關(guān)于住宅區(qū)公建配套設(shè)施權(quán)屬及其管理問題的思考與建議作者：翁羿隨著我市房地產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，廣大居民的居住條件和環(huán)境得到了極大的改善。居民在關(guān)注房屋質(zhì)量的同時也越來越注重配套設(shè)施的配建，其權(quán)屬及管理問題日漸成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。物權(quán)法第73條規(guī)定：“建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有”，但對“公共場所、公用設(shè)施”界定并不明確，對于同一種類型的公建配套用房的權(quán)屬，各地出臺的政策也不一樣,給商品房預(yù)售許可及房屋登記工作帶來困擾。鑒于此，特對我市住宅區(qū)公建配套設(shè)施權(quán)屬及其管理問題作一些調(diào)查與思考，供有關(guān)方面研究籌策。一、我市公建配套管理的基本情況（一）主要政策規(guī)定我市涉及居住區(qū)公建配套管理的政策主要有：《無錫市政府印發(fā)〈無錫市住宅區(qū)交接管理暫行規(guī)定〉的通知》（錫政發(fā)[2000]298號）、《無錫市政府批轉(zhuǎn)市教育局等部門〈關(guān)于無錫市市區(qū)新建居住區(qū)教育設(shè)施配套的實(shí)施意見〉的通知》（錫政發(fā)[2007]196號）、無錫市政府關(guān)于印發(fā)調(diào)整<無錫市市區(qū)住宅部分配套設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)>的通知（錫政發(fā)[2004]9號）、《無錫市商品房交付使用管理辦法》（市政府令第127號）等，先后對住宅區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、竣工驗(yàn)收及移交管理等作了規(guī)定。其中，2012年10月1日起施行的《無錫市商品房交付使用管理辦法》規(guī)定，商品住宅的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、社區(qū)服務(wù)、市政公用、行政管理及其他配套公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)，同步配套建設(shè)。要求商品房通過交付使用竣工驗(yàn)收后，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)將配套公共（二）《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第29條“城市的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)······優(yōu)先安排供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、衛(wèi)生院、文化站、幼兒園、福利院等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)······”；（三）《物業(yè)管理?xiàng)l例》第50條“物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)按照規(guī)劃建設(shè)的公共建筑和共用設(shè)施，不得改變用途”；（四）《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》第12條“······土地使用權(quán)出讓或劃撥前，縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門和房地產(chǎn)開發(fā)主管部門應(yīng)對下列事項(xiàng)提出書面意見，作為土地使用權(quán)出讓或劃撥的依據(jù)之一：·····基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)要求·····;”以及第18條“住宅小區(qū)等群體房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工，應(yīng)當(dāng)依照本條例第十七條的規(guī)定和下列要求進(jìn)行綜合驗(yàn)收：······城市規(guī)劃要求配套的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)情況······”；（五）《房屋登記辦法》第31條“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)申請房屋所有權(quán)初始登記時，應(yīng)當(dāng)對建筑區(qū)劃內(nèi)依法屬于全體業(yè)主共有的公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房等房屋一并申請登記，由房屋登記機(jī)構(gòu)在房屋登記簿上予以記載，不頒發(fā)房屋權(quán)屬證書”；（六）《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50180-93）第6條“居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施（也稱配套公建），應(yīng)包括：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、社區(qū)服務(wù)、市政公用和行政管理及其它八類設(shè)施”；從上述法律規(guī)定看，國家對公建配套設(shè)施的界定沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而《物權(quán)法》也未明確公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)涵及范圍，這就造成了按規(guī)劃要求配建的住宅區(qū)公建配套設(shè)施權(quán)屬認(rèn)定模糊不清。三、其他城市的相關(guān)政策課題組考察了國內(nèi)兄弟城市的相關(guān)政策，總體上講出臺專門政策的城市不多，主要有西安、成都、天津、杭州、福州、鎮(zhèn)江等市出臺具體文件，主要做法：（一）明確劃分經(jīng)營性與非經(jīng)營性公共配套設(shè)施具體范圍。天津市明確規(guī)定：“住宅配套非經(jīng)營性公建是新建住宅項(xiàng)目中必須控制以保障民生需求、居民生活必需的公共服務(wù)設(shè)施，主要包括：教育、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社區(qū)服務(wù)（含菜市場）、行政管理和市政公用等六類公共服務(wù)設(shè)施。”非經(jīng)營性公共配套設(shè)施一般規(guī)定不得銷售，建成后應(yīng)無償進(jìn)行移交。（二）分別規(guī)定非經(jīng)營性公共配套設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬。福州市《關(guān)于居住區(qū)公共配套設(shè)施建設(shè)使用管理的意見》分別規(guī)定了屬于政府所有、屬于全體業(yè)主共有的公共配套設(shè)施范圍，不在前兩者范圍的公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬開發(fā)建設(shè)單位與業(yè)主的約定確定；屬于政府所有的由管理單位辦理權(quán)屬登記。天津市、鎮(zhèn)江市規(guī)定“配套非經(jīng)營性公建參照我市直管公產(chǎn)房屋相關(guān)規(guī)定辦理產(chǎn)權(quán)登記，由所在區(qū)縣房屋管理部門實(shí)施統(tǒng)一管理?！保ㄈτ趯僬械姆墙?jīng)營性配套在土地出讓合同中明確約定。福州市規(guī)定：“國土資源部門應(yīng)當(dāng)將居住區(qū)公共配套設(shè)施建設(shè)、移交等要求，作為土地使用權(quán)出讓或者劃撥文件的必備內(nèi)容予以公示。國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書等文件還應(yīng)當(dāng)對居住區(qū)用地規(guī)劃確定的下列公共配套設(shè)施權(quán)屬作出約定?！保ㄋ模┮?guī)定公建配套設(shè)施不得改變用途。天津、西安、福州等市都規(guī)定，應(yīng)當(dāng)移交給相關(guān)部門的公建配套設(shè)施不得出租、出售或抵押，不得改變公建配套設(shè)施的使用性質(zhì)。房屋權(quán)屬登記部門應(yīng)當(dāng)在配套設(shè)施的房屋所有權(quán)證上注明其規(guī)劃設(shè)計(jì)用途。四、對公建配套設(shè)施權(quán)屬認(rèn)定的思考結(jié)合對法律法規(guī)的理解，個人認(rèn)為對住宅區(qū)公建配套產(chǎn)權(quán)歸屬的認(rèn)定，可以把握以下幾點(diǎn)原則：（一）法定原則。這是認(rèn)定權(quán)屬關(guān)系的首要原則，對住宅區(qū)公建配套設(shè)施法律法規(guī)及地方政策有明確規(guī)定的，應(yīng)遵照規(guī)定執(zhí)行。如物業(yè)服務(wù)用房，《物權(quán)法》明確規(guī)定屬業(yè)主共有，不存在爭議。（二）約定原則。法律對權(quán)屬規(guī)定不明的情況下，應(yīng)尊重當(dāng)事人的約定。對招拍掛出讓的項(xiàng)目，凡土地出讓合同中明確約定建成后無償移交給政府或由政府收購的，則該公建配套設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸政府相關(guān)部門所有。（三）投資受益原則?！罢l投資，誰受益”是《物權(quán)法》關(guān)于解決產(chǎn)權(quán)糾紛的一個重要原則。過去商品房價格由政府核定，建設(shè)成本已列入小區(qū)商品房建設(shè)成本的公建配套設(shè)施應(yīng)該歸為業(yè)主共有。但如今商品住宅已完全市場化，房價由開發(fā)企業(yè)根據(jù)市場情況自主定價，故無法判定公建配套的建設(shè)費(fèi)用是否計(jì)入開發(fā)成本。對于經(jīng)營性公建配套項(xiàng)目，如果既無規(guī)定又未約定，則可以推定其由開發(fā)企業(yè)投資建設(shè)，產(chǎn)權(quán)歸開發(fā)企業(yè)所有。（四）權(quán)利制衡原則。住宅小區(qū)的公建配套設(shè)施不論是法定配建的，還是開發(fā)企業(yè)自愿配建的，都應(yīng)當(dāng)是構(gòu)成該住宅小區(qū)價值的組成部分，在使用過程中為全體業(yè)主提供相應(yīng)服務(wù)。從一定意義上講，對商品房預(yù)售而言，規(guī)劃設(shè)計(jì)中確定的內(nèi)容都是合同的組成部分，開發(fā)企業(yè)不得擅自改變。公建配套設(shè)施建成后，不管屬于誰所有，都不能擅自改變用途。五、對公建配套設(shè)施管理的建議（一）進(jìn)一步按用途明確居住區(qū)非經(jīng)營性公建配套的具體范圍。對于居住區(qū)公建配套設(shè)施的范圍，規(guī)劃要求分為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、社區(qū)服務(wù)、市政公用和行政管理及其它等八大類，具體還要按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對非經(jīng)營性（公益性）公建配套的范圍進(jìn)行明確劃分。1、教育設(shè)施：公辦幼兒園、小學(xué)、初中；2、醫(yī)療衛(wèi)生：綜合醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站；3、文化體育：文化活動中心、體育運(yùn)動場館等；4、社區(qū)服務(wù)：社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)站、老年活動中心、托老所、郵政設(shè)施等；5、市政公用：小型垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、垃圾分類收集箱、基層環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)、公廁、燃?xì)庹{(diào)壓站、居住區(qū)級公園等；6、行政管理：社居委、街道辦、派出所、社區(qū)警務(wù)室等。（二）明確居住區(qū)公建配套設(shè)施的投資建設(shè)主體。將居住區(qū)公建配套設(shè)施的投資建設(shè)主體分成三類：1、公益性公建配套設(shè)施由市政府、各區(qū)（市）縣政府直接投資興建或在土地招拍掛條件中，根據(jù)規(guī)劃條件明示該地塊中包含的公共設(shè)施配套項(xiàng)目建設(shè)要求，由土地競得方承擔(dān)配套建設(shè)任務(wù)，建成后無償移交給政府相關(guān)主體接管。2、經(jīng)營性公共設(shè)施配套項(xiàng)目用地按招、拍、掛方式供地，引進(jìn)社會資金進(jìn)行建設(shè)，實(shí)行“誰投資建設(shè)，誰經(jīng)營管理”。3、專業(yè)設(shè)施項(xiàng)目由服務(wù)提供商接管維護(hù)，如變電站等。（三）明確居住區(qū)公建配套設(shè)施的權(quán)屬及移交接管主體。1、公益性的公共配套設(shè)施明確屬政府所有，建成后由政府確定的管理使用單位與開發(fā)建設(shè)單位辦理移交手續(xù)，由管理使用單位申請辦理權(quán)屬登記手續(xù)。2、經(jīng)營性的公建配套設(shè)施明確屬開發(fā)企業(yè)所有，建成后由開發(fā)企業(yè)申請辦理權(quán)屬登記手續(xù)，自主經(jīng)營。對于商品房項(xiàng)目中開發(fā)企業(yè)自愿配建的室內(nèi)泳池、健身房、養(yǎng)老中心等為業(yè)主提供服務(wù)的經(jīng)營性配套用房，建成后登記為開發(fā)企業(yè)所有，開發(fā)企業(yè)可自持經(jīng)營，但今后未經(jīng)業(yè)委會或多數(shù)業(yè)主同意，不得擅自轉(zhuǎn)讓或改變用途。3、屬全體業(yè)主共有的居住區(qū)公共配套設(shè)施，由開發(fā)企業(yè)在申請房屋所有權(quán)初始登記時，一并申請登記。房屋登記機(jī)構(gòu)在房屋登記簿上予以記載，不頒發(fā)房屋權(quán)屬證書。建成后由前期物業(yè)服務(wù)企業(yè)與開發(fā)建設(shè)單位辦理移交手續(xù)，項(xiàng)目所在地區(qū)物業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)。（四）加強(qiáng)制度建設(shè)，完善居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)工作機(jī)制。公建配套項(xiàng)目從規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資建設(shè)到移交管理，在各個環(huán)節(jié)牽涉到的管理部門較多，情況較為復(fù)雜。建議市政府明確協(xié)調(diào)管理主體，充分發(fā)揮牽頭作用，同時研究制訂專門的管理制度，落實(shí)工作責(zé)任，從而進(jìn)一步規(guī)范我市居住區(qū)公建配套設(shè)施建設(shè)管理工作。總之，居住區(qū)公建配套設(shè)施是保障居民基本生活需要