論我國城市建設(shè)中的公眾生態(tài)環(huán)境權(quán)益保護(hù)

隨著城市建設(shè)的發(fā)展，人們?cè)絹碓疥P(guān)心自己生活的生態(tài)環(huán)境。另一方面，城市建設(shè)對(duì)人們的生活環(huán)境帶來了生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。“生態(tài)環(huán)境惡化，各種環(huán)境事件和生態(tài)問題層出不窮，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的破壞和不確定性給人類健康和生態(tài)環(huán)境帶來了重大威脅?！?。一、環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)依賴于城市的高度重視城市是與鄉(xiāng)村相對(duì)應(yīng)的居住聚落,可以從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、人口學(xué)、地理學(xué)、歷史學(xué)、文化學(xué)和城市學(xué)等不同學(xué)科來理解城市。城市的構(gòu)成要素,可以分為物質(zhì)化的要素和精神化的要素。物質(zhì)化的要素是指客觀存在的人口集中、空間形態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。精神化的要素是指無形的城市文化、生活方式等意識(shí)形態(tài)性的要素。環(huán)境權(quán)作為法律權(quán)利是隨著20世紀(jì)60、70年代世界性的環(huán)境危機(jī)和公眾的環(huán)境保護(hù)運(yùn)用而生的,雖然人們對(duì)環(huán)境權(quán)的理解有差異,但都認(rèn)為環(huán)境權(quán)是人享有的生活在適宜環(huán)境中的權(quán)利。適宜環(huán)境是指“適宜于人類健康的、滿足人類生存和發(fā)展需要的,令人身心愉悅、舒適和滿足的,與自然和諧的,有利于人類各方面發(fā)展的,符合人類尊嚴(yán)”的良好的自然環(huán)境。城市建設(shè)“雖然擴(kuò)大了人類自身的生存空間、改善了人類自身的物質(zhì)生活條件,但同時(shí)也在很大程度上改變了自然/半自然景觀生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能。尤其是在經(jīng)歷快速城市擴(kuò)展過程的區(qū)域,由于人類活動(dòng)強(qiáng)干擾的介入,常常打破整個(gè)自然/半自然生態(tài)系統(tǒng)的景觀格局構(gòu)成,導(dǎo)致自然生態(tài)過程的改變和生物多樣性的損失,影響區(qū)域空間生態(tài)安全”。1.微觀上,城市建設(shè)過程就是人們高密度聚居的過程。鄉(xiāng)村是較為分散的居住,南方一些鄉(xiāng)村居住是獨(dú)門獨(dú)戶,前后左右均無其他建筑物和居民,即使一些鄉(xiāng)村是相對(duì)集中居住,但一般來說,也主要是前后左右有建筑物和居民,且居住密度較小。而現(xiàn)代城市的居住一般來說不僅前后左右有建筑物和居民,而且上下也有建筑物和居民,居住密度更大。因此,一方面,城市高度聚居的物業(yè)毗鄰,影響他人通風(fēng)、通光的風(fēng)險(xiǎn)更大。另一方面,城市毗鄰而居且人口密集,由于各自的生活方式可能存在差異,如有的人喜歡熱鬧,有的人喜歡安靜;有的人喜歡在高聲伴奏下跳壩壩舞,有的人喜歡安靜地散步;有的人喜歡在家大聲聽音樂,有的人喜歡在家沉思;有的人喜歡在自家陽臺(tái)上堆放亂七八糟的東西,有的人則希望自家和別人家陽臺(tái)都有花有草,讓自己爽心悅目……不同生活習(xí)慣,可能造成對(duì)他人環(huán)境權(quán)益的侵害。因此,城市高度聚居可能給公眾的通風(fēng)權(quán)、通光權(quán)、寧靜權(quán)、景觀權(quán)等造成風(fēng)險(xiǎn)。2.中觀上,社區(qū)比鄰居更為寬泛,常常由住宅群、商業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、交通設(shè)施、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與設(shè)施、綠化、景觀以及人等組成,是具有相對(duì)完整的包括生產(chǎn)、服務(wù)、生活功能的一定地域。社區(qū)構(gòu)成要素更加復(fù)雜,造成公眾生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要在于:社區(qū)產(chǎn)業(yè)、功能布局不合理,比如在住宅小區(qū)旁建設(shè)高架橋;社區(qū)建筑物樣式、色彩不協(xié)調(diào);綠化不科學(xué);社區(qū)生活污水、垃圾處理不科學(xué)等。這些風(fēng)險(xiǎn)直接危害公眾的景觀權(quán)、審美權(quán)、寧靜權(quán)等,不僅是“潛在的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)”,而且在某些城市已成為“現(xiàn)實(shí)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)”,3.宏觀上,城市發(fā)展定位。城市是工商業(yè)集中的地方,但城市在發(fā)展工商業(yè)時(shí),如何發(fā)展直接關(guān)系到公眾的環(huán)境權(quán)益能否得到實(shí)現(xiàn)?一是發(fā)展何種產(chǎn)業(yè)?在選擇發(fā)展何種產(chǎn)業(yè)時(shí),城市可能基于自身的資源優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)利益而作出選擇,較少考量環(huán)境權(quán)益。二是產(chǎn)業(yè)如何布局?從現(xiàn)代城市發(fā)展來看,“產(chǎn)業(yè)布局作為經(jīng)濟(jì)行為,考量的主要因素是產(chǎn)業(yè)所需要的礦藏資源、土地資源、農(nóng)林資源、水資源等自然資源的儲(chǔ)量、分布地,如何發(fā)揮自然資源的功效,成本與效益等,而較少考量生態(tài)環(huán)境的保護(hù)”。因此,造成城市空氣污染、水污染等。當(dāng)前我國“城市大氣總懸浮微粒濃度年日均值為320微克/立方米,污染嚴(yán)重的城市超過800微克/立方米,高出世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)近10倍。”80%的城市河段水質(zhì)超標(biāo),“工業(yè)固體和生活垃圾已累積70億噸,每年仍以六七億噸的速度增加,垃圾‘圍城’現(xiàn)象十分普遍”。二、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范制度的缺陷我國現(xiàn)行法律制度對(duì)于城市建設(shè)中公眾環(huán)境權(quán)益面臨風(fēng)險(xiǎn)的防范有相應(yīng)的規(guī)定。首先,涉及鄰居之間公眾通風(fēng)權(quán)、陽光權(quán)的法律主要有《民法通則》第八十三條關(guān)于相鄰權(quán)的規(guī)定,該條規(guī)定:不動(dòng)產(chǎn)的相鄰各方,應(yīng)當(dāng)按照有利于生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理的精神,正確處理截水、排水、通行、通風(fēng)、采光等方面的相鄰關(guān)系。給相鄰方造成妨礙或者損失的,應(yīng)當(dāng)停止侵害,排除妨礙,賠償損失。根據(jù)該規(guī)定,鄰居之間的采光權(quán)、通風(fēng)權(quán)等可以通過救濟(jì)性方式即要求責(zé)任方承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任來獲得保護(hù)。其中并沒有涉及到鄰居之間的景觀權(quán)、審美權(quán)和寧靜權(quán)。其次,直接涉及社區(qū)景觀權(quán)、審美權(quán)等的法律制度主要有:《城市綠化條例》(1992年制定,2017年修訂)。該條例對(duì)城市綠化的宗旨、原則、城市綠化規(guī)劃原則、城市綠化工程設(shè)計(jì)與建設(shè)、城市綠化的管理分工、單位和個(gè)人的義務(wù)以及法律責(zé)任作了相應(yīng)的規(guī)定?！冻鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》(1992年制定,2017年修訂)規(guī)定“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生科學(xué)知識(shí)的宣傳,提高公民的環(huán)境衛(wèi)生意識(shí),養(yǎng)成良好的衛(wèi)生習(xí)慣”,并對(duì)城市市容、城市環(huán)境衛(wèi)生作了相應(yīng)的規(guī)范。《城市生活垃圾管理辦法》對(duì)生活垃圾的傾倒、清掃、收集、處置以及違反規(guī)則的法律責(zé)任等都作了規(guī)定。再次,涉及宏觀城市清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、寧靜權(quán)的法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等,這些法律規(guī)定了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度、公眾參與制度、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、排污標(biāo)準(zhǔn)以及排污申報(bào)制度、工業(yè)布局規(guī)劃、生產(chǎn)工藝設(shè)備減污制度、城鎮(zhèn)污水處理制度、單位個(gè)人的義務(wù)與權(quán)利、社會(huì)生活噪聲污染防治、生活垃圾污染環(huán)境的防治制度以及相應(yīng)的法律責(zé)任。上述法律制度對(duì)城市公眾面臨的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有一定的防范作用,但仍存在諸多缺陷,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:1.權(quán)利主體社會(huì)化。除《物權(quán)法》關(guān)于相鄰權(quán)的規(guī)定是以公眾個(gè)人作為權(quán)利主體外,有關(guān)社區(qū)、城市生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的制度規(guī)定主要以“公眾整體”作為權(quán)利主體,而較少涉及公眾個(gè)體的權(quán)利,如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第十二條規(guī)定“主要街道兩側(cè)的建筑物前,應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要與可能,選用透景、半透景的圍墻、柵欄或者綠籬、花壇(池)、草坪等作為分界。臨街樹木、綠籬、花壇(池)、草坪等,應(yīng)當(dāng)保持整潔、美觀。栽培、整修或者其他作業(yè)留下的渣土、枝葉等,管理單位、個(gè)人或者作業(yè)者應(yīng)當(dāng)及時(shí)清除”。而對(duì)非臨街的社區(qū)、鄰居之間如何保持建筑物陽臺(tái)和窗外、綠化等的美觀、整潔則沒有規(guī)定。2.權(quán)利不完善?，F(xiàn)行相鄰權(quán)制度有利于確認(rèn)、保護(hù)公眾的陽光權(quán)、通風(fēng)權(quán)。環(huán)境保護(hù)制度、污染防治制度以及垃圾管理制度、市容環(huán)境衛(wèi)生制度有利于公眾的清潔水權(quán)、清潔空氣權(quán)、寧靜權(quán)的保護(hù),城市綠化制度有利于公眾的景觀權(quán)實(shí)現(xiàn)。而公眾的審美權(quán)、眺望權(quán)則幾乎沒有相應(yīng)的法律法規(guī)予以確認(rèn)和保護(hù),即使《城市綠化條例》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》中某些制度有利于創(chuàng)造美景,如《城市綠化條例》第十條、第十二條強(qiáng)調(diào)如何利用已有自然環(huán)境進(jìn)行綠化,但沒有強(qiáng)化如何通過建設(shè)實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)、和諧美,尤其城市建筑物之間如何協(xié)調(diào),保持美感?！董h(huán)境保護(hù)法》《污染防治法》等要求建設(shè)項(xiàng)目作環(huán)境評(píng)價(jià),是以現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境良好作為假設(shè)前提,意在防止項(xiàng)目可能對(duì)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境造成污染破壞,而沒有要求城市建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)注意與周邊建筑、環(huán)境實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)美。即使有關(guān)制度對(duì)公眾的陽光權(quán)、通風(fēng)權(quán)、清潔水權(quán)、清潔空氣權(quán)、寧靜權(quán)和景觀權(quán)確認(rèn)和保護(hù),但規(guī)定也并不明確,只是客觀上有利于公眾的這些權(quán)益的保護(hù),但主觀上并沒有明確以這些權(quán)益為目標(biāo)。有學(xué)者評(píng)論“景觀權(quán)論者所說的‘私人景觀利益’糾紛通過景觀所附著的財(cái)產(chǎn)的物權(quán)和合同法上的請(qǐng)求權(quán)即可維護(hù),而公共景觀的建設(shè)和維護(hù)則可通過參政權(quán)來實(shí)現(xiàn),景觀權(quán)在實(shí)踐當(dāng)中被完全消解了”。3.公眾義務(wù)社會(huì)化。與強(qiáng)調(diào)權(quán)利主體的社會(huì)化相適應(yīng),強(qiáng)化公眾義務(wù)的社會(huì)化,即強(qiáng)調(diào)公眾對(duì)社會(huì)的義務(wù),而較少規(guī)定公眾之間的義務(wù),如《城市綠化條例》第十八、第十九、第二十、第二十一條規(guī)定:任何單位和個(gè)人都不得擅自改變城市綠化規(guī)劃用地性質(zhì)或者破壞綠化規(guī)劃用地的地形、地貌、水體和植被;不得擅自占用城市綠化用地;不得損壞城市樹木花草和綠化設(shè)施;在城市的公共綠地內(nèi)開設(shè)商業(yè)、服務(wù)攤點(diǎn)的,必須向公共綠地管理單位提出申請(qǐng)等?！冻鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第十條、第十一條、第十三條、第十四條、第二十六條、第二十八條、第三十二條規(guī)定了單位、個(gè)人對(duì)社會(huì)的義務(wù);第四章規(guī)定了違反上述義務(wù)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任,但沒有規(guī)定對(duì)其他公眾的民事責(zé)任?！冻鞘猩罾芾磙k法》第十三條、第十六條規(guī)定了單位、個(gè)人傾倒、收集、存放、處置垃圾時(shí)對(duì)社會(huì)的義務(wù),以及對(duì)于違反這些義務(wù)承擔(dān)行政責(zé)任,而沒有規(guī)定對(duì)其他公眾承擔(dān)民事責(zé)任。4.國家公共機(jī)構(gòu)主導(dǎo)權(quán),公眾有檢舉、控告等權(quán),但沒有參與規(guī)劃、管理等權(quán)?！冻鞘芯G化條例》規(guī)定城市綠化規(guī)劃、城市綠化工程的設(shè)計(jì)、公共綠化工程建設(shè)、保護(hù)和管理均由城市綠化行政主管部門決定?！冻鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》規(guī)定城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理工作,有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、管理均由行政主管部門負(fù)責(zé)?！冻鞘猩罾芾磙k法》規(guī)定:建設(shè)(環(huán)境衛(wèi)生)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市生活垃圾的管理工作,治理規(guī)劃與設(shè)施建設(shè)由行政主管部門負(fù)責(zé),清掃、收集、運(yùn)輸、處置的企業(yè)需要取得主管部門的許可?！段廴痉乐畏ā犯菍h(huán)境行政部門作為主管機(jī)關(guān),諸制度的實(shí)施都依賴于主管行政部門。在確立了行政主管部門的主導(dǎo)權(quán)后,在一些法律法規(guī)中也原則性地提出公眾的參與。三、預(yù)防城市建設(shè)中公共生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律制度建設(shè)防范城市建設(shè)中公眾生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),需要針對(duì)公眾面臨的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行法理的再思考和法律制度的再構(gòu)造。(一)從個(gè)人角度防范城市生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)行法律制度強(qiáng)化權(quán)利主體的社會(huì)化、公眾義務(wù)社會(huì)化和公共機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)性,是以生態(tài)環(huán)境權(quán)的公權(quán)性為理論前提,是基于公共利益的價(jià)值目標(biāo)。因此,需要對(duì)生態(tài)環(huán)境權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行再認(rèn)識(shí)。公眾環(huán)境權(quán)是公權(quán)還是私權(quán),一直存在諸多爭(zhēng)議,概括起來,主要有以下幾種觀點(diǎn):一是人類整體權(quán),將環(huán)境權(quán)確定為私權(quán),更有利于防范公眾面臨的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境權(quán)如果屬于公權(quán),個(gè)體作為非權(quán)利主體,不能通過個(gè)體積極主動(dòng)主張相應(yīng)的權(quán)利而保護(hù)生態(tài)環(huán)境,會(huì)滋生“搭便車”思想,不利于城市建設(shè)中公眾生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防范。確立公眾生態(tài)環(huán)境權(quán)的私權(quán)性質(zhì),既可以消除公眾主張權(quán)利以防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律障礙,也可以調(diào)動(dòng)公眾的主動(dòng)性、積極性,積極主張自己的權(quán)益。當(dāng)然,確立環(huán)境權(quán)的私權(quán)性質(zhì)并不否定某些環(huán)境權(quán)的公益性,也不排斥公共機(jī)構(gòu)對(duì)公眾生態(tài)環(huán)境的保護(hù)職權(quán),而是形成公眾的主動(dòng)保護(hù)與公共機(jī)構(gòu)的保護(hù)的合力,從而化解公眾面臨的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。(二)明確權(quán)利與義務(wù)既然生態(tài)環(huán)境權(quán)具有私權(quán)性,因此,為防范城市建設(shè)中公眾生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),首先,在制度設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)明確公眾個(gè)體具有景觀、清潔水、審美權(quán)等環(huán)境權(quán),并且設(shè)計(jì)具體制度保護(hù)這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn),包括對(duì)城市規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、城市施工建設(shè)以及綠化規(guī)劃、綠化工程設(shè)計(jì)都應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)美的確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)。美最基本的要求應(yīng)當(dāng)是協(xié)調(diào)性,即任何設(shè)施都應(yīng)當(dāng)與周邊自然環(huán)境、其他設(shè)計(jì)保持協(xié)調(diào)。其次,應(yīng)當(dāng)明確公眾個(gè)體之間的環(huán)境權(quán)利與義務(wù),比如對(duì)于單位、他人所屬地域的綠化、建筑設(shè)計(jì)、景觀等,利益相關(guān)的其他公眾個(gè)體有權(quán)提出意見和建議,其他單位、個(gè)人也有義務(wù)創(chuàng)造有利于自己和他人的美麗環(huán)境。概而言之,公眾個(gè)體之間相享權(quán)利、互負(fù)義務(wù)。對(duì)于有礙他人環(huán)境權(quán)益的行為,他人有權(quán)利要求改正,而行為者也有義務(wù)進(jìn)行改正。(三)完善公眾參與制度為防范公眾面臨的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),規(guī)定公眾的環(huán)境權(quán)為私權(quán)是前提,通過制度確認(rèn)和保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)是基礎(chǔ)。而公眾環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn),則需要改變當(dāng)前城市規(guī)劃、綠化規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、綠化工程設(shè)計(jì)體現(xiàn)行政主管部門意志的現(xiàn)狀,建立和完善公眾參與制度,以防范城市公眾生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。公眾參與制度,包括公眾參與權(quán)利、公眾參與程序、公眾參與方式等。首先,明確公眾作為城市建設(shè)的利益相關(guān)者,有權(quán)參與到從城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)到綠化規(guī)劃、設(shè)計(jì),再到具體建設(shè)的整個(gè)過程中,表達(dá)自己的環(huán)境權(quán)益,而不能僅參與到具體建設(shè)中。其次,為保障公眾參與的實(shí)現(xiàn),必須建立城市建設(shè)信息公開制度,包括城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、城市設(shè)計(jì)、綠化規(guī)劃、綠化設(shè)計(jì)等信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過適當(dāng)?shù)妮d體向利益相關(guān)者公開。由于不同的利益相關(guān)者與有關(guān)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)事項(xiàng)的利益關(guān)聯(lián)強(qiáng)度不同,對(duì)于關(guān)聯(lián)強(qiáng)的利益相關(guān)者除前述的一般公開外,還需要通過特定方式做到特別公開。第三,確保不同利益相關(guān)者不同的參與程度。一般來說,可以以環(huán)境事務(wù)所在地點(diǎn)為中心,沿著環(huán)境受影響的擴(kuò)散方向,確定一定區(qū)域內(nèi)的公眾即是該環(huán)境事務(wù)的公眾參與主體,進(jìn)而以中心為基點(diǎn),按影響環(huán)境的因素衰減率,劃分不同區(qū)域,并確定不同區(qū)域的公眾參與的權(quán)重,受環(huán)境影響越大的區(qū)域內(nèi)的公眾參與的權(quán)重也越大。這是最基本的主體公眾,相對(duì)人、政府必須確保其參與性。除此之外,其他地區(qū)公眾、環(huán)境保護(hù)組織等也可以依法參與,但應(yīng)當(dāng)是自愿式的主動(dòng)參與。第四,建立和完善參與方式及相應(yīng)的程序,如公眾參與征求意見、座談、論證會(huì)、聽證會(huì)、問卷調(diào)查研究等方式,這些方式可以分為預(yù)防性參與與救濟(jì)性參與。所謂