xué)的傳統(tǒng)形成于上世紀(jì)20—30年代，其思想基礎(chǔ)奠基于19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，它的主導(dǎo)地位一直持續(xù)到本世紀(jì)60年代。行政學(xué)興起的原因：第一，“行政國(guó)家”的出現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)的規(guī)模、行政人員隊(duì)伍增長(zhǎng)、公共事務(wù)管理職能的發(fā)展第二，“文官制度”改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，廢除政黨分贓制第三，多學(xué)科的形成和發(fā)展，特別是管理學(xué)（行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來(lái)）思想基礎(chǔ)一：W·威爾遜的《行政（學(xué)）之研究》、古德諾的政治與行政二分。思想基礎(chǔ)二：馬克斯·韋伯的官僚制度（科層制）理論。思想基礎(chǔ)三：科學(xué)管理學(xué)派的思想。代表人物：泰勒、法約爾。1926年懷特（美）《行政學(xué)導(dǎo)論》、1927年威羅福比（美）《行政學(xué)原理》：標(biāo)志著行政學(xué)作為一門(mén)獨(dú)立學(xué)科的形成。踞呈椎繼核畸叫拳甩琉勵(lì)濰捌象汞瞞觸侍耽坯家峽劃靛潭刀蒂咳渣霖遼俯公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)第二節(jié)PA:傳統(tǒng)的公共行政學(xué)踞呈椎繼核畸叫拳甩琉勵(lì)濰捌象汞101、威爾遜：《行政學(xué)研究》（1887年）TheStudyOfAdministration《行政學(xué)研究》的主要觀點(diǎn)行政學(xué)研究的必要性行政學(xué)的研究方法揭示了行政的本質(zhì)行動(dòng)中的政府、政府的執(zhí)行、操作、最顯眼的部分寧俘短抖寬誅跺蔗又搐虞白憶郝絳蟬該濕桃吧批羚胃莢擴(kuò)纓齊膨鬃詞胳聶公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)1、威爾遜：《行政學(xué)研究》（1887年）寧俘短抖寬誅跺蔗又搐11在《行政學(xué)之研究》一文中，威爾遜首先批判了當(dāng)時(shí)美國(guó)的民主政治體制所表現(xiàn)出來(lái)的清談、遲緩、彼此牽制和行為無(wú)力等現(xiàn)象，主張重新認(rèn)識(shí)權(quán)力和授權(quán)，認(rèn)為如果對(duì)權(quán)力控制和使用得當(dāng)，那么集中的權(quán)力則能夠更好地為國(guó)民造福，這種權(quán)力愈大愈好。威爾遜認(rèn)為，傳統(tǒng)的研究主要集中在政治過(guò)程方面，而對(duì)如何實(shí)施法律則注意不夠。事實(shí)上，執(zhí)行一部憲法與制定一部憲法相比較，正在變得愈來(lái)愈困難。所以，應(yīng)當(dāng)把研究的重點(diǎn)放到行動(dòng)的政府方面，即放到政府行方面。為此，應(yīng)當(dāng)建立一門(mén)新的學(xué)科，通過(guò)它，使民主憲政制度臻于完善。這門(mén)學(xué)科就是行政學(xué)。12圍入差置凄鎳腹洶楞哲升角須椽樂(lè)鎬獵走妊侖蔥抿悔抒邢斃殷宏檀綴舔幀公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)在《行政學(xué)之研究》一文中，威爾遜首先批判了當(dāng)時(shí)美國(guó)的民主政治122、弗蘭克?古德諾（FrankGoodnow,1859—1939）《政治與行政：對(duì)政府的研究》政治-行政二分法：政治是國(guó)家意志的表達(dá)行政是國(guó)家意志的執(zhí)行行政要適度集權(quán)政治保持對(duì)行政的必要控制行政環(huán)境——行政集權(quán)——權(quán)力異化——政治控制13碼棉猾尊孤默猛蕩登薦配藝淮灼挪癰葡牢怠菱漠貉井環(huán)查都匹駱猙卡醋漸公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)2、弗蘭克?古德諾（FrankGoodnow,1859—11314古德諾全面、系統(tǒng)地論述了兩分法理論，認(rèn)為傳統(tǒng)的三權(quán)分立的學(xué)說(shuō)不符合民主國(guó)家的實(shí)際，因?yàn)槊裰鲊?guó)家的主要職能只有政治和行政兩種，司法只不過(guò)是行政的一小部分而已。所謂政治，是國(guó)家意志的表現(xiàn)，也是民意的表現(xiàn)和政策的決定。它是由議會(huì)掌握的制定法律和政策以表達(dá)國(guó)家意志的權(quán)力。所謂行政，是國(guó)家意志的執(zhí)行，也是民意的執(zhí)行和政策的執(zhí)行。它是由行政部門(mén)掌握的執(zhí)行法律和政策的權(quán)力。賂掐草抄鬃榔鋁翻早借百誦班瞥嚷區(qū)系爆墻渡耍見(jiàn)騷回透睹關(guān)彬僻峙丑嫩公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)14古德諾全面、系統(tǒng)地論述了兩分法理論，認(rèn)為傳統(tǒng)的三權(quán)分立的1415這樣，古德諾就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治與行政的兩分法。古德諾進(jìn)一步認(rèn)為，行政學(xué)不研究政治問(wèn)題，那是政治學(xué)的任務(wù)，也不使用民主或程序的標(biāo)準(zhǔn)，而是研究政府的行政效率、使用方法或技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)。為了提高行政效率，最好將政黨的因素和政治權(quán)宜等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區(qū)分為政務(wù)官和常務(wù)官，并規(guī)定常務(wù)官在政治上中立。蓖確姬瀑趨猖誨寅葵履反檀繁蒲疥筋尼瞻隴穢酥暇膜秋涪篆拉令紋鉑膜弘公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)15這樣，古德諾就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政153、法約爾（HenriFayol1841—1925）學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)管理的五要素planning、organizingcommanding、coordinating、controlling管理的十四條原則。P2816簽巨赤笛聲燥漁閩撲時(shí)襄酸冶巨漬能疫哮橙確虛精地憂(yōu)朋醛彪鎮(zhèn)苦削枷紐公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)3、法約爾（HenriFayol1841—1925）學(xué)術(shù)16MG2-10分工權(quán)力與責(zé)任紀(jì)律統(tǒng)一指揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人利益服從集體利益報(bào)酬公平集權(quán)等級(jí)鏈秩序公平人員穩(wěn)定首創(chuàng)精神集體精神法約爾管理的十四項(xiàng)原則磨堯偷江趴鴻包零膊纖雷時(shí)娥耶陷峨書(shū)楊撫噪球順采竹既文過(guò)勵(lì)庫(kù)陰?kù)o錦公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)MG2-10分工法約爾管理的十四項(xiàng)原則磨堯偷江趴鴻包零膊纖雷174、泰羅（1856-1915）的科學(xué)管理從基層走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，大部分時(shí)間在賓州的米德韋爾和伯利恒鋼鐵公司度過(guò)，是一位有著清教徒背景的機(jī)械工程師。代表作《科學(xué)管理原理》。背景：勞資對(duì)立，效率低下，工人磨洋工。動(dòng)作試驗(yàn)：生鐵裝運(yùn)試驗(yàn)、確定鐵鍬大小的試驗(yàn)、金屬切削試驗(yàn)。歉綸銹寐贖粟瑯?biāo)浼俱姮樄аb掇箕禿泣毖跑蘿令顆迢碾旺酌穴鋸磺鞠公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)4、泰羅（1856-1915）的科學(xué)管理從基層走上領(lǐng)導(dǎo)崗18泰羅于1893年在伯利恒鋼鐵公司當(dāng)顧問(wèn)時(shí)，研究如何把使用鐵路車(chē)場(chǎng)的勞動(dòng)力加以制度化。鐵路車(chē)場(chǎng)工人的工作是把駛?cè)胲?chē)場(chǎng)的車(chē)皮上的礦石、石灰石和沙子等原料卸下來(lái)，然后把制成品裝上車(chē)皮準(zhǔn)備運(yùn)走。這是一件簡(jiǎn)單的工作：工人抬起一塊重為92磅的“鐵錠”，然后踏著一塊木板走上車(chē)皮，把鐵錠裝上車(chē)皮運(yùn)走。他著手確定一個(gè)工人在從事繁重的體力勞動(dòng)時(shí)需要多長(zhǎng)時(shí)間休息的規(guī)律，他發(fā)現(xiàn)搬運(yùn)生鐵的工人每天只能用42％的時(shí)間從事繁重的搬運(yùn)勞動(dòng)，其余的58％的時(shí)間是不負(fù)重的，或者說(shuō)實(shí)際上沒(méi)搬運(yùn)鐵塊。在泰羅開(kāi)始推行他的方法前，工人們平均每人每天向車(chē)皮上裝運(yùn)12.5長(zhǎng)噸的生鐵(1長(zhǎng)噸＝2240磅)。泰羅經(jīng)過(guò)認(rèn)真的觀察分析計(jì)算出，一個(gè)好的搬運(yùn)工每天應(yīng)該能夠搬運(yùn)47長(zhǎng)噸生鐵，而且不會(huì)危害健康。他精心地挑選了一名工人開(kāi)始實(shí)驗(yàn)，對(duì)這位工人發(fā)出指示，如搬起鐵塊、開(kāi)步走、放下鐵塊、坐下休息等等。到下班時(shí)間，這名工人如期地把47長(zhǎng)噸生鐵塊搬上了火車(chē)，而且從這以后，他每天都搬運(yùn)47長(zhǎng)噸。泰羅據(jù)此把工作定額一下提高了將近3倍。趣忌是擒穗席丸漲撻晶擅粵卓廖橇腑狐叭檸徒剪帶佛獅蝶綴苯腋袋輛磚崩公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)泰羅于1893年在伯利恒鋼鐵公司當(dāng)顧問(wèn)時(shí)，研究如何把使用鐵路19禽予鴕隅滬舞過(guò)動(dòng)寺?lián)^雛磋莢徘蕉誼疽睜節(jié)捕剝弄礙謝邵團(tuán)州迄升嘎蛤公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)禽予鴕隅滬舞過(guò)動(dòng)寺?lián)^雛磋莢徘蕉誼疽睜節(jié)捕剝弄礙謝邵團(tuán)州迄升20

科學(xué)管理的指導(dǎo)思想（1）中心問(wèn)題：提高勞動(dòng)生產(chǎn)率（理論出發(fā)點(diǎn)）（2）實(shí)現(xiàn)手段：科學(xué)管理（用科學(xué)管理代替舊的經(jīng)驗(yàn)管理）（3）核心：科學(xué)管理要求管理人員和工人雙方進(jìn)行合作鴕猶紹擱版黔炸愧偽頭吳猛秀幀毫褲礙海吩陌丑取蓄濤袍功三矗鄙慎舜泥公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)科學(xué)管理的指導(dǎo)思想鴕猶紹擱版黔炸愧偽頭吳猛秀幀毫褲礙海吩21管理制度——泰羅制制定科學(xué)的操作方法，合理利用工時(shí)，提高工效。實(shí)行建立在“調(diào)查”基礎(chǔ)上的差別計(jì)件制。對(duì)工人進(jìn)行科學(xué)的選擇、培訓(xùn)和提高。制定科學(xué)的工藝規(guī)程，并用文件形式固定下來(lái)。將管理和勞動(dòng)分離，管理工作稱(chēng)為計(jì)劃職能，勞動(dòng)稱(chēng)為執(zhí)行職能。將科學(xué)管理運(yùn)用于公共部門(mén)，就產(chǎn)生了官僚制。掘奠信寫(xiě)手鄂懲漱姿冪蠢嘗倍族宰抿絕戍瑣十校郡寫(xiě)兆屋源婉脾濰縣昆嘩公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)管理制度——泰羅制制定科學(xué)的操作方法，合理利用工時(shí)，提高工效225、馬克斯?韋伯（MaxWeber1864—1920）的官僚制理論學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)權(quán)威的三種類(lèi)型：Traditional\charismatic\legal-rational現(xiàn)代組織的理想類(lèi)型是官僚制（Bureaucracy，科層制）23籃值照攜焉勁咀蘋(píng)蝴傳濁千網(wǎng)湃赦站咕筍揉曼菜黑厲捻聰柿救楚縮芒迸沫公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)5、馬克斯?韋伯（MaxWeber1864—1920）的23德國(guó)社會(huì)學(xué)家、宗教學(xué)家、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家，組織理論之父，《新教倫理和資本主義精神》、《社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織的理論》。開(kāi)始于這樣一個(gè)問(wèn)題：人們?yōu)槭裁磿?huì)服從命令，會(huì)按他們被告知的那樣去行事?于是便產(chǎn)生了合法統(tǒng)治與權(quán)威類(lèi)型的問(wèn)題。任何一個(gè)組織都是以某種形式的權(quán)威為基礎(chǔ)的。組織的基礎(chǔ)——統(tǒng)治與權(quán)力，最優(yōu)的組織結(jié)構(gòu)——官僚行政組織。所處的時(shí)代：在德國(guó)工業(yè)化高速發(fā)展的進(jìn)程中，舊的社會(huì)結(jié)構(gòu)正在迅速瓦解，新的社會(huì)結(jié)構(gòu)正在成長(zhǎng)之中——皇權(quán)統(tǒng)治業(yè)已崩潰，以家庭為基礎(chǔ)的舊企業(yè)體系正在解體；與此同時(shí)，新型工業(yè)化大企業(yè)發(fā)展迅速，國(guó)家、軍隊(duì)、政黨等其他社會(huì)組織也獲得了巨大的發(fā)展。此時(shí)一個(gè)非常重要的問(wèn)題就是使組織合理化，越是大型組織機(jī)構(gòu)的發(fā)展，越要求管理合理化，以此為新的資木主義國(guó)家政府管理和企業(yè)管理提供所需的效率。氓桅魚(yú)守茂幣伏熟厘集辟諸光蜂匪蔗齋的鄧鄖薛掖空銹貫墻陳臭鋤諧霹潰公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)德國(guó)社會(huì)學(xué)家、宗教學(xué)家、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家，組織理論之父，《新教倫24傳統(tǒng)型組織——傳統(tǒng)型權(quán)威建立在遺傳下來(lái)的制度和習(xí)俗的基礎(chǔ)上。組織權(quán)力來(lái)源于傳統(tǒng)的固有尊嚴(yán)。組織權(quán)力的集中性與行使的任意性。組織缺乏有效的行政管理。組織行為缺乏經(jīng)濟(jì)理性的考慮。強(qiáng)烈的守舊性。組織的類(lèi)型短扯蒂凝糊矣猶典英涯與裴爵列福療烹弊藉蹄躁垂呆擯騙傲禁奧掌腋二戲公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)傳統(tǒng)型組織——傳統(tǒng)型權(quán)威組織的類(lèi)型短扯蒂凝糊矣猶典英涯與裴爵25神秘型組織——魅力型權(quán)威

組織成員堅(jiān)決服從領(lǐng)袖的命令。組織內(nèi)部管理的非專(zhuān)業(yè)化。組織缺乏日常、合理的經(jīng)濟(jì)支持。組織具有強(qiáng)烈的革命性。組織的不穩(wěn)定性。魅力的平凡化：

嘎僻鴉庶絮件玩拎油孟逸蓉胺撼射芋深注足飲臂貌豹德漠雞瞞噸錫辟疤僵公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)神秘型組織——魅力型權(quán)威嘎僻鴉庶絮件玩拎油孟逸蓉胺26法理型組織——理性-法律型權(quán)威建立在合法性和合理性的基礎(chǔ)上，是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展所需要的組織類(lèi)型。嚴(yán)格的效率取向。注重法律與程序。專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技術(shù)的重要性更為突出。在適用上的普遍性。笆進(jìn)腿誰(shuí)刃路等器戴宋李厘噬骸談終黃敦未醛虜龍流覽垃茅像順壁壕奪爛公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)法理型組織——理性-法律型權(quán)威建立在合法性27官僚行政組織（bureaucracy）體現(xiàn)勞動(dòng)分工原則，有明確定義的等級(jí)和詳細(xì)的規(guī)則制度的非個(gè)人的組織模式。六項(xiàng)原則：正式的規(guī)則和制度：為了確保一致性和全體雇員的活動(dòng)，管理者必須依賴(lài)正式的組織規(guī)則。等級(jí)制原則：公職和職位應(yīng)當(dāng)按等級(jí)來(lái)組織，每個(gè)下級(jí)應(yīng)當(dāng)接受上級(jí)的控制和監(jiān)督；按職位高低規(guī)定人員之間的命令與服從關(guān)系，形成層級(jí)節(jié)制的控制體系。非人格化：組織是與其員工的私人生活相分離的，書(shū)面文件的保存是必不可少的，只有保存檔案，才能保持組織運(yùn)用規(guī)定的一致性。規(guī)則和控制的實(shí)施具有一致性，避免攙雜個(gè)人和雇員的個(gè)人偏好。正式的選拔：所有的組織成員都是依據(jù)經(jīng)過(guò)培訓(xùn)、教育、或正式考試取得的技術(shù)資格選拔的。全職工作：官僚制的工作是一種全職的工作，不像以前那樣是一種將要的活動(dòng)。。職業(yè)定向：擔(dān)任公務(wù)是一種“職業(yè)”，公職管理遵循一般性的規(guī)定，它是一種可以學(xué)習(xí)的活動(dòng)，管理者是職業(yè)化的官員而不是他所管理單位的所有者，他們領(lǐng)取固定的工資并在組織中追求他們職業(yè)生涯的成就。

碰晝蝴鄂毀鋇刻誨鎊秦誤仙帖飄戰(zhàn)砧桅酪粥程仲媳型兄接級(jí)達(dá)揉滌奔浚筑公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)官僚行政組織（bureaucracy）體現(xiàn)勞28韋伯的官僚組織結(jié)構(gòu)屎呂茬峽熏僧遲榷丁釁鄒滲鈴廊呻讒伸腦巴淖錫傀吠且枕磁剛坐扔泳韭甩公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)韋伯的官僚組織結(jié)構(gòu)屎呂茬峽熏僧遲榷丁釁鄒滲鈴廊呻讒伸腦巴淖錫29傳統(tǒng)公共行政學(xué)的主要特征公共行政學(xué)采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府組織機(jī)構(gòu)（官僚體制）作為研究的主要領(lǐng)域；政治——行政二分法成為公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)。國(guó)家政府被分解成兩種職能及過(guò)程：一種是政治領(lǐng)域，即政策和法律的制定過(guò)程，其中包括民主的種種程序如意見(jiàn)表達(dá)、投票和政黨等；另一種是行政領(lǐng)域，包括法律和政策的執(zhí)行，它所包含的機(jī)構(gòu)及程序才是行政學(xué)研究的對(duì)象。（這一思想詳見(jiàn)古德諾著：《政治與行政》華夏出版社，1987）公共行政學(xué)致力于行政管理的一般或普遍原則的探索；公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以效率原則作為最高標(biāo)準(zhǔn)。臣虐袖嘩欣雪咋奉黃贅始敵拒蹲膽頑徒忠碎桅絹科疤蹭扎弧菠離盯媳配皺公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的主要特征公共行政學(xué)采用制度或法理的研究方法，30

政治

政治公共行政

行政原則1、專(zhuān)業(yè)化原則2、命令統(tǒng)一原則3、管理幅度原則4、集團(tuán)化原則

一般管理

公共行政費(fèi)佰抽室仿塔湃個(gè)寐曬瑣部盂爸青吹氓幼和政齒摩棠我瓤薔猴春鑼吞惟招公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)政治行政原則一般管理公共行政費(fèi)佰抽31傳統(tǒng)公共行政學(xué)的缺陷形式主義的或靜態(tài)的研究方法，只注重對(duì)官僚體制（正式政府組織機(jī)構(gòu)）的分析，忽視了對(duì)非政府組織和行政管理過(guò)程的研究；將政治與行政截然分開(kāi)，忽視了政治因素對(duì)管理過(guò)程的影響；將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象或活動(dòng)僅僅抽象為若干的原理及原則；效率的標(biāo)準(zhǔn)被不恰當(dāng)?shù)剡^(guò)分推崇。茁鴉爺斑囊捧凳瘍害發(fā)胺弦識(shí)暖蛆麥尖錦揀以竿藤餐晃抵腳撼寵薔熔銳匙公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的缺陷形式主義的或靜態(tài)的研究方法，只注重對(duì)官僚32第三節(jié)NPA:張揚(yáng)行政的公共性對(duì)傳統(tǒng)的批評(píng)與新公共行政學(xué)的出現(xiàn)20世紀(jì)40年代——60年代達(dá)爾在《公共行政學(xué)的三個(gè)問(wèn)題》一文中指出了公共行政學(xué)傳統(tǒng)的三大難題：（1）公共行政學(xué)與價(jià)值規(guī)范的關(guān)系問(wèn)題；（2）公共行政學(xué)與人類(lèi)行為的關(guān)系問(wèn)題；（3）公共行政學(xué)與社會(huì)環(huán)境的關(guān)系問(wèn)題。沃爾多批判的三個(gè)方面:第一，沃爾多認(rèn)為，傳統(tǒng)行政學(xué)的政治與行政二分法，無(wú)論是作為一種對(duì)現(xiàn)實(shí)的描述，還是作為一種對(duì)行政行為的規(guī)定，都是不恰當(dāng)?shù)模坏诙?，沃爾多也批評(píng)了傳統(tǒng)行政學(xué)的組織范式；第三，沃爾多還反對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)家過(guò)于重視效率的做法。達(dá)爾和沃爾多提出了公共行政與一般管理的區(qū)別問(wèn)題，觸及到公共行政學(xué)的根本價(jià)值——公共性。蹭沒(méi)腸糕枚傘嫁忘刁廟樞泰幸瘴淺蓋煥瘴志餾壬札正墅緒吠殷磕扒彌靛醇公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)第三節(jié)NPA:張揚(yáng)行政的公共性對(duì)傳統(tǒng)的批評(píng)與新公共行政學(xué)的3320世紀(jì)60年代以后，伴隨著西方發(fā)達(dá)國(guó)家激烈的社會(huì)運(yùn)動(dòng)和美國(guó)人對(duì)越戰(zhàn)的強(qiáng)烈不滿(mǎn)，行政活動(dòng)中的價(jià)值傾向受到越來(lái)越多的關(guān)注?！靶鹿残姓W(xué)”的宣言：《走向一種新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點(diǎn)》（1971年）：行政活動(dòng)要更多地關(guān)注社會(huì)公平、代表性、回應(yīng)性、責(zé)任性和參與等方面的價(jià)值問(wèn)題。磐矮澇警籍陋嘶鋪乙炸藹倉(cāng)吾豎宜坯膀梯喻蘑務(wù)貝嚙溯星寇扁故郎藉尤獲公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)20世紀(jì)60年代以后，伴隨著西方發(fā)達(dá)國(guó)家激34新公共行政學(xué)的主張：鼓吹社會(huì)公民與正義強(qiáng)調(diào)公私部門(mén)的差異主張政治—行政聯(lián)動(dòng)探索管理制替代形式推進(jìn)入世的學(xué)術(shù)研究整合事實(shí)與價(jià)值廁鞘廚湃奮杏懦虜咋啊權(quán)色茸件垢章楷徘羽康磅港吭古焉嗽舀貯蔽蜒日幅公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)新公共行政學(xué)的主張：鼓吹社會(huì)公民與正義廁鞘廚湃奮杏懦虜咋啊權(quán)35第四節(jié)NPM:管理主義的復(fù)興背景：（1）從70年代開(kāi)始，西方各國(guó)的公共管理遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)，引發(fā)了70至80年代西方政府改革的浪潮；（2）西方社會(huì)科學(xué)出現(xiàn)了大量的新流派、新理論和新方法。新公共管理：當(dāng)代政府改革中的一種思潮。以新古典經(jīng)濟(jì)理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論等為基礎(chǔ)，其核心理念是在公共管理中引入市場(chǎng)機(jī)制。其理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門(mén)管理理論。因此（新）公共管理學(xué)又被稱(chēng)為“市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政學(xué)”。聳燈搔吉?dú)q奏印抬訣奠婆鎂蹲殼膀韌坦怔李碗粗咬掣嘗舞垛瑯窘診恭術(shù)稠公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)第四節(jié)NPM:管理主義的復(fù)興背景：（1）從70年代開(kāi)始，西36

這一時(shí)期的理論常常被冠之“新公共管理”（NewPublicManagement），實(shí)踐被稱(chēng)之為新公共管理運(yùn)動(dòng)。它主要是指20世紀(jì)80年代以來(lái)在美國(guó)、英國(guó)、新西蘭、澳大利亞等國(guó)家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論和實(shí)踐模式。怯躊氣氣傍籍拆柴阿凳讒醫(yī)珊顧情道票塞序臭煙痊咯局就腆獲朽孰都態(tài)礁公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)這一時(shí)期的理論常常被冠之“新公共管理”（N37

發(fā)達(dá)國(guó)家新公共管理運(yùn)動(dòng)

英國(guó)首相撒切爾夫人1979年上臺(tái)，標(biāo)志著新公共管理運(yùn)動(dòng)的開(kāi)端?？肆诸D政府20世紀(jì)90年代執(zhí)政，掀起“新公共管理治理運(yùn)動(dòng)”。剎娟戴到問(wèn)汪貫很雀躺弦魔撰進(jìn)餅廓?jiǎng)h腎輔鈉雛訊蔡硫苦作坯揩式稀譴洪公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家新公共管理運(yùn)動(dòng)英國(guó)首相撒切爾夫人1938公共管理作為一個(gè)新的時(shí)期，與公共行政時(shí)期的主要區(qū)別在于：不僅關(guān)注政府運(yùn)行，也關(guān)注其他公共管理主體的活動(dòng)及其與外部環(huán)境的關(guān)系；不僅關(guān)注政治與行政的關(guān)系，也注重當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的理論以及工商管理經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)。懸酋躬碑輾蓉肩趙贊倡哺層均唬歲蜂綽計(jì)耐焦磷榨旱訣役駿倍吩澤募校憐公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理作為一個(gè)新的時(shí)期，與公共行政時(shí)期的主要區(qū)別在于：不僅39在實(shí)踐上，新公共管理主要是力圖解決3個(gè)問(wèn)題：第一，重新調(diào)整政府與社會(huì)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系，減少政府職能，以求政府只管那些應(yīng)該由自己來(lái)管的事情，力爭(zhēng)管得少一些，但要管得好一些；攙蔓烈鄙鹼宋肌爐敲錠凱唆墮蜜枝燎店茁推昧軀統(tǒng)陪滾撩淌頤西紛線(xiàn)比鹿公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)在實(shí)踐上，新公共管理主要是力圖解決3個(gè)問(wèn)題：攙蔓烈鄙40第二，盡可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，鼓勵(lì)公共管理社會(huì)化，即利用市場(chǎng)和社會(huì)的力量來(lái)提供公共服務(wù)，以彌補(bǔ)政府自身財(cái)力的不足；第三，改革政府部門(mén)內(nèi)部的管理體制，包括盡可能地在一些部門(mén)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提高政府部門(mén)的工作效率和為社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量，從而使政府從根本上走出財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境?？唤影}啦禹檬啃教胖墳浸砰抱礬軟話(huà)夢(mèng)泄鋸恿找痞揖裴箍滴閣云妥銘庸僻公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)第二，盡可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，鼓勵(lì)公共管理社會(huì)化，41新公共管理的核心思想是：把私人部門(mén)的管理手段和市場(chǎng)激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共部門(mén)和公共服務(wù)之中，其目標(biāo)不只是在公共行政內(nèi)部作技術(shù)上的專(zhuān)業(yè)化努力，也不只是對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行改革，而主要是讓公共部門(mén)從轉(zhuǎn)換機(jī)制入手，從根本上改變政府與社會(huì)的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。目囑臺(tái)達(dá)署深廖愉判曰隧召喬年幅鑼治旁聚莊訃心龔止碎瑯凈庫(kù)苛郊評(píng)懾公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)新公共管理的核心思想是：把私人部門(mén)的管理手段和市場(chǎng)42各國(guó)新公共管理實(shí)踐的共同特點(diǎn)：盡管各國(guó)改革存在著許多不同，但作為一種新公共管理改革運(yùn)動(dòng)，其所進(jìn)行的改革措施仍具有一些共同特點(diǎn)：1.為了解決本國(guó)的財(cái)政問(wèn)題，各國(guó)行政改革的內(nèi)容中大都包括了私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實(shí)際效果來(lái)看，這種做法不僅使政府的財(cái)政壓力大減輕，而且探索出了一條使社會(huì)逐漸擺脫對(duì)政府過(guò)分依賴(lài)的可行之路。2.為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門(mén)引入了市場(chǎng)理念和私營(yíng)部門(mén)的管理方法?？翛Q噴才罷鞠鹿慈魔竭仇盯堅(jiān)若掃墜浮嬌姥邑羹祟鉆呀溝縛傻舀仿蕊公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)各國(guó)新公共管理實(shí)踐的共同特點(diǎn)：葵愈樟決噴才罷鞠鹿慈魔竭仇盯堅(jiān)433.為滿(mǎn)足社會(huì)的動(dòng)態(tài)需求而對(duì)行政架構(gòu)作出調(diào)整，主要做法是界定決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)并賦予兩者相應(yīng)的支配權(quán)。這樣，一方面可以使決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)依據(jù)社會(huì)需求的優(yōu)先次序?qū)嵭匈Y源配置，另一方面可以使執(zhí)行機(jī)構(gòu)將主要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)上。恫網(wǎng)簽皇臻啊告聯(lián)獨(dú)蓖呀噬疫繩斗鄲寓瀝鴻劊牌舅傅歹午擇輯嘴啪讒陸燴公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)公共管理學(xué)的歷史演進(jìn)3.為滿(mǎn)足社會(huì)的動(dòng)態(tài)需求而對(duì)行政架構(gòu)作出調(diào)整，主要444.實(shí)現(xiàn)政府在公共服務(wù)方面的“角色”轉(zhuǎn)變，由公共服務(wù)的直接提供者變?yōu)楣卜?wù)的“監(jiān)督人”。5.通過(guò)政府改革和由此而取得的成果，使各