西漢刺史制度的形成與演變

在漫長的政治和國家權(quán)力歷史長河中，中華民族創(chuàng)造了極其完善和豐富的政治制度和國家治理方法，形成了嚴格的地方監(jiān)督和質(zhì)量管理體系。它在維護中央政府的權(quán)威、加強地方政府的領導和監(jiān)督方面發(fā)揮了重要作用。刺史作為中國古代政治制度中獨具特色的一部分,是監(jiān)察制度的一種重要形式。所謂刺,是檢核問事之意即監(jiān)察,刺史制度就是中央對地方進行巡視監(jiān)察的一種制度。刺史制度是西漢統(tǒng)治者在總結(jié)秦御史監(jiān)郡、漢初丞相史出刺基礎上建立起來的,經(jīng)歷了孕育、確立、成熟和變異幾個階段,與西漢的政治休戚相關。研究西漢刺史制度的形成及其特點,不僅可以厘清中國監(jiān)察制度的歷史演變,而且對當代社也能提供一定的歷史借鑒意義。一、漢武帝以后監(jiān)御史制度的建立中國是世界上最早建立和完善監(jiān)察制度的國家之一,早在堯舜時期,就有了巡守制,據(jù)《尚書》記載,天子每過幾年都要率領百官巡視四方,“五載一巡狩,群后四朝,敷奏以言,明試以功,車服以庸”公元前221年,秦始皇完成了統(tǒng)一中國的大業(yè),建立起中國歷史上第一個中央集權(quán)的封建制國家,實現(xiàn)了中華民族歷史上第一次大一統(tǒng)。帝國統(tǒng)一之后,為了避免出現(xiàn)周朝分封制所產(chǎn)生的“后屬疏遠,相攻擊如仇讎,諸侯更相誅伐”漢帝國建立初期,百廢待興的社會現(xiàn)狀,讓高祖劉邦一度取消了監(jiān)御史制度。史書記載:“漢興,接秦之弊,諸侯并起,民失作業(yè),而大饑饉。”劉邦之后,隨著時間的推移,地方政府的權(quán)限越來越大,已經(jīng)嚴重影響到了中央對地方的統(tǒng)治。文帝時期,中央政府開始著手解決這一問題,《漢官六種》:“惠帝三年,相國奏遣御史監(jiān)三輔、郡?！比欢?在實踐中還是出現(xiàn)了一些問題,比如,御史與郡守相互勾結(jié)、共同犯法,魚肉百姓,“吏不奉法,乘公就私,凌暴百姓,行權(quán)相放,治不平正,處官不良,細民不通,下失其職”二、西漢王國的設置文帝時期,除了監(jiān)御史與郡守官員相互勾結(jié)作奸犯科外,諸侯王國因缺乏監(jiān)督進而坐大則是更大的政治難題。對于諸侯王國的問題,其實西漢初年朝廷在分封諸侯時,即對諸侯的權(quán)力采取了一些相應的限制措施,“帝子為王,王國置太傅、相、中尉各一人,秩二千石,以輔王……相、中尉、傅不得與國政、輔王而已”漢中央為了加強對地方的監(jiān)管,文帝和他的大臣們創(chuàng)建了刺史制度,“文帝十三年以御史不奉法,下失其職,乃遣丞相史出刺并督監(jiān)察御史”三、武帝時期刺史制度武帝時期是刺史制度的成熟階段,以武帝廢除監(jiān)御史為標志。漢帝國自高祖實行休養(yǎng)生息的政策以來,經(jīng)過幾十年的發(fā)展,整個國家已經(jīng)非常富裕,“民則人給家足,都鄙廩庾皆滿,而府庫余貨財?！薄疤珎}之粟陳陳相因,充溢露積于外,至腐敗不可食”武帝時期的刺史制度與文帝時期監(jiān)、刺并行的監(jiān)察制度相比,有其明顯優(yōu)勢。比如,監(jiān)察的對象與范圍非常明確,文帝時期九條比較寬泛,而武帝時期就變成了更有針對性的六條:“刺史班宣,周行郡國。省察治狀,黜陟能否,斷治冤獄,以六條問事。”昭、宣帝時期,由于朝廷承襲武帝時期的刺史制度,這一時期的地方政府得到了有效治理,涌現(xiàn)出一批有名的刺史,如揚州刺史黃霸,在任職刺史的幾年中,政績斐然,受到宣帝稱贊,“三歲,宣帝下詔曰:‘制詔御史,其以賢良高第揚州刺史霸為潁川太守,秩比二千石,居官賜車蓋,特高一丈,別駕主簿車,緹油屏泥于軾前,以彰有德’”四、提高監(jiān)察的秩級西漢末年,外戚專權(quán),皇權(quán)式微,加上地方豪強與中央官員相互勾結(jié),作為中央監(jiān)察地方的刺史制度也慢慢被異化,主要表現(xiàn)在以下方面:首先,刺史地位變得尊貴。刺史制度創(chuàng)建之初,漢中央為了限制監(jiān)察官員的權(quán)力,故把他們的秩級設得較低。成帝綏和元年(公元前8年),有些官員認為,這種以卑臨尊的監(jiān)察形式不符合古制,需要提高其地位,“《春秋》之義,用貴治賤,不以卑臨尊”其次,刺史權(quán)限變大。無論是九條問事,還是六條問事,刺史都嚴格按照律令規(guī)定行事,然而,到了西漢晚期,刺史的權(quán)限越來越大。有些刺史不僅監(jiān)察郡國,而且還對地方的政務指手畫腳,“部刺史奉使典州,督察郡國,吏民安寧”刺史制度在西漢晚期已經(jīng)異化,這種異化是隨著刺史地位的提高和權(quán)力的擴大而轉(zhuǎn)變的,這一轉(zhuǎn)變過程也是中央派出的監(jiān)察官向地方官轉(zhuǎn)化的過程五、刺史制度的延續(xù)武帝時期,由于刺史制度的完善,刺史監(jiān)郡國的模式得以在比較平穩(wěn)的軌道上運轉(zhuǎn)。成、哀帝以后,雖然刺史制度慢慢異化,但這種以中央派出監(jiān)察官監(jiān)督地方官員的模式卻為歷代統(tǒng)治者所效仿,從政治史的角度來說,是西漢刺史制度的延續(xù)。從這個意義上講,西漢刺史制度是成功的,與其他監(jiān)察制度相比,有以下幾個主要特征。首先,治所從無到有。所謂的治所,“刺史所止理事處”其次,監(jiān)察范圍明確。漢初監(jiān)御史采用的是“察辭詔凡九條”,到了武帝“御史止不復監(jiān)”的時候,監(jiān)察范圍則變?yōu)榱鶙l最后,監(jiān)察方式以輕御重。從文帝“遣丞相史出刺”,到成帝“罷刺史,更置州牧”前,刺史都是六百石的官員,但權(quán)限很大,能監(jiān)察“二千石以下