淺談國(guó)防支出績(jī)效評(píng)價(jià)

國(guó)防支出是國(guó)家為建設(shè)國(guó)防和軍事計(jì)劃而支出的支出。國(guó)防產(chǎn)生的是一種典型的純公共產(chǎn)品,國(guó)防產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性,必須而且只能由政府來(lái)提供。國(guó)防支出作為國(guó)家基本支出之一,在公共支出中占有重要的地位。國(guó)防支出評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)的是在資源稀缺的約束下如何有效利用國(guó)防費(fèi),其操作由以下三個(gè)部分構(gòu)成:確定國(guó)防政策目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)他們所需要的資源;配置實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需資源;確保工作任務(wù)經(jīng)濟(jì)而有效的運(yùn)行。國(guó)防支出的績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)國(guó)防支出各個(gè)環(huán)節(jié)業(yè)績(jī)與效率的考核與評(píng)估。一、增長(zhǎng)導(dǎo)致論注射式在解釋國(guó)防支出增長(zhǎng)時(shí),從宏觀層面有瓦格納(AdolphWagner)的“政府活動(dòng)擴(kuò)張法則”(thelawofexpandingstateactivity),皮考克(Peacock)和魏斯曼(Wiseman)的“公共收入增長(zhǎng)導(dǎo)致論”;以及馬斯格雷夫(Musgrave)和羅斯托(Rostow)的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論”,它們從不同的角度對(duì)國(guó)防支出規(guī)模不斷擴(kuò)大的現(xiàn)象作了理論上的解釋。在微觀層面上,中間投票人認(rèn)為國(guó)防活動(dòng)的需求、人口規(guī)模及國(guó)家安全環(huán)境是影響國(guó)防部門(mén)所用資源水平的三個(gè)要素,下面我們首先分析國(guó)防支出的微觀模型,然后指出影響國(guó)防支出的幾個(gè)因素。為建立理論模式的需要,首先假定客觀上存在著以下三種函數(shù)關(guān)系:這里G為國(guó)防部門(mén)最終產(chǎn)品向量;P為私人部門(mén)最終產(chǎn)品向量;i為第i個(gè)人,i=1、2…、n,U為效用函數(shù)。式中L從以上三個(gè)函數(shù)關(guān)系式,可以得知影響國(guó)防支出的大約有四類原因:對(duì)國(guó)防部門(mén)最終產(chǎn)出的需求變化;國(guó)防部門(mén)產(chǎn)出的生產(chǎn)活動(dòng)變化,具體表現(xiàn)為生產(chǎn)過(guò)程中投入品組合的變化;國(guó)防部門(mén)產(chǎn)出的效益的變化;投入品的價(jià)格變化。1.國(guó)防產(chǎn)出水平的決定決定國(guó)防支出水平的一個(gè)基本變量是國(guó)防產(chǎn)品的產(chǎn)出量,包括國(guó)防各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展、教育訓(xùn)練的實(shí)施、作戰(zhàn)任務(wù)的完成等。現(xiàn)以唐斯的選票最大化模型為基礎(chǔ),來(lái)分析國(guó)防部門(mén)產(chǎn)出水平的決定問(wèn)題。i為中間投票人;p為私人部門(mén)產(chǎn)品的相對(duì)價(jià)格向量;M依據(jù)上述思路推導(dǎo)中間投票人對(duì)于國(guó)防品的需求曲線,首先假定政府決定了G和t之后,中間投票人只能是接受者。另一方面,在預(yù)算約束的條件下,中間投票人追求其效用最大化,這就要求他必須調(diào)整G和t。這種調(diào)整就體現(xiàn)在投票過(guò)程,政治家與投票人互相作用平衡的結(jié)果也就決定了國(guó)防產(chǎn)出的水平。在這里,我們假定,關(guān)于經(jīng)濟(jì)人的行為假設(shè)也同樣適用于國(guó)防部的將軍們。2.人口規(guī)模和國(guó)防支出人口增加與公共支出之間的關(guān)系可以用“擁擠函數(shù)”表示如下:A3.是國(guó)家安全的需要國(guó)家安全環(huán)境的好壞,國(guó)家安全受到威脅的大小,與國(guó)防支出的規(guī)模呈正相關(guān)系。如果國(guó)家處于“冷戰(zhàn)”、“對(duì)抗”的國(guó)際環(huán)境,那么隨時(shí)都有爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性,國(guó)家安全受到威脅的程度就比較大,相應(yīng)就會(huì)把大量的經(jīng)濟(jì)資源投入到國(guó)防建設(shè)。如果國(guó)家處于“緩和”、“對(duì)話”的國(guó)際戰(zhàn)略環(huán)境,受到外敵入侵的可能性就會(huì)比較小或安全受到的威脅程度就會(huì)比較低,那么就可以適當(dāng)減少國(guó)家對(duì)國(guó)防建設(shè)的支出。二、考核指標(biāo):預(yù)算、成本、過(guò)程、效益、有效性由國(guó)防支出微觀模型中的中間投入品函數(shù)X計(jì)劃——方案——投入——執(zhí)行——產(chǎn)出——結(jié)果針對(duì)這一流程的各個(gè)環(huán)節(jié),又存在著不同的考核標(biāo)準(zhǔn),比如計(jì)劃、方案就存在預(yù)算問(wèn)題,投入就存在成本的問(wèn)題,而執(zhí)行就必須考核過(guò)程。效率是產(chǎn)出的最佳衡量手段,對(duì)應(yīng)于政策目標(biāo)的結(jié)果問(wèn)題,有效性可以對(duì)此作出最合適的解釋,因此與上一生產(chǎn)流程相對(duì)應(yīng)的是:預(yù)算——成本——過(guò)程考核——效益——有效性。下面對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的各個(gè)環(huán)節(jié)逐一作出分析。1.工具的屬性分析對(duì)于國(guó)防預(yù)算規(guī)模的確定,我們通過(guò)總量結(jié)構(gòu)分析指標(biāo)來(lái)進(jìn)行分析?？偭拷Y(jié)構(gòu)分析的基本工具是著名的黃油和大炮轉(zhuǎn)換曲線(見(jiàn)圖1)。如圖所示,與轉(zhuǎn)換曲線相切的無(wú)差異偏好線有三條,它們分別代表著三種不同狀態(tài)下資源配置的偏好。第一種狀態(tài)是和平時(shí)期,在這個(gè)時(shí)期,人們的偏好顯然是多生產(chǎn)民用品,少生產(chǎn)國(guó)防用品,故國(guó)防預(yù)算的規(guī)模大小將由E2.從經(jīng)費(fèi)投入上看,常規(guī)武器和核級(jí)產(chǎn)品的質(zhì)量比較低,是造成全球治理恢復(fù)的最主要的費(fèi)用最低的主要原因之一“最低費(fèi)用選擇法”適用于政府提供國(guó)防物品。因?yàn)閲?guó)防物品的社會(huì)效益巨大,但直接經(jīng)濟(jì)效益不好衡量,在能達(dá)到同等政策目標(biāo)的前提下就可使用此類方法來(lái)篩選所有方案。例如對(duì)于新型獨(dú)立的國(guó)家而言,為了鞏固國(guó)防,是發(fā)展常規(guī)武器,還是核武器,在硬預(yù)算約束條件下,就得考慮同等效果的條件下,哪一個(gè)費(fèi)用最低。常規(guī)武器的特點(diǎn)是生產(chǎn)成本低、維持成本也低,且使用比較安全(即不會(huì)引起國(guó)際社會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)與他國(guó)的核報(bào)復(fù)),但它的威懾力卻較低。核武器的特點(diǎn)是生產(chǎn)成本高、維持成本也高,且使用不甚安全,容易招致核報(bào)復(fù),但它的威懾力卻很強(qiáng)。根據(jù)以上的分析,我們?cè)趫D2中建立一條預(yù)算線并通過(guò)該預(yù)算線與效用無(wú)差異曲線的切點(diǎn),找到既定的預(yù)算費(fèi)用在兩種武器系統(tǒng)間的最佳配置,即生產(chǎn)2個(gè)單位的核武器和3個(gè)單位的常規(guī)武器,從而使國(guó)防預(yù)算總效用最大。3.從資源運(yùn)用的角度而言,國(guó)防部門(mén)的執(zhí)行效率應(yīng)是低效率的運(yùn)作作為投入與產(chǎn)出之間的中間環(huán)節(jié)——執(zhí)行環(huán)節(jié),對(duì)于國(guó)防部門(mén)而言有其特殊性。因?yàn)閷?duì)于政府部門(mén)來(lái)說(shuō),它并不追求利潤(rùn)的最大化。根據(jù)萊本斯坦的X非效率理論:EE=f(ME,EO),其中ME是市場(chǎng)環(huán)境,EO是企業(yè)組織,EE是經(jīng)濟(jì)效率。對(duì)于國(guó)防部門(mén)而言,由于ME是沒(méi)競(jìng)爭(zhēng)壓力的市場(chǎng),EO是政府的組織結(jié)構(gòu),EE為政府執(zhí)行效率。對(duì)函數(shù)兩個(gè)自變量的現(xiàn)實(shí)分析可知,國(guó)防部門(mén)的EE應(yīng)該是低效率的運(yùn)作,結(jié)果便是資源運(yùn)用中的無(wú)效率。國(guó)防部門(mén)的低效率是由國(guó)防用品大都來(lái)之于非競(jìng)爭(zhēng)的私人部門(mén)所造成的。由非競(jìng)爭(zhēng)的私人部門(mén)來(lái)提供國(guó)防用品之所以會(huì)產(chǎn)生低效率,主要和以下三個(gè)因素有關(guān):第一,是私人軍火商品市場(chǎng)壟斷必然會(huì)導(dǎo)致政府購(gòu)買國(guó)防用品的成本提高;第二,是因?yàn)樾率轿淦鞯纳a(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)極高,當(dāng)政府向私人軍火商購(gòu)買新式武器時(shí),私人軍火商會(huì)要求政府國(guó)防部門(mén)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。從而產(chǎn)生所謂的“成本溢出”效應(yīng);第三,是國(guó)防部將軍們與私人軍火商的私下勾結(jié),以達(dá)到提高軍火訂購(gòu)價(jià)格的目的。將軍們之所以會(huì)這樣做,是因?yàn)樗麄兺诵莺笸ǔ６际堑竭@些私人軍火廠商里去再就業(yè)的,為此,他們就必須在國(guó)防部門(mén)工作時(shí)給予私人軍火商以較大的好處,以便為日后鋪平道路。當(dāng)前許多國(guó)家政府部門(mén)所實(shí)施的軍品采購(gòu)制度改革,便是執(zhí)行過(guò)程中的制度創(chuàng)新。它是將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府采購(gòu)體系中來(lái),自身改善ME以及EO,從而達(dá)到優(yōu)化國(guó)防費(fèi)資源配置,提高支出效益的目的。4.生產(chǎn)流程“出口”是國(guó)防支出最直接、最容易確定的環(huán)節(jié)。通常使用軍事效率指標(biāo)作為評(píng)估公共支出的一般指標(biāo)在國(guó)防支出的微觀模型中,G5.國(guó)防支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)與產(chǎn)出環(huán)節(jié)相比,它不是與支出直接相關(guān)聯(lián)的。對(duì)于國(guó)防支出,它的目的在于為居民提供沒(méi)有外敵入侵的安全的工作和生活環(huán)境,它的有效性