供熱價(jià)格波動(dòng)及建設(shè)費(fèi)調(diào)整對(duì)供熱成本的影響

供熱價(jià)格和供熱成本發(fā)展不及時(shí)發(fā)熱價(jià)格系統(tǒng)無(wú)法覆蓋多個(gè)水源品種。北方大部分城市的采暖價(jià)格主要是以燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)為主要成本測(cè)算依據(jù)，按不用熱性質(zhì)制訂的單一價(jià)格體系。僅北京等少數(shù)城市制訂了熱電聯(lián)產(chǎn)和天然氣供熱雙軌制價(jià)格體系，其他新能源或新技術(shù)采暖熱源均未制訂獨(dú)立的供熱價(jià)格。供熱價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整不及時(shí)。隨著物價(jià)水平的提高，供熱成本也隨之升高，各城市每年的成本監(jiān)審工作都在按時(shí)進(jìn)行，但供熱價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)未能及時(shí)調(diào)整。以某省會(huì)城市為例，民用供熱價(jià)格自2008年執(zhí)行22元/平方米以來(lái)，至今十余年供熱價(jià)格一直未作調(diào)整。熱源屬于燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)的非居民采暖用熱價(jià)格，仍維持2008年文件標(biāo)準(zhǔn)31元/平方米價(jià)格不變。供熱管理模式的改革成本無(wú)法通過(guò)熱價(jià)疏導(dǎo)。以某省會(huì)城市為例，2015年該市供熱實(shí)施“一管到戶”，即調(diào)整供熱公司管理界面，由一次網(wǎng)末端延伸至入用戶室內(nèi)前的二次網(wǎng)末端。政府文件中要求由企業(yè)與政府共同承擔(dān)2000年前老舊小區(qū)改造費(fèi)用，其中供熱企業(yè)承擔(dān)65%費(fèi)用，剩余35%由熱價(jià)調(diào)整解決（原制訂供熱價(jià)格不含此成本）。但由于熱價(jià)并未及時(shí)調(diào)整，實(shí)際這部分費(fèi)用依然由企業(yè)承擔(dān)。加熱企業(yè)的運(yùn)營(yíng)環(huán)境供熱成本攀升，收費(fèi)難以規(guī)范提前和延期供熱成為常態(tài)。為讓百姓享受舒適溫暖的過(guò)冬需求，政府紛紛要求供熱企業(yè)在采暖期到來(lái)前達(dá)標(biāo)運(yùn)行，且已連續(xù)多年根據(jù)天氣變化或特殊事件要求供熱企業(yè)延期供熱，大幅增加了供熱企業(yè)運(yùn)行成本。對(duì)室溫的要求逐年提升。根據(jù)各地最新頒布的供熱管理辦法中要求，普遍將供暖室溫由18℃±2℃，調(diào)整至不低于18℃，即相當(dāng)于最低室溫提升了2℃。隨著國(guó)家對(duì)民生問題的關(guān)注，從2019～2020年采暖季期間又受到疫情影響，政府管理部門在實(shí)際運(yùn)行中要求供熱企業(yè)的供熱溫度不斷提升，從不低于18℃上漲到20℃，再到要求22℃，造成供熱成本飆升。收費(fèi)規(guī)范化缺乏統(tǒng)籌疏導(dǎo)。多地?cái)M取消供熱管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)。即“新建、改建、擴(kuò)建的供熱供氣管網(wǎng)設(shè)施，建筑區(qū)劃紅線外的，由政府或企業(yè)投資建設(shè)，費(fèi)用由政府或企業(yè)承擔(dān)”。但是，當(dāng)前集中供熱仍存在著發(fā)展布局不均衡、建筑節(jié)能和老舊管網(wǎng)改造等歷史欠賬較多等問題，改造任務(wù)十分艱巨。在此情況下取消管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)，直接造成企業(yè)前期工程項(xiàng)目建設(shè)投資無(wú)法回收，未來(lái)的工程項(xiàng)目建設(shè)陷入無(wú)資金來(lái)源的困境。另外，空置房收費(fèi)也難以保證。由于熱能具有傳導(dǎo)和輻射性，目前技術(shù)手段無(wú)法消除鄰間傳熱現(xiàn)象，現(xiàn)有供熱價(jià)格制訂過(guò)程中未考慮空置房熱耗，如取消空置房收費(fèi)將給供熱企業(yè)造成很大的經(jīng)營(yíng)壓力。．供熱成本日益增燃料成本持續(xù)高位運(yùn)行。自2008年以來(lái)，市場(chǎng)煤炭?jī)r(jià)格一直處于相對(duì)高位運(yùn)行，給以燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)為熱源的供熱企業(yè)造成巨大經(jīng)營(yíng)壓力，導(dǎo)致虧損嚴(yán)重。環(huán)保投入逐漸加大。隨著環(huán)保要求的排放指標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)逐年嚴(yán)苛，為響應(yīng)政府“節(jié)能減排”號(hào)召，各供熱公司不斷投入大量資金對(duì)環(huán)保設(shè)施進(jìn)行超低排放改造，導(dǎo)致運(yùn)行成本激增，熱源側(cè)供熱成本逐年加大。供熱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入巨大。城區(qū)內(nèi)小型熱電聯(lián)產(chǎn)的火電廠陸續(xù)關(guān)停后，為了彌補(bǔ)熱源缺口，多個(gè)城市實(shí)施了長(zhǎng)輸供熱管網(wǎng)及配套設(shè)施工程建設(shè)，為提高管網(wǎng)輸送能力，需要各供熱企業(yè)投入大量資金進(jìn)行大溫差設(shè)施建設(shè)，造成輸配供熱成本大幅度提高。應(yīng)收熱費(fèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)全額回收。供熱業(yè)務(wù)涉及千家萬(wàn)戶，用戶情況千差萬(wàn)別。供熱公司雖采取多種催收手段，但仍存在長(zhǎng)期拖欠熱費(fèi)情況。欠費(fèi)原因包括：長(zhǎng)期失聯(lián)用戶、惡意欠費(fèi)、爭(zhēng)議欠費(fèi)等，甚至存在物業(yè)公司逃費(fèi)、用戶拆遷而形成死賬呆賬情況。同時(shí)，起訴舉證驗(yàn)證難、訴訟成本高，嚴(yán)重影響了欠費(fèi)追繳。因此欠費(fèi)形成壞賬又在很大程度上增加了供熱成本。對(duì)供熱價(jià)格和供熱成本的監(jiān)管壓力方面存在的問題一是政府調(diào)整的供熱價(jià)格與市場(chǎng)化定價(jià)的供熱成本之間的矛盾。一方面，構(gòu)成供熱主要成本的燃料、人工等因素完全受市場(chǎng)調(diào)控波動(dòng)頻繁影響；另一方面，供熱價(jià)格由政府管控，必須要經(jīng)成本監(jiān)審和聽證會(huì)等程序后進(jìn)行調(diào)整，而且成本監(jiān)審是對(duì)歷史成本進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此，價(jià)格調(diào)整頻率與供熱成本的波動(dòng)完全不同步，導(dǎo)致長(zhǎng)時(shí)間的熱價(jià)與成本背離，背離幅度過(guò)大時(shí)，政府監(jiān)管部門備受指責(zé)和壓力。二是供熱價(jià)格成本監(jiān)審項(xiàng)目與實(shí)際構(gòu)成供熱成本要素之間的矛盾。供熱價(jià)格成本監(jiān)審項(xiàng)目未能全面涵蓋新增的合理供熱成本要素，根據(jù)目前的成本監(jiān)審管理辦法，供熱成本中包括供熱直接材料、直接人工和部分修理及日常管理費(fèi)用，不包括如電廠提前關(guān)停費(fèi)用、實(shí)施供熱管理改革和大規(guī)模技術(shù)革新增加的成本，在當(dāng)前國(guó)家大力推行的政策和供熱技術(shù)升級(jí)相關(guān)費(fèi)用不能納入供熱價(jià)格。三是簡(jiǎn)單的供熱價(jià)格體系與多元化的熱源和供熱方式之間的矛盾。供熱價(jià)格體系無(wú)法覆蓋和適應(yīng)日趨多元化的熱源和供熱方式。新的供熱技術(shù)日新月異，但研發(fā)和制造成本相對(duì)于傳統(tǒng)熱源偏高，目前還只能參照熱電聯(lián)產(chǎn)為基礎(chǔ)制訂的供熱價(jià)格體系收費(fèi)，在補(bǔ)貼政策不配套、不及時(shí)的條件下，不但限制了清潔供熱技術(shù)的大規(guī)模應(yīng)用，也逐漸遏制了供熱事業(yè)的良性發(fā)展。四是現(xiàn)行供熱價(jià)格體系與項(xiàng)目邊界條件之間的矛盾。由于物價(jià)上漲和人工成本增加等原因，新建項(xiàng)目投資概算逐漸增加，在當(dāng)前外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境的條件下，現(xiàn)行供熱價(jià)格無(wú)法支撐新項(xiàng)目立項(xiàng)。．加大供熱價(jià)格改革力度為化解上述矛盾，供熱價(jià)格機(jī)制改革的目標(biāo)應(yīng)該聚焦在解決突出矛盾點(diǎn)，側(cè)重六個(gè)方面的問題：一是明確和規(guī)范熱價(jià)調(diào)整的觸發(fā)機(jī)制，即重新明確啟動(dòng)熱價(jià)調(diào)整的邊界條件。二是重新明確將合理的供熱成本項(xiàng)目納入熱價(jià)成本監(jiān)審范圍。三是疏堵結(jié)合規(guī)范供熱收費(fèi)項(xiàng)目。對(duì)于政府需取消的收費(fèi)項(xiàng)目，要在取消前明確其成本疏導(dǎo)渠道。四是供熱管理部門與發(fā)改委物價(jià)管理部門建立溝通工作機(jī)制，管理標(biāo)準(zhǔn)和熱價(jià)之間要做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一、互為支撐。五是供熱價(jià)格要體現(xiàn)鼓勵(lì)新能源和綜合能源智慧供熱的政策導(dǎo)向。六是非居民供熱價(jià)格仍由政府統(tǒng)一定價(jià)。供熱事業(yè)關(guān)系到千家萬(wàn)戶，供熱企業(yè)應(yīng)該履行社會(huì)責(zé)任，供熱服務(wù)具有部分公益屬性，但是供熱經(jīng)營(yíng)活動(dòng)卻依然要遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。因此，必須承認(rèn)“提供供熱服務(wù)的是市場(chǎng)化企業(yè)”，必須“保留熱的商品屬性”。對(duì)供熱企業(yè)的管理不能等同于職能部門，將政府機(jī)構(gòu)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到供熱企業(yè)?；谏鲜龇治?，可以從三個(gè)方面著手進(jìn)行改進(jìn)和完善：同溫室標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不同供熱價(jià)格為滿足不同人群對(duì)室溫舒適度的個(gè)性化需求，體現(xiàn)公平交易，多用熱多付費(fèi)，建議不同室溫標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不同供熱價(jià)格?？梢猿雠_(tái)相應(yīng)室內(nèi)溫度對(duì)應(yīng)的熱價(jià)水平，如室內(nèi)要求溫度對(duì)應(yīng)不同的熱價(jià)，以彌補(bǔ)供熱企業(yè)超標(biāo)準(zhǔn)供熱的成本，調(diào)整原則應(yīng)當(dāng)在遵循企業(yè)全部成本加合理收益的基礎(chǔ)上進(jìn)行，或者提高室溫的供熱標(biāo)準(zhǔn)，制訂相應(yīng)供熱溫度的熱價(jià)。細(xì)化供熱價(jià)格體系可借鑒北京等地區(qū)依據(jù)熱源性質(zhì)不同分別制訂供熱價(jià)格的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)供熱價(jià)格體系進(jìn)行細(xì)化分類定價(jià)，即對(duì)（燃煤）熱電聯(lián)產(chǎn)、天然氣鍋爐供熱、熱泵技術(shù)供熱、電能供熱、地?zé)峁岬炔煌瑹嵩捶绞街朴喯鄳?yīng)的熱價(jià)。．規(guī)范供熱企業(yè)政府部門相關(guān)政策及補(bǔ)貼資金的支持，體現(xiàn)著國(guó)家導(dǎo)向和人民意志，供熱事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展離不開政府規(guī)范管理。在推進(jìn)供熱價(jià)格改革的基礎(chǔ)上，還應(yīng)促進(jìn)與之配套的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼政策的綜合治理。整肅供熱市場(chǎng)秩序。一方面政府主管部門應(yīng)當(dāng)制訂相應(yīng)法規(guī)和引入政策執(zhí)法，協(xié)助企業(yè)清理欠費(fèi)；對(duì)于長(zhǎng)期或惡意欠費(fèi)的用戶納入社會(huì)征信系統(tǒng)；支持和協(xié)助供熱企業(yè)對(duì)欠費(fèi)用戶進(jìn)行法律訴訟，以維護(hù)供熱市場(chǎng)的健康發(fā)展。另一方面，要嚴(yán)格實(shí)行供熱市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。清理無(wú)供熱特許經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)，根據(jù)不同熱源供熱的技術(shù)和經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，對(duì)開展供熱業(yè)務(wù)的企業(yè)明確相關(guān)資質(zhì)和規(guī)模要求。規(guī)范供熱經(jīng)營(yíng)環(huán)境。統(tǒng)一管理涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水、電、氣企業(yè)，在進(jìn)行城市道路及其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之前，統(tǒng)籌考慮上述企業(yè)同步協(xié)調(diào)建設(shè)，避免重復(fù)建設(shè)，進(jìn)而增加企業(yè)成本。規(guī)范供熱涉及的供電、供水和道路的使用及價(jià)格問題。前期應(yīng)制定統(tǒng)一移交標(biāo)準(zhǔn)，并綜合考量物權(quán)法和地方政策法規(guī)，避免因產(chǎn)權(quán)不明晰，造成無(wú)法進(jìn)行固定資產(chǎn)的再投資和承擔(dān)額外維修改造費(fèi)用。規(guī)范補(bǔ)貼政策。一方面，要將長(zhǎng)期依靠補(bǔ)貼鼓勵(lì)的政