英國社會救助制度的變遷與經(jīng)驗

一、英國的福利國家制度社會援助是英國社會福利制度的基礎(chǔ)和核心組成部分。英國不僅是世界上第一個工業(yè)化國家,也是最早建立社會救助制度的國家,并形成了社會救助制度中的“英國典范”。英國社會救助制度的歷史發(fā)展過程及其核心理論爭議既具有重要的理論和政策意義,又具有寶貴的參考借鑒價值。兩次世界大戰(zhàn)期間,英國采用完善社會保險和社會救助的方法來克服嚴(yán)重的社會經(jīng)濟(jì)危機(jī),尤其是為戰(zhàn)后的失業(yè)者提供了基本的生活保障,英國的福利國家制度初見雛形。1942年貝弗里奇《社會保險和相關(guān)服務(wù)》報告的發(fā)表,為戰(zhàn)后英國社會保障制度的全面建設(shè)提供了理論基礎(chǔ)。1948年,英國通過并實施了《國民救助法》,從而完善了國民救濟(jì)制度。該法規(guī)定,凡是沒有收入或收入太低,沒有繳納國民保險費者,可以領(lǐng)取國民救濟(jì)。救濟(jì)資金由議會批準(zhǔn)的撥款承擔(dān),并且國家專門建立國民救濟(jì)局為英國民眾提供幫助與救濟(jì)。1976年,該法經(jīng)過修改,更名為《補(bǔ)充津貼法》,因而生活救助制度也被稱為“補(bǔ)充津貼”制度。1975年,《國民救濟(jì)法》經(jīng)過修訂,更名為《社會保障津貼法》,主要是補(bǔ)充英國《國民保險法》。1986年又對貧困救助作了較大改革,將貧困補(bǔ)充待遇改成最低收入維持(IncomeSupport)。英國的社會救助也稱為收入限定性補(bǔ)助(Means-testedBenefit),是對那些工薪收入和其他收入無法維持生活的家庭給予的一種最低生活保障補(bǔ)助,關(guān)注的重點是收入低于一定水平的貧困居民。二、英國目前的社會救助制度的主要內(nèi)容(一)英國的社會救助制度凡是16歲以上的英國國民,收入來源不足以滿足最低生活需要者,都可以申請生活救助;已得到充分就業(yè)的人,需要牙科治療、配眼鏡等,但又付不起這些費用,可以申請救助;失業(yè)者重新獲得工作前,也可獲得少數(shù)幾天的救助,以暫時渡過難關(guān)。除此之外,還有一些處在社會保險計劃之外的人,如被丈夫遺棄并有小孩撫養(yǎng)、不能出去工作的婦女,被監(jiān)禁犯人的妻子和兒女,未婚的母親及其孩子,無權(quán)領(lǐng)取退休金的70歲以上的老年人和40歲以上的盲人,以及到處流浪的無業(yè)游民?，F(xiàn)在,在英國,下列貧困人員都有資格申請生活救助:(1)凡是沒有固定職業(yè)或就業(yè)不充分、無力上繳保險費而領(lǐng)不到社會保險的人;(2)雖然可以領(lǐng)取社會保險金,但數(shù)額不足以維持最低生活水平的人;(3)領(lǐng)取社會保險金期限已滿仍無其他收入來源的人;(4)未參加社會保險只能領(lǐng)取微薄社會補(bǔ)貼的人。英國實行社會救助申請和調(diào)查相結(jié)合的制度,就是由“補(bǔ)充津貼委員會”派出專業(yè)人員,根據(jù)官方劃定的貧困線,向社會救助申請家庭及申請者所在的社區(qū)和工作單位進(jìn)行詳細(xì)的收入和生活狀況調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容主要涉及申請者家庭人口數(shù)、無勞動力人口、工作人口、收入狀況等。(二)庭成員責(zé)任差異英國社會救助的項目很多,甚至有些是福利式的救助。救助內(nèi)容主要包括低收入家庭生活救助、老齡生活救助、失業(yè)者生活救助和殘疾救助等。英國社會救助的一個重要特點是細(xì)分救助對象,按照不同的救助對象,給予不同標(biāo)準(zhǔn)的救助。具體來說,主要是從年齡差異、家庭成員承擔(dān)責(zé)任差異以及“單身戶”與“家庭戶”差異進(jìn)行劃分。(1)低收入家庭生活救助主要是對家長有全日制工作、有子女,但收入低于官方貧困線的家庭進(jìn)行救助。救助的金額隨政府規(guī)定的貧困標(biāo)準(zhǔn)而變化。低收入家庭還可取得一部分取暖費,有子女的可取得學(xué)校的免費牛奶和免費膳食以及免繳國民保險費,并享受房租補(bǔ)貼等。(2)老齡救助主要是對年滿80歲、沒有資格享受養(yǎng)老金或只有少量養(yǎng)老金的老年人給予補(bǔ)助。(3)失業(yè)者生活救助是對那些領(lǐng)取失業(yè)保險金期滿后繼續(xù)失業(yè)者進(jìn)行的一種生活救助。救助金額按個人收入多少、被撫養(yǎng)的成年人、兒童的多少來領(lǐng)取。而且目前英國法律規(guī)定,凡領(lǐng)取失業(yè)救助金的失業(yè)者,必須到職業(yè)介紹部門登記待業(yè),并準(zhǔn)備接受提供的任何工作機(jī)會,否則將降低或取消其失業(yè)救助金。(4)殘疾救助包括殘疾人的保姆補(bǔ)貼、活動補(bǔ)貼和重殘補(bǔ)貼。(三)“特殊需要”制度英國的救助待遇可以分為三大類:對“正常需要”通過經(jīng)常性貧困補(bǔ)助的辦法提供收入支持;對“住房需要”則從支出角度提供支持,例如房租折扣、津貼,代繳房租、水費等;對“特殊需要”則按照政府制定的需要目錄提供實物或現(xiàn)金補(bǔ)助。“特殊需要”在制度上比較復(fù)雜,大體上可以分為三種:一是經(jīng)常性項目,例如,取暖費、保健食品、洗滌、洗澡開支以及老年人和殘疾人補(bǔ)助。絕大多數(shù)貧困者都享有這種補(bǔ)助,它與正常需要并沒有什么大的區(qū)別,因而實際上沒有多少“特殊”含義,往往可以被看成是對正常必要補(bǔ)助的附加。二是一次性的單項補(bǔ)助,例如家具、家庭設(shè)備、季節(jié)性衣被等。三是受益人在遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)情況時,還可以申請一次性補(bǔ)助。享受后兩種一次性補(bǔ)助的受益人大約占全部收益人的40%左右,其中老年人依賴這種一次性補(bǔ)助的很少,在全部領(lǐng)取長期補(bǔ)助的老年人當(dāng)中,只有約10%的人另外申請一次性補(bǔ)助。而其他群體如失業(yè)者、殘疾人、單親家庭則較多地依賴一次性補(bǔ)助,比例高達(dá)60%左右。(四)社會救助的標(biāo)準(zhǔn)英國的社會救助也稱為收入限定性補(bǔ)助(Means-testedBenefit),是對那些工薪收入和其他收入無法維持生活的家庭給予的一種最低生活保障補(bǔ)助,關(guān)注的重點是收入低于一定水平的貧困居民。覆蓋面的大小,水平的高低,主要取決于貧困線標(biāo)準(zhǔn)。英國的貧困線由國會規(guī)定,每年根據(jù)工資和物價做出調(diào)整。按照家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行支付,在英國社會保障制度中是基本的原則,甚至社會保險的許多待遇,都是按照家庭實際負(fù)擔(dān)支付的,社會救助作為國家對貧困家庭的收入支持,更加強(qiáng)調(diào)這個原則。因此,國會規(guī)定的貧困標(biāo)準(zhǔn)不是按照簡單的家庭人均收入水平,而是按照不同家庭類型確定標(biāo)準(zhǔn)。英國的救助資金也是來源于政府的財政撥款,而且保障標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)不同救助對象的實際情況會有所不同。首先,會考慮年齡的差異。例如5歲、16歲和18歲屬于待遇不同的年齡段;60歲、65歲以及85歲的保障標(biāo)準(zhǔn)也是有差異的。其次,考慮的一個因素是戶型。有“家長”和“非家長的”之分,因為“家長”對家庭各方面的開支負(fù)有更大的責(zé)任,而“非家長”主要是未成年及其他的一些家屬,他們對全家的開支不負(fù)有主要責(zé)任,因此他們的救助金較少,只涉及個人的生活費用。最后,還有“單身戶”和“家庭戶”之分,對有未成年子女需要撫養(yǎng)的家庭,按照子女?dāng)?shù)量和年齡確定保障標(biāo)準(zhǔn)。如果接受生活社會救助的個人或家庭取得另外收入,救濟(jì)金就要隨之下降;另外還有一些條件的限制,如參加勞資糾紛的雇員,本人不得享受救助,只能領(lǐng)取其家屬的救助部分。當(dāng)然,如果物價波動,國家會隨時調(diào)整救助金額,保證受助者不因物價變動而降低生活水平。三、家計調(diào)查的問題和建議我國當(dāng)前社會保障制度中存在的一個嚴(yán)重問題,就是社會保障的對象雖然在政策中規(guī)定得很清楚,但是在實踐中卻往往不能準(zhǔn)確地辨別哪些人屬于低收入群體,甚至很多本來不屬于社會保障對象的人也領(lǐng)取了社會保障待遇,而一些本來應(yīng)該享受社會保障待遇的人卻得不到應(yīng)有的待遇。這些都是我國社會保障體系中缺乏規(guī)范化的財產(chǎn)調(diào)查制度造成的。從長遠(yuǎn)來看,我國要建立健全社會保障制度,就必須加強(qiáng)對社會保障申請人的財產(chǎn)調(diào)查制度。家計調(diào)查在我國的低保制度中應(yīng)用得較為充分。作為相同的政策手段,家計調(diào)查在中、英兩國的政策實施中存在著一些共同點,比如家計調(diào)查所帶來的恥辱感問題、津貼水平低下、重復(fù)受益而帶來的福利依賴問題以及貧困陷阱等。但家計調(diào)查在我國的應(yīng)用表明,家庭財產(chǎn)調(diào)查在我國面臨著諸多其他西方國家所不曾出現(xiàn)的問題,所以還必須結(jié)合我國的實際情況具體加以分析。應(yīng)該說,對申請享受低保者及其家庭進(jìn)行以經(jīng)濟(jì)收入為主要內(nèi)容的家計調(diào)查,是核實居民家庭收入、確定享受低保家庭范圍、對低保進(jìn)行動態(tài)管理的前提。我國自實行城市低保制度以來,沿用了家計調(diào)查這種國際慣例,并付出了比發(fā)達(dá)國家同行更為艱辛的探索。從目前的情況來看,“家庭收入難以核實”仍然是低保工作中反映出來的最大難題。這在基層具體表現(xiàn)在以下幾個方面:一是家庭財產(chǎn)申報制度尚未實行,無法有效及時了解家庭的收入狀況;二是大量的隱性就業(yè),影響了對申請人失業(yè)狀況的掌握;三是低保申請人及其家庭不配合或弄虛作假;四是低保申請人所在單位不配合或開假證明。由于家庭收入核算困難,各地在實踐中進(jìn)行了各種形式的探索,創(chuàng)造出了許多“具有中國特色的”家計調(diào)查方式。首先,加入了公開透明(張榜公布)和民主評議;其次,采取了可以從消費行為和生活方式等可觀察的路徑著手調(diào)查核實等措施;第三,在具體審查標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行了一定程度的變通,“視同收入”、“實際生活水平”、“擁有高檔消費的情況”“日常生活狀態(tài)”、“持有財產(chǎn)的限制性”規(guī)定等都作為審核資格的變通標(biāo)準(zhǔn);第四,將能否按照規(guī)定參加“義務(wù)勞動”、制定申請者合法持有財產(chǎn)的限制性規(guī)定也作為判斷是否有資格享受待遇的標(biāo)準(zhǔn)之一,只是各地關(guān)于合法持有的財產(chǎn)有不同規(guī)定。各地經(jīng)驗表明一種共識正在逐步形成,這就是地方政府變通標(biāo)準(zhǔn)或自由裁量無法完全避免,由此導(dǎo)致家計調(diào)查在實施過程中不可避免帶有隨意性和盲目性。有批評者認(rèn)為,僅僅在最低生活水平確立這一環(huán)節(jié)借用了經(jīng)濟(jì)調(diào)查的方法,而在申請對象的資格審核等環(huán)節(jié)中仍然主要依靠經(jīng)驗,影響了低保對象的真實性和可信性;還有人認(rèn)為,家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查的結(jié)果不過硬,除了會造成濫用和浪費納稅人的錢的不良后果外,還會給對最低生活保障持保守觀點的人留下話柄,“養(yǎng)懶漢”可能是一個普遍的擔(dān)心。筆者認(rèn)為,我國目前低保制度雖然政策明確,目標(biāo)清晰,但是低保工作在實際運(yùn)作中操作性不強(qiáng),各地政府在實施過程中擁有寬泛的自由裁量空間,因而政策實施帶有較大的隨意性;申請人的實際收入無規(guī)范的計算方法核實,缺乏執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。這些問題的存在導(dǎo)致低保資格變得沒有準(zhǔn)則,導(dǎo)致低保對象的真實性下降,政策實施的有效性大打折扣。針對以上問題,提出以下建議:第一,在制度建構(gòu)方面,可借鑒英國的經(jīng)驗,針對貧困群體保障需求的多樣性,實行保障方式由單一化向綜合性方向發(fā)展。貧困群體困難程度的差異性,要求保障工作必須由標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一向分類分層發(fā)展。因此,低保制度將從救助標(biāo)準(zhǔn)單一逐漸向分類分層救助方向發(fā)展,即從低保家庭和低保對象本人的困難情況出發(fā),按照困難程度的不同提供差異化的保障待遇,做到突出重點、兼顧一般、分類施保。第二,在完善城市低保制度方面,應(yīng)將低保群體按照需求進(jìn)行分類,設(shè)立不同的補(bǔ)貼類別,形成針對最需要幫助的困難群體的規(guī)范化補(bǔ)貼體系,增強(qiáng)政策的可操作性和規(guī)范化?？煞謩e按照老齡、失業(yè)、病殘、單親等需求狀況進(jìn)行人口分類,在低保制度總體框架下進(jìn)行分類施保,對不同的人口設(shè)立不同的津貼項目,規(guī)定不同的資格標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入門檻,提供不同標(biāo)準(zhǔn)的救助;同時,對于下崗、失業(yè)人口應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)經(jīng)歷、求職經(jīng)歷和再就業(yè)狀況的要求和審查,對有就業(yè)能力、容易就業(yè)和再就業(yè),以及無就業(yè)能力、不容易就業(yè)和再就業(yè)的申請人需要分別情況區(qū)別對待。目前,我國一些地區(qū)已經(jīng)推行分類施保辦法,對城市低保對象中家庭生活特別困難的“三無人員”、70周歲以上老年人、重度殘疾人、喪失勞動能力的危重病人、非義務(wù)教育階段學(xué)生和單親家庭等各類人員分別按規(guī)定提高低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。通過實施分類施保管理,既方便了特別困難群眾,又減輕基層低保的工作強(qiáng)度,同時還可以集中精力對特困低保對象進(jìn)行重點管理,提高低保復(fù)核工作的有效性和針對性,完善了低保工作的進(jìn)出機(jī)制,更好地做到動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保。第三,改變以社區(qū)干部為主進(jìn)行家計調(diào)查的現(xiàn)狀,提高家庭財產(chǎn)調(diào)查的專業(yè)化水平。由于福利申請并非簡單的“文書處理”或“行政工作”,工作性質(zhì)、工作內(nèi)容與要求截然不同,而以社區(qū)干部為主進(jìn)行家庭財產(chǎn)調(diào)查有著許多缺陷,比如內(nèi)容簡單、形式單一、粗糙,人情因素的干擾較多等。因此,在西方國家以及我國的港臺地區(qū),家庭財產(chǎn)調(diào)查工作是委托專業(yè)社會工作者來完成。接待求助者的工作人員必須受過專業(yè)訓(xùn)練。其任務(wù)是審查申請者的條件,包括收支比、扶養(yǎng)負(fù)擔(dān)等,以評估其需求,并確定其申請的資格。社會工作者在家庭財產(chǎn)的調(diào)查過程中,更加強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格遵守保密的原則。第四,在上述多層次補(bǔ)貼體系中,對于符合多重補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的申請人,借鑒國外的經(jīng)驗,可以通過制定“通行證”式的津貼體系為特困人口提供多層次補(bǔ)助。目前在我國各地實踐中,一些地方實際上已經(jīng)在實施“通行證”式補(bǔ)貼,申領(lǐng)人在取得低保的同時,還可以享受地方政府為特困家庭在看病、交通、取暖、住房以及子女上學(xué)等多個方面提供的補(bǔ)助和優(yōu)惠待遇。這種重復(fù)受益現(xiàn)象主要針對特困人群的,但是需要規(guī)范化,不應(yīng)帶有太大的隨意性。第五,加快社會立法進(jìn)程,提升社會救助法律的立法層次,并盡早制定統(tǒng)一、全面的《社會救助法》及相關(guān)配套法律。社會救助制度是整