自貿(mào)區(qū)建設(shè)對中國乳業(yè)的影響

養(yǎng)老和工業(yè)是動(dòng)物育種的重要組成部分，在促進(jìn)中國牲畜乃至農(nóng)業(yè)的發(fā)展、改善居民的食品結(jié)構(gòu)以及增加收入方面發(fā)揮著重要作用。近年來,隨著中國-新西蘭自貿(mào)區(qū)的建立以及國內(nèi)乳業(yè)安全事件的頻發(fā),中國乳制品進(jìn)口激增,國內(nèi)乳業(yè)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。澳大利亞是中國第四大乳制品進(jìn)口來源國,中澳自貿(mào)區(qū)建成后,中國乳制品也將對澳逐漸開放。因此,中新和中澳自貿(mào)區(qū)的建立究竟對中國乳業(yè)產(chǎn)生多大影響,是一個(gè)值得我們研究的問題。本文對當(dāng)前中國乳業(yè)的發(fā)展形勢進(jìn)行了系統(tǒng)分析,并在對比分析中新和中澳自貿(mào)協(xié)定中方乳制品降稅模式的基礎(chǔ)上,研究和預(yù)判了自貿(mào)區(qū)建設(shè)對中國乳業(yè)的影響,提出中國乳業(yè)健康發(fā)展的政策建議,以期為乳業(yè)研究和相關(guān)政策制定提供參考。一、中國乳業(yè)發(fā)展形勢1.生鮮乳產(chǎn)量波動(dòng)增長。受消費(fèi)續(xù)期、進(jìn)口沖擊和養(yǎng)殖成本等因素影響,近年來中國生鮮乳產(chǎn)量不穩(wěn)定,整體增長緩慢。2011—2013年,中國原料奶產(chǎn)量分別為3655.9萬噸、3743.6萬噸和3531.4萬噸,其中2013年產(chǎn)量大幅下降5.7%;全國奶牛存量總量分別為1440.2萬頭、1493.9萬頭和1442.9萬頭,其中2013年下降3.4%。由于2013年下半年到2014年上半年,國內(nèi)生鮮乳價(jià)格和養(yǎng)殖效益提高,國內(nèi)奶牛養(yǎng)殖積極性增加,2014年中國生鮮乳產(chǎn)量達(dá)到3725萬噸,比2013年增長5.5%;奶牛存欄量1460萬頭,增長1.2%。2.乳制品消費(fèi)增長乏力。近年來,國內(nèi)乳制品消費(fèi)市場增長緩慢。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù),2008年以來,中國大中城市人均乳制品購買量逐年下降,城鎮(zhèn)居民的人均鮮奶消費(fèi)量從17千克下降到14千克左右;農(nóng)村居民的人均乳制品消費(fèi)量增速也十分緩慢,目前人均消費(fèi)僅約為6千克。這遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的平均消費(fèi)水平。造成國內(nèi)乳制品消費(fèi)市場疲軟的主要原因,一是受頻繁發(fā)生的乳制品安全事件影響,消費(fèi)者信心始終未得到完全恢復(fù);二是隨著乳制品零售價(jià)格的提高,居民購買力下降,導(dǎo)致人們尤其是農(nóng)村居民需求下降;三是受消費(fèi)者偏好影響,部分消費(fèi)者更青睞國外品牌,導(dǎo)致進(jìn)口乳制品擠占了小幅增長的國內(nèi)消費(fèi)市場。3.乳制品進(jìn)口依存度提高。中國乳制品一直是單一凈進(jìn)口狀態(tài)。尤其是2008年以來,受嬰幼兒奶粉事件和中新自貿(mào)協(xié)定實(shí)施等影響,進(jìn)口乳制品快速增長。2014年中國乳制品進(jìn)口再創(chuàng)歷史新高,全年進(jìn)口乳制品合計(jì)181.2萬噸,比2013年增加22.0萬噸。其中液態(tài)奶(鮮奶和酸奶)進(jìn)口32.89萬噸,同比增長68.8%;進(jìn)口干乳制品(奶粉、乳酪、乳清粉和黃油)148.3萬噸,同比增長6.1%。將進(jìn)口乳制品按比例折算,2014年中國進(jìn)口原料奶1196.2萬噸,出口乳制品折算13.3萬噸,凈進(jìn)口1182.9萬噸,乳制品自給率由2000年的90%以上降低至76.4%。此外,近年來中國乳制品進(jìn)口激增的另一個(gè)重要原因是國內(nèi)外乳品價(jià)格倒掛。受國際金融危機(jī)和國際原料奶供給增加等因素影響,2013年以來,國際乳制品價(jià)格持續(xù)走低,其中奶粉價(jià)格從2013年最高5245美元/噸跌至2014年最低僅2400美元/噸,下跌54%。按此價(jià)格折算,中國奶粉港口到岸價(jià)僅為19700元/噸,即便加上關(guān)稅和增值稅,其價(jià)格仍遠(yuǎn)低于國內(nèi)奶粉3.5萬~4萬元/噸的生產(chǎn)成本。4.生鮮乳收購價(jià)格持續(xù)下降。受全球奶業(yè)巨頭恒天然的肉毒桿菌事件影響,2013年下半年,中國乳制品市場發(fā)生了一次全國性的“奶荒”,國內(nèi)奶源緊張,生鮮乳收購價(jià)持續(xù)高位運(yùn)行,從4元/千克迅速提高至5~6元/千克。2014年,受乳制品進(jìn)口增加和中國消費(fèi)增長乏力等影響,奶源緊張情況逐漸得到緩解,國內(nèi)原料奶供大于求,造成國內(nèi)生鮮乳價(jià)格持續(xù)走低,導(dǎo)致4月后山東、河北和黑龍江等部分地區(qū)出現(xiàn)賣奶難甚至倒奶現(xiàn)象。而與此同時(shí),國內(nèi)養(yǎng)殖飼料成本和勞動(dòng)力成本逐年提高,養(yǎng)殖戶效益不斷下降,一些小規(guī)模養(yǎng)殖戶退出養(yǎng)殖行業(yè)。目前,全國奶農(nóng)數(shù)量不足200萬人,比2008年減少了60多萬人。二、中新和中澳自貿(mào)協(xié)定中方乳制品降稅處理方式新西蘭和澳大利亞在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上具有極強(qiáng)的相似性,兩國農(nóng)牧資源豐富,均是世界畜牧業(yè)強(qiáng)國。而且,兩國的關(guān)稅結(jié)構(gòu)也十分相似,貨物尤其是農(nóng)產(chǎn)品市場開放程度較高。因此,在中新和中澳自貿(mào)協(xié)定談判中,中方在農(nóng)業(yè)方面均處于全面防守地位,農(nóng)產(chǎn)品尤其是兩國均十分關(guān)注的乳制品降稅處理方式大致相同,僅在部分具體技術(shù)細(xì)節(jié)上略有不同。中方對新澳兩國的乳制品降稅方式主要有以下三個(gè)特征:1.對自兩國進(jìn)口的全部乳制品最終取消關(guān)稅,但個(gè)別產(chǎn)品降稅過渡期略有不同。中方對自新西蘭和澳大利亞進(jìn)口的所有乳制品最終全部取消關(guān)稅,但酸奶等部分乳制品在中澳自貿(mào)協(xié)定中的降稅過渡期相對較長。中方對自新進(jìn)口的乳制品在5~12年內(nèi)全部免除關(guān)稅,實(shí)現(xiàn)完全自由化。列入關(guān)稅減讓表的8位稅號(hào)乳制品共有6類20個(gè),逐年降低關(guān)稅0.8~4個(gè)百分點(diǎn)。其中,9種乳制品5年內(nèi)關(guān)稅降為零,7種乳制品10年內(nèi)關(guān)稅降為零,4種奶粉12年內(nèi)關(guān)稅降為零。中國對自澳進(jìn)口的乳制品在5~12年內(nèi)全部免除關(guān)稅,實(shí)現(xiàn)完全自由化。列入關(guān)稅減讓表的8位稅號(hào)乳制品共有6類21個(gè),逐年降低關(guān)稅0.9~2個(gè)百分點(diǎn)。其中,3種乳制品5年內(nèi)關(guān)稅降為零,13種乳制品10年內(nèi)關(guān)稅降為零,5種奶粉12年內(nèi)關(guān)稅降為零。見表1。2.均采取了數(shù)量觸發(fā)的特殊保障機(jī)制,但觸發(fā)水平和適用產(chǎn)品有所差異。鑒于乳制品是中方較為敏感的農(nóng)產(chǎn)品,中方除了爭取到盡可能長的降稅過渡期外,又在協(xié)定中設(shè)置了數(shù)量觸發(fā)的特殊保障機(jī)制,即如在任何給定的日歷年中,所列的自新西蘭和澳大利亞原產(chǎn)乳制品的進(jìn)口量達(dá)到該日歷年的觸發(fā)水平,中方相關(guān)乳制品的關(guān)稅將恢復(fù)至最惠國MFN關(guān)稅稅率。考慮到新西蘭的乳制品相對更有競爭力,中方對自新乳制品特保機(jī)制的觸發(fā)水平相對澳更低,適用產(chǎn)品相對更多。根據(jù)“中新自貿(mào)協(xié)定”,中方對鮮奶、奶粉、黃油和奶酪四類11個(gè)8位稅號(hào)乳制品,設(shè)置了特保機(jī)制,其中奶粉的適用期最長,為16年,基期觸發(fā)量為9.5萬噸,年均遞增5%,最終觸發(fā)量為19.8萬噸;其他乳品的適用期均為14年。根據(jù)“中澳自貿(mào)協(xié)定”,中方僅對2個(gè)8位稅號(hào)的全脂奶粉設(shè)置了特保機(jī)制,適用期為15年,基期觸發(fā)量為1.75萬噸,年均遞增5%,最終觸發(fā)量為3.4萬噸。3.均實(shí)施了審議制度,但審議機(jī)制存在根本性區(qū)別。為防止進(jìn)口對國內(nèi)乳業(yè)產(chǎn)生較大沖擊,中方還在談判中對自兩國進(jìn)口的乳制品實(shí)施了中期審議制度,中方在中澳自貿(mào)協(xié)定乳制品審議中的話語權(quán)明顯提升。根據(jù)“中新自貿(mào)協(xié)定”,在協(xié)定實(shí)施中期即2013年關(guān)稅減讓實(shí)施后,2014年關(guān)稅減讓實(shí)施前,貨物貿(mào)易委員會(huì)應(yīng)進(jìn)行審議,以確定截至當(dāng)時(shí)實(shí)施關(guān)稅減讓造成的進(jìn)口增長,是否在總體上對中國奶業(yè)造成了負(fù)面影響。如雙方認(rèn)定降稅在總體上造成了負(fù)面影響,則4個(gè)奶粉產(chǎn)品(海關(guān)稅號(hào)HS04021000、HS04022100、HS04022900及HS04029100)將推遲一年降稅。根據(jù)“中澳自貿(mào)協(xié)定”,雙方將在實(shí)施特保機(jī)制的2個(gè)全脂奶粉產(chǎn)品(海關(guān)稅號(hào)HS04022100和HS04022900)降稅完畢后開展審議,只要一方認(rèn)為進(jìn)口對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重影響,則特保措施繼續(xù)實(shí)施。這意味著,在“中新自貿(mào)協(xié)定”中,只要新方一方不同意關(guān)稅減讓對中國奶業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響,則特保措施將取消,中方乳制品將全面取消關(guān)稅,不存在任何邊境保護(hù)措施;而在“中澳自貿(mào)協(xié)定中”,中方只要出示客觀證據(jù)證明關(guān)稅減讓對國內(nèi)乳業(yè)造成嚴(yán)重影響,則特保措施將持續(xù)有效,中方在審議中具有明顯的主動(dòng)權(quán)。三、中新自貿(mào)協(xié)定對中國乳業(yè)的影響分析新西蘭是發(fā)達(dá)的農(nóng)產(chǎn)品出口國,雖然“協(xié)定”為中國乳制品等產(chǎn)品進(jìn)口設(shè)置了降稅期和特殊保障機(jī)制,但因存在一定局限性,中國乳制品的生產(chǎn)和貿(mào)易仍面臨較大挑戰(zhàn)。尤其是中方從新進(jìn)口乳制品激增,對國內(nèi)奶業(yè)形成壓力。1.進(jìn)口數(shù)量激增?！皡f(xié)議”簽署后,新西蘭乳制品生產(chǎn)潛力明顯釋放,國際競爭力得到進(jìn)一步強(qiáng)化,同時(shí)“三聚氰胺”事件又使國內(nèi)消費(fèi)者對國產(chǎn)乳制品質(zhì)量信心不足,更加劇了新西蘭乳制品對中方的出口,在協(xié)議中設(shè)置的特殊保障措施盡管也在發(fā)揮作用,但未能對大量進(jìn)口起到明顯的抑制作用。“協(xié)定”簽署后,中國自新西蘭進(jìn)口乳制品持續(xù)高速增長。2008—2014年,奶粉、鮮奶、酸奶、黃油和奶酪的進(jìn)口數(shù)量都呈現(xiàn)出大幅度增長,分別增長1350.8%、1167.5%、2418.7%、694.2%和362.5%。由于中方奶粉最惠國實(shí)施稅率不高,僅為10%,因此,特殊保障措施實(shí)施后,中方從新進(jìn)口奶粉數(shù)量仍激增。2009—2014年,進(jìn)口量分別達(dá)20.4萬噸、33.7萬噸、36.7萬噸、49.6萬噸、68.7萬噸和73.9萬噸,分別是2008年進(jìn)口量的4倍、6.6倍、7.2倍、9.7倍、13.5倍和14.5倍。2.進(jìn)口份額提高。進(jìn)口乳制品占國內(nèi)市場消費(fèi)量比重已從“協(xié)定”生效時(shí)2008年的22.4%增長到目前的一半,并呈持續(xù)上升態(tài)勢。其中新西蘭奶粉份額擴(kuò)大更為明顯,2009-2014年,自新進(jìn)口奶粉占國內(nèi)奶粉進(jìn)口總量比重均為80%左右。進(jìn)口量急劇增加和進(jìn)口市場過度集中,給國內(nèi)保持乳制品生產(chǎn)發(fā)展空間、保持乳制品價(jià)格穩(wěn)定及提高奶農(nóng)利益帶來很大困難。3.數(shù)量觸發(fā)時(shí)間提前。為防止進(jìn)口乳制品激增對國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成不利影響,“協(xié)定”對中國自新西蘭進(jìn)口乳制品設(shè)置了數(shù)量觸發(fā)的特殊保障措施,即在任何給定的日歷年中,自新西蘭原產(chǎn)乳制品的進(jìn)口量超過該日歷年乳制品的觸發(fā)水平時(shí),中方將停止按自貿(mào)協(xié)議的優(yōu)惠進(jìn)口稅率征收稅款,而改為按降稅前的最惠國進(jìn)口稅率征收稅款。根據(jù)“協(xié)定”,2009—2014年,中國進(jìn)口奶粉的觸發(fā)水平分別為9.9萬噸、10.4萬噸、10.9、11.5萬噸、12.1萬噸和12.7萬噸。據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計(jì),中方自新進(jìn)口奶粉量分別于2009年8月、2010年4月、2011年3月、2012年2月、2013年1月和2014年1月達(dá)到當(dāng)年觸發(fā)水平,觸發(fā)時(shí)間逐年提前。4.國內(nèi)奶牛養(yǎng)殖業(yè)受到嚴(yán)重打擊。奶粉進(jìn)口急劇增加使得國內(nèi)原料奶收購量明顯減少,收購價(jià)下降,奶農(nóng)收入明顯降低,奶牛養(yǎng)殖積極性受到挫傷,對周期性較長的奶牛養(yǎng)殖業(yè)的健康發(fā)展形成嚴(yán)重打擊。據(jù)國內(nèi)行業(yè)部門測算,每進(jìn)口10萬噸奶粉,將直接擠占國內(nèi)85萬噸鮮奶的消費(fèi)市場,影響3.4萬產(chǎn)業(yè)工人就業(yè)。2013年中國乳制品產(chǎn)量3649.5萬噸,分別比2008年和2012年下降132萬噸和225.9萬噸。2014年,中國奶類消費(fèi)量折合原料奶為5118.1萬噸,與當(dāng)年3840萬噸奶類總產(chǎn)量之間有1278.1萬噸的缺口。如果脫脂奶粉、全脂奶粉、乳清粉、黃油和奶酪按中新自貿(mào)協(xié)定附件三中的折算率規(guī)定折算,2014年自新西蘭進(jìn)口乳制品折合原料奶為707.9萬噸,相當(dāng)于中國牛奶產(chǎn)量的18.4%。也就是說,本來可以由消費(fèi)來拉動(dòng)的奶牛養(yǎng)殖行業(yè)的增長,其中半數(shù)以上(55.4%)被新西蘭進(jìn)口乳制品所抵消。2014年,受進(jìn)口奶粉大量增加和進(jìn)口價(jià)格下降對國內(nèi)市場的沖擊,生鮮乳收購價(jià)格持續(xù)下降,規(guī)模牧場生鮮乳價(jià)格平均下降10%以上,山東、河北和黑龍江等部分地區(qū)出現(xiàn)鮮奶拒收和倒奶現(xiàn)象。四、中澳自貿(mào)協(xié)定對中國乳業(yè)的影響預(yù)判根據(jù)“中澳自貿(mào)協(xié)定”,中國對自澳進(jìn)口的乳制品在5~12年內(nèi)全部取消關(guān)稅。澳大利亞乳業(yè)競爭力強(qiáng),是世界重要的乳制品出口國。澳大利亞是中國乳制品第四大進(jìn)口來源地,中國取消自澳乳制品進(jìn)口關(guān)稅,將進(jìn)一步給國內(nèi)脆弱的乳業(yè)帶來壓力。1.短期內(nèi)自澳乳制品進(jìn)口量增長有限。雖然根據(jù)“協(xié)定”,中國將在5~12年內(nèi)全部取消自澳乳制品進(jìn)口關(guān)稅,但從目前中國乳制品消費(fèi)、進(jìn)口格局及澳大利亞乳業(yè)發(fā)展情況看,短期內(nèi)中國自澳乳制品進(jìn)口量不會(huì)激增。這主要因?yàn)?一是,近年來,中國乳制品消費(fèi)總量增長緩慢,年均增幅僅為4%左右,乳制品進(jìn)口總量增長空間有限。二是,受新西蘭乳制品競爭影響,中國自澳乳制品進(jìn)口份額短期內(nèi)提升緩慢。目前,中國自新乳制品進(jìn)口額所占比重遠(yuǎn)超過澳,中國自澳乳制品進(jìn)口額占中國乳制品進(jìn)口總額比重較小,2014年僅為4.6%。從出口潛力看,新西蘭奶牛約450萬頭,牛奶年產(chǎn)量約2000萬噸,約95%的乳品用于出口,相比較而言,澳奶牛約200萬頭,牛奶產(chǎn)量約1000萬噸,約40%~60%的乳品用于出口,遠(yuǎn)低于新西蘭,且目前澳原奶價(jià)格約為3.2元/千克,遠(yuǎn)高于新2.7元/千克,因此,新方乳制品短期內(nèi)仍具相對競爭力。第三,中方對自澳進(jìn)口乳制品實(shí)施了合理的保護(hù)措施,給中方乳業(yè)發(fā)展預(yù)留了一定空間。由于“中澳自貿(mào)協(xié)定”尚未生效,即便生效,也需要經(jīng)過5~12年的過渡期才能全部取消關(guān)稅,且中方還對相對敏感的奶粉設(shè)置了特保機(jī)制和較為嚴(yán)格的審議制度,因此,短期內(nèi),“協(xié)定”將不會(huì)對中國乳制品市場造成太大沖擊。2.國內(nèi)液態(tài)奶尤其是鮮奶生產(chǎn)將面臨較大挑戰(zhàn)。目前,國內(nèi)乳制品企業(yè)在液態(tài)奶產(chǎn)品上具有價(jià)格和距離優(yōu)勢,特別是在高端液態(tài)奶產(chǎn)品上可以獲取較高利潤,維持行業(yè)的盈利水平。但受養(yǎng)殖成本上升和環(huán)境資源雙重約束,進(jìn)口液態(tài)奶正逐漸打破國內(nèi)乳企壟斷的局面,大量進(jìn)入中國市場。中國鮮奶進(jìn)口量從2008年的7235噸增至2014年的32萬噸,年均增長87.2%。近年來,中國自澳大利亞鮮奶進(jìn)口量快速上升,2008—2014年,中國自澳鮮奶進(jìn)口量從1618.8噸增至4.3萬噸,年均增長72.4%。目前,澳大利亞已成為僅次于德國和新西蘭的中國第三大鮮奶進(jìn)口來源國,2014年自澳大利亞進(jìn)口的鮮奶占中國鮮奶進(jìn)口總量的13.3%。與國內(nèi)鮮奶相比,澳大利亞鮮奶具有強(qiáng)大的價(jià)格和質(zhì)量優(yōu)勢,即便加上目前10%的進(jìn)口關(guān)稅,價(jià)格仍低于國內(nèi)生產(chǎn)成本。中國將在5~10年內(nèi)取消全部鮮奶產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅,隨著關(guān)稅的逐年降低以及檢驗(yàn)檢疫程序的便利化,澳鮮奶等液態(tài)奶必將大量進(jìn)入國內(nèi)市場,對中國乳制品加工業(yè)甚至整個(gè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生較大沖擊。五、促進(jìn)中國乳業(yè)健康發(fā)展的政策建議中新自貿(mào)協(xié)定雖然為乳制品設(shè)置了一定的特殊保障措施和中期審議機(jī)制,但仍對中國乳業(yè)產(chǎn)生了較大沖擊。而隨著歐盟牛奶生產(chǎn)配額的取消和中澳自貿(mào)協(xié)定的實(shí)施,中國乳業(yè)將面臨更激烈的市場競爭。為合理維護(hù)中國乳業(yè)利益,需采取相應(yīng)措施支持和保護(hù)乳業(yè),促進(jìn)其健康發(fā)展。1.提高國內(nèi)乳業(yè)競爭力。產(chǎn)業(yè)競爭力是乳業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力,應(yīng)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)自身建設(shè),提高中國奶業(yè)應(yīng)對貿(mào)易自由化的能力。一是加強(qiáng)奶源基地建設(shè),對生產(chǎn)進(jìn)行合理布局,加強(qiáng)牛群的品種改良工作,建立高產(chǎn)母牛核心群;二是建立奶牛風(fēng)險(xiǎn)基金,當(dāng)奶價(jià)下跌時(shí),用基金來彌補(bǔ)生產(chǎn)者損失,在一定程度上防范市場風(fēng)險(xiǎn);三是進(jìn)一步推進(jìn)奶牛標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖,加強(qiáng)養(yǎng)殖場圈舍、水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),完善糞污處理、疫病防控、飼草料貯存(或青貯)等配套設(shè)施,支持養(yǎng)殖場裝備全混合日糧飼養(yǎng)、擠奶、良種繁育、生鮮乳質(zhì)量檢測等配套設(shè)備,推進(jìn)規(guī)?；膛ｐB(yǎng)殖場良好農(nóng)業(yè)規(guī)范認(rèn)證。2.充分利用現(xiàn)有的邊境保護(hù)政策。中國在入世時(shí)對農(nóng)產(chǎn)品做出了重大承諾,關(guān)稅成為保護(hù)乳業(yè)惟一的邊境政策。目前,中國乳制品關(guān)稅水平較低,其中鮮奶的最惠國稅率為15%,奶粉為10%,酸奶為10%~20%,乳酪為12%~15%,其他乳制品稅率