供熱體制改革與供熱行業(yè)發(fā)展

熱錢是寒冷地區(qū)的重要公共福利，與經(jīng)濟效率、社會公正和環(huán)境保護有關(guān)。由于中國特有的能源結(jié)構(gòu),目前還不具備不同熱源之間的替代競爭,城鎮(zhèn)集中供熱是北方城市供暖的主要形式,同時供熱管網(wǎng)具有明顯的自然壟斷性,供熱企業(yè)是典型的區(qū)域壟斷1促進行業(yè)市場化改革與政府監(jiān)管體制創(chuàng)新的協(xié)同在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家,城市公用事業(yè)監(jiān)管體制改革本質(zhì)上是一個制度體系創(chuàng)新的問題,有效的監(jiān)管體制必須與行業(yè)制度基礎(chǔ)相契合,并在改革過程中保持整體的協(xié)同演化,實現(xiàn)行業(yè)市場化改革與政府監(jiān)管體制創(chuàng)新相適應、相促進,從而保證政府監(jiān)管的高績效。1.1計劃供熱體制的變化在傳統(tǒng)的計劃體制下,國家主要是出于政治社會目標建立了福利性供熱體制。計劃福利供熱體制建立在三個基本的制度基礎(chǔ)之上:一是公有福利住房制度,企事業(yè)單位實行福利性公有住房,職工在本單位終身就業(yè),住房按計劃分配給職工居住,供熱是公有住房不可分割的組成部分;二是供熱企業(yè)政企不分,往往是政府投資建設(shè)運營或者機關(guān)企事業(yè)單位自建自供,供熱單位實行事業(yè)體制或單位后勤化運營,沒有獨立的經(jīng)濟利益追求;三是燃料價格和供熱價格實行嚴格的政府管制,燃料供需實行計劃調(diào)配。改革開放以來,隨著整個國家的市場化改革,供熱行業(yè)福利供熱的制度基礎(chǔ)也在發(fā)生改變,具體體現(xiàn)為:一是房屋產(chǎn)權(quán)制度私有化和員工身份流動化;二是供熱單位由原來的單位自供和國有公用事業(yè)供應逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N所有制形式并存,改革使供熱企業(yè)具有了明顯的盈利目標;三是國家放開了煤炭價格,煤炭交易完全通過供需雙方談判確定。盡管福利供熱的制度基礎(chǔ)已發(fā)生了改變,但是供熱行業(yè)計劃體制尚未根本改變,傳統(tǒng)的計劃體制仍然是供熱行業(yè)的基本體制形式,體制性矛盾是行業(yè)高效發(fā)展的根本制約。供熱行業(yè)成為我國公用事業(yè)改革最滯后的領(lǐng)域,是“計劃經(jīng)濟的最后堡壘”。供熱行業(yè)的計劃體制表現(xiàn)在多個方面:一是供熱商品化、貨幣化仍未完全實現(xiàn),福利供熱仍然大量存在,機關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)仍承擔一定標準的本單位職工采暖費支出,大多數(shù)城市居民供熱仍然由單位買單并享受政府財政補貼;二是供熱價格仍然受到政府的嚴格管制,供熱價格調(diào)整嚴重滯后于供熱成本變化,價格成本倒掛問題突出,供熱價格計劃管制和企業(yè)化運營、燃料價格市場化存在較大的體制沖突;三是社會資本的進入相對不足,政府直接投資和國有企業(yè)壟斷經(jīng)營仍是主要的所有制形式,供熱企業(yè)政企不分十分突出?？傮w來說,供熱行業(yè)市場化嚴重不足是造成供熱行業(yè)發(fā)展長期低效、環(huán)境污染嚴重、企業(yè)利益和消費者利益都得不到保證的根本原因,并使政府承擔了過多的經(jīng)濟、社會和環(huán)境責任。1.2供熱行業(yè)政府監(jiān)管協(xié)同作用發(fā)揮不夠計劃體制下形成的供熱行業(yè)管理體制嚴重滯后,監(jiān)管體制運行不暢,監(jiān)管手段嚴重缺乏,行業(yè)管理無法有效實現(xiàn)政府監(jiān)管的目標。首先,供熱行業(yè)監(jiān)管法律缺失。目前中國供熱行業(yè)監(jiān)管的法律法規(guī)嚴重不健全,缺乏保證改革和有效監(jiān)管的法律保障。國家層面的供熱法規(guī)缺失,導致地方改革和監(jiān)管缺乏明確的上位法支持。供熱行業(yè)一些基本的制度體制問題沒有通過立法加以明確,市場化、商品化、綠色化的理念還沒有上升到國家法律的高度,以統(tǒng)領(lǐng)改革和發(fā)展。其次,供熱監(jiān)管目標和監(jiān)管職能殘缺,監(jiān)管理念落后,監(jiān)管手段缺乏。由于長期以來一直將供熱行業(yè)作為公益性社會事業(yè),政府監(jiān)管目標主要是追求社會公平和維護社會穩(wěn)定,賦予監(jiān)管過多的政治社會目標,導致行業(yè)發(fā)展無效率、企業(yè)發(fā)展不可持續(xù),供熱行業(yè)發(fā)展和節(jié)能減排缺乏全國系統(tǒng)規(guī)劃,造成供熱行業(yè)成為北方地區(qū)能源消耗和冬季大氣污染的主因。同時,社會資本的進入造成計劃體制下的行業(yè)管理政策手段日益失靈,尚沒有建立起與市場化相適應的監(jiān)管政策手段,影響了安全可靠供應。再次,供熱行業(yè)監(jiān)管職權(quán)分散。從監(jiān)管職權(quán)橫向配置來看,國家層面的供熱行業(yè)監(jiān)管涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(住建部)、國家發(fā)展和改革委員會(發(fā)改委)、財政部、環(huán)保部等部門,地方層面(城市)的供熱監(jiān)管涉及發(fā)改委、物價局、供熱辦(隸屬市建委)、財政局、環(huán)保局、民政局等多個部門。供熱行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)職能交叉,責權(quán)關(guān)系不清問題突出,政府監(jiān)管的職能分割嚴重,政府監(jiān)管具有明顯的“多頭管理”和“碎片化管理”現(xiàn)象。最后,中央與地方的監(jiān)管職權(quán)沒有理順。中央層面行業(yè)監(jiān)管部門缺乏有效監(jiān)管所必需的監(jiān)管能力、職權(quán)配置和監(jiān)管手段,改革和監(jiān)管政策無法得到有效貫徹。城市供熱行業(yè)的監(jiān)管權(quán)主要由各地市政和建設(shè)部門負責,重大決策由市長決定,出現(xiàn)政策實施和監(jiān)管中的“弱中央、強地方”的格局,由于地方政府缺乏改革的積極性,國家統(tǒng)一的改革和監(jiān)管政策得不到有效貫徹執(zhí)行。僵化的價格監(jiān)管體制,造成嚴重的價格扭曲。目前,供熱行業(yè)價格形成機制仍處于不合理狀態(tài)歧視性居民供熱補貼制度嚴重影響了供熱市場化和社會公平。在計劃福利供熱體制下,國家實行了主要針對城市“泛公務員”群體的補貼制度,并對城鎮(zhèn)五保戶等特困家庭給予一定的供暖補貼?？傮w來說,中國居民供熱補貼是一種歧視性隱性補貼制度,其主要優(yōu)惠于傳統(tǒng)體制內(nèi)的特定群體,沒有建立只適用于社會最低收入人口目標導向的供熱補貼機制2有效監(jiān)管加熱行業(yè)一個國家供熱行業(yè)監(jiān)管體制是否有效必須基于政府監(jiān)管的目標和本國供熱行業(yè)體制模式來科學設(shè)計,實現(xiàn)監(jiān)管體制核心構(gòu)成要素的有機組合。2.1監(jiān)管行業(yè)的目標OECD在1995年發(fā)布的《提升政府監(jiān)管質(zhì)量建議》報告指出,明確的政策目標是確保監(jiān)管質(zhì)量的基礎(chǔ)2.2有效的供熱監(jiān)管體制第一,完備的法律。依法監(jiān)管是供熱行業(yè)有效監(jiān)管的重要保證,各國供熱行業(yè)監(jiān)管大都需要國家層面的統(tǒng)一監(jiān)管法律依據(jù),要將供熱行業(yè)的發(fā)展和能源消耗納入國家整體的能源政策和節(jié)能減排目標當中,供熱監(jiān)管納入整個國家的能源監(jiān)管體系當中。為了實現(xiàn)良好的監(jiān)管治理,體現(xiàn)監(jiān)管治理理念,歐洲供熱國家通常都通過立法對監(jiān)管機構(gòu)的執(zhí)法程序和公眾參與做出明確的規(guī)定,尤其是對供熱價格制定的依據(jù)、調(diào)整機制和程序、價格公示制度等做出明確具體的規(guī)定,鼓勵相關(guān)利益方參與監(jiān)管治理,確保監(jiān)管機構(gòu)依法、依規(guī)行使職權(quán)。第二,有效的監(jiān)管機構(gòu)體制。獨立監(jiān)管機構(gòu)是平衡各方利益關(guān)系,確保監(jiān)管決策客觀公正的重要制度條件。各國供熱監(jiān)管機構(gòu)都實現(xiàn)與其他政府部門和供熱企業(yè)商業(yè)利益的分開,確保其有足夠的人員和能力來行使職權(quán),從而具有較高的公信力。中東歐國家都設(shè)立相對獨立的中央一級供熱監(jiān)管機構(gòu),大多數(shù)國家的供熱行業(yè)監(jiān)管是由國家能源監(jiān)管機構(gòu)負責,其主要職責是促進競爭、平衡消費者和生產(chǎn)者的利益、促進節(jié)能減排。為理順國家和地方的監(jiān)管體制,大多數(shù)國家在保持國家統(tǒng)一政策的前提下,監(jiān)管職權(quán)大都下放到市政當局,一些國家的國家監(jiān)管機構(gòu)負責監(jiān)管全國性經(jīng)營的供熱企業(yè),地方供熱企業(yè)則由地方市政當局來監(jiān)管。第三,有效的監(jiān)管政策工具?？茖W的監(jiān)管機構(gòu)職權(quán)配置是監(jiān)管有效的基本保證。從國際經(jīng)驗來看,供熱行業(yè)監(jiān)管的內(nèi)容主要涉及如下幾個方面:行業(yè)規(guī)劃監(jiān)管、準入許可監(jiān)管、價格與成本監(jiān)管、標準與安全監(jiān)管、服務質(zhì)量監(jiān)管、節(jié)能監(jiān)管、消費者保護、競爭促進、企業(yè)糾紛的行政裁決。其中,供熱監(jiān)管的核心政策手段是準入許可和價格監(jiān)管,準入許可明確了企業(yè)經(jīng)營應該具備的資質(zhì)、遵守的規(guī)則和相應的權(quán)利與義務;價格監(jiān)管則平衡了企業(yè)高效運營、投資激勵與消費者利益保護的關(guān)系。同時,從國際經(jīng)驗看,大多數(shù)國家供熱價格監(jiān)管逐步由“成本加成”監(jiān)管向激勵性監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變,很多國家在供熱行業(yè)實行特許經(jīng)營制度。另外,為確保政府監(jiān)管的有效,需要及時準確獲取供熱企業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù),需要對供熱企業(yè)的信息上報和披露義務做出規(guī)定,并對企業(yè)提交的數(shù)據(jù)進行審核,以確保信息準確。3供熱行業(yè)監(jiān)管體制改革和供熱行業(yè)監(jiān)管體制改革的并行推進中國供熱行業(yè)監(jiān)管體制創(chuàng)新應該是供熱行業(yè)市場化改革和供熱行業(yè)監(jiān)管體制改革并行推進的過程。根據(jù)中國供熱體制市場化改革要求和有效供熱監(jiān)管體制的目標,中國供熱監(jiān)管體制改革和創(chuàng)新應該重點圍繞以下幾個方面。3.1加快供熱行業(yè)的法律法規(guī)建設(shè)“立法先行、依法監(jiān)管”是供熱行業(yè)改革和監(jiān)管的基本原則。立法推進改革和依法監(jiān)管是世界各國供熱改革和監(jiān)管的基本經(jīng)驗。目前中國供熱行業(yè)監(jiān)管還缺乏統(tǒng)一的國家層面的法律框架,盡管一些省級地方政府已經(jīng)制定頒布了地方性《供熱管理條例》,但是由于缺乏全國性的法律規(guī)定,在供熱體制的一些基本問題上沒有做出統(tǒng)一的規(guī)定,對行業(yè)運行體制、監(jiān)管的職權(quán)配置、中央和地方的監(jiān)管體制關(guān)系、供熱所有權(quán)、供熱行業(yè)準入條件等一些重大基礎(chǔ)性問題還沒有做出明確的規(guī)定,這嚴重影響了供熱行業(yè)的有效監(jiān)管和體制改革。根據(jù)中國的現(xiàn)實,供熱行業(yè)法律體系建設(shè)可以分兩步走,近期由住建部牽頭著手制定《城鎮(zhèn)集中供熱管理條例》,對供熱行業(yè)規(guī)劃管理、所有權(quán)安排、市場準入規(guī)則、價格監(jiān)管、服務質(zhì)量、行業(yè)技術(shù)標準、節(jié)能減排、政府與企業(yè)的責任等重要的現(xiàn)實問題做出相對明確的規(guī)定;從長期來看,隨著供熱行業(yè)市場化改革的推進和政府管理體制改革的深入,在適當時候由全國人大制定頒布《供熱法》或更綜合性的《能源法》,對供熱行業(yè)的監(jiān)管體制、監(jiān)管機構(gòu)職權(quán)配置、行業(yè)運行體制等問題做出更高層次的法律規(guī)定。3.2市場化熱價機制市場化是促進供熱行業(yè)持續(xù)高效發(fā)展和政府實行有效監(jiān)管的前提和基礎(chǔ),政府監(jiān)管體制是根植于行業(yè)運行體制的制度回應,因此必須著力推進供熱行業(yè)的市場化改革。近期的改革重點應圍繞以下三個方面:一是繼續(xù)推進供熱價格體制改革。供熱價格市場化改革的目標是,實現(xiàn)供熱付費的商品化與貨幣化,通過收費實現(xiàn)成本補償,充分實現(xiàn)“煤熱價格聯(lián)動”,從而理順供熱價格形成機制,明確價格調(diào)整機制,逐步消除價格成本倒掛。二是繼續(xù)推進供熱計量收費改革。按用熱量收費是實現(xiàn)供熱商品化和市場化,促進節(jié)能減排的重要基礎(chǔ),應優(yōu)化供熱計量改革政策,調(diào)動地方政府、企業(yè)和用戶的積極性,并結(jié)合兩部制熱價改革和試點階梯熱價,實現(xiàn)“用多少熱,付多少費”,形成用戶按需使用和自覺節(jié)能的激勵相容機制,并保證企業(yè)合理回收成本和持續(xù)投資的積極性。三是繼續(xù)推進供熱企業(yè)改革,鼓勵熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱企業(yè)的發(fā)展,改革國有供熱企業(yè)的產(chǎn)權(quán)和治理制度,硬化企業(yè)預算約束和明確政策性補貼規(guī)則,實現(xiàn)政企分開。四是繼續(xù)推進供熱行業(yè)市場開放,放松政府進入管制,降低非公經(jīng)濟進入供熱行業(yè)的門檻,大力發(fā)展PPP、特許經(jīng)營等方式,實現(xiàn)投資主體和運營主體的多元化。市場化供熱價格機制的形成重點是以下三個方面:一是繼續(xù)推進供熱價格市場化改革,實現(xiàn)供熱的商品化、貨幣化,實現(xiàn)“誰用熱、誰繳費”,“用多少熱、付多少費”;實施兩部制熱價,使供熱價格既合理反映燃料成本和供熱固定成本;充分實施“煤熱價格聯(lián)動”,建立燃料價格、熱價和政府補貼的涉及“企業(yè)、用戶、政府”的三方聯(lián)動機制,逐步過渡到涉及“企業(yè)、用戶”兩方的煤熱價格聯(lián)動機制,政府逐步取消對企業(yè)的補貼,從而建立市場化的供熱價格形成機制。二是建立市場化效率導向的供熱價格監(jiān)管方式。近期,供熱價格形成體制應該重點推進“地區(qū)標桿熱價”,以3~5年為一個周期,采用經(jīng)營條件相同地區(qū)供熱企業(yè)效率較高的前幾家企業(yè)的平均效率指標作為基準來制定熱價,從而形成對低效率高能耗企業(yè)的市場壓力,形成準市場的競爭淘汰機制。長期,隨著市場化改革的深入和市場競爭程度的提高,逐步采用價格上限、收益上限等激勵性價格管制方式。三是加強供熱企業(yè)成本監(jiān)審。在目前“準許成本加合理利潤”的價格監(jiān)管體制下,應盡早制定統(tǒng)一的供熱企業(yè)財務會計制度和核算標準,加強供熱行業(yè)信息收集和監(jiān)管工作,強化成本數(shù)據(jù)核實和審計工作,還可以以政府購買服務的方式由第三方獨立的會計審計機構(gòu)來進行供熱企業(yè)成本審計。3.4供熱行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)過程型深化監(jiān)管機構(gòu)體制改革,適當集中供熱行業(yè)監(jiān)管職權(quán),建立定位科學、職責明確、監(jiān)管有力的機構(gòu)體系。首先,在國家層面,供熱行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置有兩種方案可供選擇:一是繼續(xù)維持國家發(fā)改委管價格和負責能源監(jiān)管、住建部負責行業(yè)管理的分工,進一步強化部門之間的協(xié)調(diào);二是隨著國家能源部的組建,將供熱行業(yè)的監(jiān)管職能(規(guī)劃、價格、節(jié)能環(huán)保等)賦予能源部進行統(tǒng)一的能源監(jiān)管,住建系統(tǒng)負責行業(yè)管理。第一種方案改革成本比較低,第二種方案符合國際慣例,具體選擇哪種方案需要高層決策者來做出頂層設(shè)計。其次,在地方城市政府層面,應通過政府行政機構(gòu)體制改革,將供熱行業(yè)的監(jiān)管職權(quán)適當集中,隨著各地方物價局并入發(fā)改委,價格監(jiān)管職能應主要由地方發(fā)改委負責,同時取消供熱辦承擔的部分行業(yè)協(xié)調(diào)職能,其行業(yè)組織工作交由地方供熱行業(yè)協(xié)會,各個城市供熱辦主要具體負責供熱行業(yè)監(jiān)管工作,并確保其與供熱企業(yè)的商業(yè)利益分開。長期來看,隨著各地建立綜合性的城市公用事業(yè)監(jiān)管局,由其對包括供熱行業(yè)在內(nèi)的城市公用事業(yè)實行集中統(tǒng)一監(jiān)管。再次,供熱行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管職權(quán)一般應包括:供熱規(guī)劃、市場準入、供熱價格、供熱質(zhì)量以及糾紛處理、行政裁決等,以保證其有能力來實行有效監(jiān)管。最后,在供熱行業(yè)改革和監(jiān)管并重的情況下,應強化中央改革督查與地方分權(quán)管理的行政關(guān)系。國家行業(yè)主管部門主要負責改革和監(jiān)管政策的制定、組織實施,其有權(quán)對地方政府的改革政策執(zhí)行和監(jiān)管成效進行監(jiān)督,地方城市政府則負責具體的改革政策實施和本地供熱行業(yè)監(jiān)管工作,對改革和監(jiān)管成效負責。3.5實現(xiàn)更公平的居民供熱補貼保障低收入群體的采暖需求是政府不可推卸的責任,也是促進社會公平的重要政府公共政策。居民供熱補貼機制改革是供熱市場化不可或缺的部分,是供熱價格市場化和供熱監(jiān)管促進社會公平的重要基礎(chǔ)。集中供熱并不是福利性公