話語(yǔ)、行動(dòng)與行動(dòng)抗戰(zhàn)時(shí)期地方政府治理中的頂格作戰(zhàn)

一、戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)在行政活動(dòng)中的實(shí)踐地位2020年，面對(duì)新版本的疫情，國(guó)家治理體系在“人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)和阻力戰(zhàn)爭(zhēng)”的政治呼吁下，通過(guò)全面、快速、一致、高效的政治動(dòng)員、行動(dòng)組織和資源配置，取得了重大戰(zhàn)略成就。事實(shí)上，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)也常被用于政府的日常行政活動(dòng)之中。例如，公安部曾于2011年9月至2012年2月底戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)在政府行政工作中的應(yīng)用，成為我國(guó)治理模式的一個(gè)突出特征，并由此產(chǎn)生了一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題：在我國(guó)，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)何以成為政府組織在開(kāi)展政策行動(dòng)時(shí)普遍的策略選擇?在政府解決治理問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的過(guò)程中，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)又是如何提升了政府政策行動(dòng)的效率和效能?對(duì)這一問(wèn)題的回應(yīng)，成為在當(dāng)前治理變革的背景下，理解我國(guó)治理模式運(yùn)作的重要依據(jù)。二、戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)下的“權(quán)力效應(yīng)”話語(yǔ)是“一個(gè)社會(huì)團(tuán)體依據(jù)某些成規(guī)將其意義傳播于社會(huì)之中，以此確立其社會(huì)地位，并為其他團(tuán)體所認(rèn)識(shí)的過(guò)程。”話語(yǔ)作為政策行動(dòng)的表達(dá)，不同的話語(yǔ)建構(gòu)背后反映出不同的政策動(dòng)員邏輯。第一種解釋是回歸中國(guó)的治理傳統(tǒng)?；谶@一立場(chǎng)的研究認(rèn)為，中國(guó)的革命歷史提供了許多有價(jià)值的遺產(chǎn)，后者對(duì)于改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)化改革、社會(huì)治理等方面的成功，有著不可忽視的影響。第二種解釋的思路指向戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)建構(gòu)過(guò)程中的權(quán)力屬性。?？抡J(rèn)為，話語(yǔ)的構(gòu)建包括兩種方式：一是“常規(guī)性的構(gòu)建”，即話語(yǔ)實(shí)踐再生產(chǎn)已有的話語(yǔ)結(jié)構(gòu)，維持現(xiàn)存的社會(huì)身份、關(guān)系和知識(shí)信仰體系；二是“創(chuàng)造性的構(gòu)建”，即話語(yǔ)通過(guò)創(chuàng)造性地運(yùn)用結(jié)構(gòu)之外的話詞來(lái)改變?cè)捳Z(yǔ)結(jié)構(gòu)，從而改變?cè)械纳鐣?huì)關(guān)系、身份和知識(shí)信仰體系。第三種解釋的思路關(guān)注于應(yīng)用戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)的政策行動(dòng)及其效果。政府采取的戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)往往引導(dǎo)著“非常態(tài)化”的政策行動(dòng)，帶來(lái)更高的應(yīng)急治理和運(yùn)動(dòng)式治理效能。在應(yīng)急治理中，基于社會(huì)公眾和日常生活導(dǎo)向的“標(biāo)語(yǔ)口號(hào)”建構(gòu)，成為基層政府面對(duì)緊張的時(shí)間約束與有限的資源動(dòng)員能力時(shí)，激發(fā)廣泛社會(huì)動(dòng)員、凝聚政策共識(shí)的有效治理手段。既有研究對(duì)于當(dāng)前治理中的戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)及其政策行動(dòng)提供了具有合理性的解釋。根植于政治傳統(tǒng)和革命歷史的“基因”在一定程度上塑造了政府組織面對(duì)艱巨、急迫、重大治理問(wèn)題時(shí)的行動(dòng)慣性。政府戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)的使用，意味著重新表述、界定、描述政策行動(dòng)中的資源、任務(wù)和目標(biāo)，重塑政府組織內(nèi)部、政府組織和公眾之間的對(duì)話方式，回應(yīng)社會(huì)實(shí)踐和政策場(chǎng)域的新變化，實(shí)現(xiàn)對(duì)治理實(shí)踐的社會(huì)性建構(gòu)。進(jìn)而，這種話語(yǔ)建構(gòu)往往使政府系統(tǒng)自身采取超越“傳統(tǒng)官僚制”的話語(yǔ)體系和行動(dòng)賦能，以獲取常規(guī)政策行動(dòng)所難以獲取的短期的高治理效能。由此，既有解釋指向一個(gè)問(wèn)題，即戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)這一延續(xù)中國(guó)治理傳統(tǒng)、重塑政策行動(dòng)的治理方式，如何在當(dāng)前復(fù)雜的治理場(chǎng)域中推動(dòng)了高效的政策行動(dòng)?三、積極作為的原則改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展的因素之一就在于地方政府的積極作為。城市政府在發(fā)展中不斷優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制，在調(diào)動(dòng)社會(huì)發(fā)展積極性的同時(shí)，也不斷重塑政府內(nèi)部激勵(lì)，提升政府行動(dòng)和政策執(zhí)行效率。D市(一)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深深受益于快速發(fā)展的城市化，但隨著城鎮(zhèn)化率突破60%，中國(guó)進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期，以人為本的高質(zhì)量發(fā)展成為城市發(fā)展的重點(diǎn)，城市的發(fā)展動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)格局也隨之進(jìn)行調(diào)整，尤其是區(qū)域中心在以城市群為主體形態(tài)的城市化進(jìn)程中面臨著越來(lái)越大的發(fā)展壓力。D市作為引領(lǐng)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要龍頭城市，盡管在省內(nèi)的經(jīng)濟(jì)地位無(wú)可撼動(dòng)，但同南方先進(jìn)城市的發(fā)展差距依舊十分明顯。以同為推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市深圳、杭州為例，2018年的一組數(shù)據(jù)顯示，該市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度明顯不足，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值僅占GDP的10%，而深圳、杭州分別達(dá)到40.9%、30.6%。2019年中共D市委二十五屆五次全體會(huì)議通過(guò)《貫徹落實(shí)省委開(kāi)展“工作落實(shí)年”部署的實(shí)施方案》，明確提出發(fā)展目標(biāo)是對(duì)標(biāo)深圳，“學(xué)深圳，趕深圳”，提出“精兵強(qiáng)將攻山頭”“典型引路穩(wěn)陣地”兩條工作主線，會(huì)議將主要工作任務(wù)明確定義為“發(fā)起15大攻勢(shì)”。根據(jù)部署，D市要“聚焦城市發(fā)展的重點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題，組織‘爆破手’‘小分隊(duì)’‘尖刀班’，發(fā)起一個(gè)又一個(gè)攻勢(shì)，拿下一個(gè)又一個(gè)‘山頭’，炸掉一個(gè)又一個(gè)‘碉堡’，打好一場(chǎng)又一場(chǎng)硬仗?！?二)戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)下的政策行動(dòng)指向圍繞發(fā)起“15大攻勢(shì)”的工作部署，D市將以往基于“戰(zhàn)役”概念凸顯任務(wù)緊迫性的政策話語(yǔ)進(jìn)一步拓展，不同于以往用“攻堅(jiān)戰(zhàn)”“會(huì)戰(zhàn)”等少量具有戰(zhàn)時(shí)色彩的詞匯，標(biāo)題式地概括政府核心的行動(dòng)任務(wù)。該市在使用戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)的過(guò)程中，構(gòu)建出一套完整的話語(yǔ)體系，使之成為官方文件和治理活動(dòng)中普遍使用的政策話語(yǔ)，以此系統(tǒng)地重述了該市的政策行動(dòng)。該市在公開(kāi)的政策文件以及治理活動(dòng)中，基于戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)對(duì)城市核心發(fā)展任務(wù)中的治理要素及其政策行動(dòng)進(jìn)行了全方位的話語(yǔ)重構(gòu)(見(jiàn)表1)。D市構(gòu)建的一套完整戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)體系，在橫向上重述了政府組織運(yùn)作中的各治理要素以及政策行動(dòng)開(kāi)展的各環(huán)節(jié)。在縱向上，針對(duì)各層級(jí)的治理任務(wù)和治理要求，該市利用戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)從宏觀的攻勢(shì)戰(zhàn)略到微觀的攻堅(jiān)任務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)地解構(gòu)和部署(見(jiàn)圖1)。首先，作為戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)引導(dǎo)下最終政策行動(dòng)指向，部署針對(duì)城市重點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題的“15大攻勢(shì)”，縮小同先進(jìn)城市的發(fā)展差距，是戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)體系的核心內(nèi)容。通過(guò)“15大攻勢(shì)”的政策話語(yǔ)，城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活品質(zhì)提升的目標(biāo)，被建構(gòu)為15個(gè)重要的治理議題領(lǐng)域來(lái)加以實(shí)現(xiàn)。市委、市政府自上而下通過(guò)戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)動(dòng)員，引領(lǐng)統(tǒng)一的政府系統(tǒng)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)廣泛的社會(huì)動(dòng)員。進(jìn)而，對(duì)于每一項(xiàng)攻勢(shì)，該市都專(zhuān)門(mén)出臺(tái)相應(yīng)的“攻勢(shì)作戰(zhàn)方案”，作為實(shí)施相應(yīng)“攻勢(shì)”的行動(dòng)指南，細(xì)化明確相應(yīng)的目標(biāo)要求、具體任務(wù)、組織安排等重要事項(xiàng)，成為政府系統(tǒng)采取相應(yīng)治理行動(dòng)的政策方案。每一項(xiàng)攻勢(shì)，都在“作戰(zhàn)方案”中被進(jìn)一步細(xì)分為若干場(chǎng)“硬仗”或“戰(zhàn)役”，將各行動(dòng)方案具體分解為若干具體環(huán)節(jié)；每一場(chǎng)“硬仗”或“戰(zhàn)役”，又包含具體的“攻堅(jiān)目標(biāo)”和“攻堅(jiān)任務(wù)”，明確各項(xiàng)工作的牽頭部門(mén)和參與部門(mén)，將各項(xiàng)任務(wù)轉(zhuǎn)化為可操作、可評(píng)價(jià)、權(quán)責(zé)明確的具體任務(wù)要求，從而厘清各政府部門(mén)在政策行動(dòng)中的權(quán)責(zé)關(guān)系和職能定位。通過(guò)“攻勢(shì)”號(hào)召和宏觀要求、“作戰(zhàn)方案”的操作化、明確落實(shí)到各行政部門(mén)的“攻堅(jiān)任務(wù)”分配，D市建構(gòu)了一套系統(tǒng)、完整的戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)體系，描述當(dāng)前全方位的地方治理任務(wù)，并以此聯(lián)結(jié)起宏觀政策設(shè)計(jì)與具體職能部門(mén)的政策行動(dòng)，聯(lián)結(jié)起市、區(qū)縣、街道、社區(qū)的層級(jí)聯(lián)動(dòng)，聯(lián)結(jié)起政府組織與社會(huì)力量的協(xié)同響應(yīng)，為戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)實(shí)現(xiàn)廣泛政策動(dòng)員和一致政策行動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。(三)戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)動(dòng)員下的政府組織行動(dòng)自提出“攻山頭炸碉堡打硬仗”的“15大攻勢(shì)”后，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)迅速成為D市政府組織適應(yīng)復(fù)雜治理環(huán)境和治理任務(wù)、變革政策行動(dòng)方式的治理工具。以“15大攻勢(shì)”為核心的戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)體系塑造了多元治理主體的目標(biāo)共識(shí)，進(jìn)而引導(dǎo)了以政府組織為樞紐的一系列政策行動(dòng)。戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)影響政策行動(dòng)方式及其效率的一個(gè)必要條件在于，由高層領(lǐng)導(dǎo)者提出的戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)，如何實(shí)現(xiàn)了自上而下的話語(yǔ)體系建構(gòu)和整體性的行動(dòng)動(dòng)員。本研究基于對(duì)政府公開(kāi)信息的內(nèi)容分析考察這一過(guò)程，利用該市“政務(wù)網(wǎng)”的政務(wù)公開(kāi)檢索平臺(tái)，以“攻勢(shì)”“攻山頭”為檢索詞，抓取標(biāo)題中含有相關(guān)檢索詞的公開(kāi)信息(含工作匯報(bào)、新聞報(bào)道、政策文件、公開(kāi)通知等文獻(xiàn)數(shù)據(jù))。文獻(xiàn)的時(shí)間分布特征一定程度上反映出，城市政府組織在戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)動(dòng)員下的行動(dòng)過(guò)程及其階段性特征。研究發(fā)現(xiàn)，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)對(duì)于政府組織系統(tǒng)的行動(dòng)產(chǎn)生了明顯的動(dòng)員效果(見(jiàn)圖2)。其一，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)提出后，各部門(mén)公開(kāi)信息中以相關(guān)戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)為主要內(nèi)容的行動(dòng)信息迅速、顯著增加，各政府部門(mén)展現(xiàn)了快速、密集的行動(dòng)響應(yīng)，將自身工作與戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)要求結(jié)合，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)的動(dòng)員性在中國(guó)政府系統(tǒng)的效率優(yōu)勢(shì)下得到放大，實(shí)現(xiàn)了自上而下的共識(shí)塑造和行動(dòng)引導(dǎo)。其二，自2019年2月戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)提出至2021年1月，市級(jí)政府職能部門(mén)每月都有以相關(guān)戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)為主題的工作信息公開(kāi)，從未間斷，從某種程度上反映出戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)對(duì)于政府組織系統(tǒng)整體運(yùn)作所產(chǎn)生的持續(xù)的動(dòng)員能力，即政府系統(tǒng)持續(xù)、有效的政策行動(dòng)。在戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)動(dòng)員下，政府系統(tǒng)的行動(dòng)呈現(xiàn)出明顯的階段性。從整體上看，各政府部門(mén)短期集中的行動(dòng)高峰與平穩(wěn)推進(jìn)的工作進(jìn)度相結(jié)合，反映了戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)動(dòng)員下政府組織行動(dòng)的推進(jìn)特征。研究在識(shí)別政府系統(tǒng)整體行動(dòng)特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合各時(shí)期政府公開(kāi)信息的關(guān)鍵詞分析發(fā)現(xiàn)，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)動(dòng)員下，D市政府組織的行動(dòng)主要分為三個(gè)階段。第一階段大致自2019年2月至2019年3月，該市政府組織系統(tǒng)快速對(duì)戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)進(jìn)行集體響應(yīng)。2019年2月該市市委全會(huì)提出戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)后，政府組織內(nèi)部快速、一致地接受了新的行政話語(yǔ)體系，將高層的政策要求迅速在政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行自上而下的擴(kuò)散，并同自身工作進(jìn)行有機(jī)融合。這一時(shí)期的政府公開(kāi)信息中，“開(kāi)啟”“推進(jìn)”“落實(shí)”“開(kāi)辟”“發(fā)起”等詞語(yǔ)，成為政府信息標(biāo)題中具有代表性的高頻詞匯。各政府部門(mén)一方面迅速根據(jù)戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)重新來(lái)建構(gòu)、表述部門(mén)工作；另一方面則將部署、落實(shí)戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)的任務(wù)要求作為部門(mén)接下來(lái)的主要工作。這些詞匯也反映出，在響應(yīng)階段，政府組織內(nèi)部的政策行動(dòng)是快速凝聚政策共識(shí)，“自下而上”進(jìn)行表態(tài)，從政治立場(chǎng)上一致認(rèn)可戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)的行政精神，從部門(mén)職責(zé)上快速內(nèi)化戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)的治理導(dǎo)向，從工作推進(jìn)上積極落實(shí)戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)的任務(wù)安排。第二階段大致從2019年3月至2019年8月，在行政組織內(nèi)部，各層級(jí)、各部門(mén)基于戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)建構(gòu)各自的治理任務(wù)。D市以“15大攻勢(shì)”作為戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)所表述的治理任務(wù)核心，圍繞各攻勢(shì)迅速出臺(tái)具體的“作戰(zhàn)方案”。在短期即時(shí)性的響應(yīng)和行政表態(tài)之后，政府組織系統(tǒng)進(jìn)入到具體實(shí)質(zhì)性的工作部署階段。“作戰(zhàn)方案”“答辯會(huì)”“征求意見(jiàn)”“反饋”“發(fā)布”等詞匯出現(xiàn)在這一時(shí)期絕大多數(shù)的公開(kāi)信息中，反映出政府系統(tǒng)在這一階段的行動(dòng)，集中圍繞著落實(shí)戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)要求，制定“作戰(zhàn)方案”所采取的一系列決策過(guò)程而展開(kāi)。繼第一階段的行政表態(tài)之后，這一階段的行動(dòng)特征彰顯了當(dāng)前我國(guó)行政體制之下，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)逐漸使政府組織獲得高效的執(zhí)行能力。第三階段大致自2019年9月以來(lái)，政府組織在戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)體系的動(dòng)員之下，面向“15大攻勢(shì)”要求，以《攻勢(shì)作戰(zhàn)方案》為指引，開(kāi)展長(zhǎng)期、持續(xù)政策行動(dòng)的過(guò)程。從政策過(guò)程上看，這一時(shí)期實(shí)際上是在《作戰(zhàn)方案》為代表的政策方案設(shè)計(jì)之后，市委、市政府和各職能部門(mén)進(jìn)入到政策執(zhí)行與動(dòng)態(tài)反饋的階段。在這一時(shí)期的政府公開(kāi)信息，大多與“進(jìn)展”“匯報(bào)”“簡(jiǎn)報(bào)”“情況”“成果”等概念直接相關(guān)。政府組織系統(tǒng)試圖通過(guò)這些信息證實(shí)自身工作的實(shí)質(zhì)成效。這彰顯出現(xiàn)行政府體制之下，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)對(duì)于政府組織和行政系統(tǒng)所實(shí)現(xiàn)的高效約束力。通過(guò)對(duì)政府系統(tǒng)行動(dòng)所進(jìn)行的政策文本分析發(fā)現(xiàn)，D市的戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)體系沿著現(xiàn)行行政體制設(shè)計(jì)的權(quán)力流向，自上而下展開(kāi)垂直性的高效動(dòng)員。戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)迅速?gòu)脑撌泻诵念I(lǐng)導(dǎo)集體擴(kuò)散至整個(gè)政府組織體系，實(shí)現(xiàn)了各部門(mén)、各層級(jí)、各領(lǐng)域的快速響應(yīng)。在第一階段，高層政府提出的戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)依靠政府組織的制度性權(quán)力，彰顯了收獲系統(tǒng)內(nèi)各部門(mén)即時(shí)性、一致性的政策響應(yīng)和行政表態(tài)的共識(shí)塑造能力。在第二階段，政府組織行動(dòng)表現(xiàn)為高層統(tǒng)籌下的作戰(zhàn)方案決策過(guò)程，呈現(xiàn)出戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)依托既有政府體制所發(fā)揮的高效執(zhí)行能力。在第三階段，政府組織行動(dòng)主要表現(xiàn)為各部門(mén)具體推進(jìn)中，自下而上的工作匯報(bào)與自上而下的權(quán)力監(jiān)督相結(jié)合，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)體系在既有制度設(shè)計(jì)下?lián)碛兄鴮?duì)于政策行動(dòng)方式的高效約束力。四、頂格決策，發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)作用政府組織內(nèi)部對(duì)戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)體系的快速擴(kuò)散和行動(dòng)響應(yīng)，最終引導(dǎo)了政策行動(dòng)機(jī)制的變革，即D市在“15大攻勢(shì)”中采取的“頂格作戰(zhàn)”行動(dòng)機(jī)制。頂格作戰(zhàn)，即在15大攻勢(shì)作戰(zhàn)任務(wù)中，發(fā)揮市級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)“頂格傾聽(tīng)、頂格協(xié)調(diào)、頂格推進(jìn)”引領(lǐng)帶動(dòng)作用，一方面推動(dòng)掌握著核心決策權(quán)力、資源調(diào)動(dòng)能力的高層官僚“下沉”至各項(xiàng)具體攻勢(shì)作戰(zhàn)工作，另一方面推進(jìn)各項(xiàng)攻勢(shì)工作“升格”至市委、市政府的宏觀戰(zhàn)略高度，減少?zèng)Q策層級(jí)和環(huán)節(jié)，縮短決策進(jìn)程，最大化提高決策效率。在戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)體系的引導(dǎo)之下，該市在組織架構(gòu)、方案決策、行動(dòng)實(shí)施等方面打造“頂格作戰(zhàn)”的政策行動(dòng)機(jī)制，以此激發(fā)戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)對(duì)于促進(jìn)行政系統(tǒng)政策行動(dòng)的治理效能。(一)“高效”指揮鏈內(nèi)的治理主體D市出臺(tái)的15大攻勢(shì)的作戰(zhàn)方案，對(duì)于攻勢(shì)作戰(zhàn)工作進(jìn)行了權(quán)責(zé)明確的機(jī)制設(shè)計(jì)。該市在各項(xiàng)攻勢(shì)中成立相應(yīng)的“攻勢(shì)指揮部”作為領(lǐng)導(dǎo)核心，且各由一名市委常委領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“攻勢(shì)指揮部”的指揮長(zhǎng)；根據(jù)各項(xiàng)攻勢(shì)具體分解的作戰(zhàn)任務(wù)，在指揮部下分別設(shè)立若干攻堅(jiān)隊(duì)，各攻堅(jiān)隊(duì)也分別由市委常委或副市長(zhǎng)級(jí)別的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任隊(duì)長(zhǎng)；此外，根據(jù)攻堅(jiān)隊(duì)主要任務(wù)涉及的治理環(huán)節(jié)，各攻堅(jiān)隊(duì)也明確了牽頭單位和參與單位，從而由掌握核心權(quán)力資源的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層形成了一條直線式、高效的政策行動(dòng)指揮鏈。這條指揮鏈在兩個(gè)方面提高了政府組織的行動(dòng)效能。從縱向上，這一指揮鏈內(nèi)嵌“領(lǐng)導(dǎo)重視”的治理技術(shù)，以垂直的行政權(quán)力就行動(dòng)中的重要問(wèn)題快速凝聚方案共識(shí)。在我國(guó)治理實(shí)踐中，“高度重視”普遍存在于政府領(lǐng)導(dǎo)的話語(yǔ)體系之中，領(lǐng)導(dǎo)重視作為一種行之有效的治理方式也得到承認(rèn)，主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭則是其中一類(lèi)典型的治理工具。(二)以“答辯會(huì)”為先導(dǎo)，明確主體職責(zé)，強(qiáng)化決策監(jiān)督攻勢(shì)作戰(zhàn)方案的出臺(tái)過(guò)程，集中體現(xiàn)了“頂格作戰(zhàn)”中高位推動(dòng)的政策行動(dòng)特征。2019年2月戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)體系提出后，“攻勢(shì)作戰(zhàn)方案”的制定成為官僚組織系統(tǒng)的中心工作。決策開(kāi)展之初，在市委、市政府要求下，15大攻勢(shì)各自涉及的主要職能部門(mén)會(huì)同相關(guān)職能部門(mén)，經(jīng)過(guò)政府組織內(nèi)部自我討論修訂，制定相關(guān)方案的初稿。其二，由各部門(mén)面向社會(huì)發(fā)布相關(guān)攻勢(shì)作戰(zhàn)方案的征求意見(jiàn)稿，向全社會(huì)公開(kāi)征詢(xún)意見(jiàn)，吸納相關(guān)建議以?xún)?yōu)化攻勢(shì)作戰(zhàn)方案相關(guān)文件。其三，就15項(xiàng)攻勢(shì)涉及領(lǐng)域分別組織“答辯會(huì)”，在答辯會(huì)上以“陳述+質(zhì)詢(xún)”的方式向社會(huì)宣傳、介紹政府攻勢(shì)作戰(zhàn)的政策行動(dòng)，吸納社會(huì)意見(jiàn)，從而體現(xiàn)攻勢(shì)作戰(zhàn)和頂格推進(jìn)的特征。以市委辦公廳紅頭文件的形式公開(kāi)發(fā)布組織“攻勢(shì)作戰(zhàn)方案答辯會(huì)”的通知，明確參與代表構(gòu)成及名額比例，面向全社會(huì)公開(kāi)組織報(bào)名，由答辯牽頭單位公開(kāi)進(jìn)行答辯，接受主要領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)代表和社會(huì)人士的多方質(zhì)詢(xún)。其四，針對(duì)答辯會(huì)的意見(jiàn)，相關(guān)部門(mén)就意見(jiàn)內(nèi)容、是否采納、如何在新修訂的攻勢(shì)作戰(zhàn)方案中體現(xiàn)等問(wèn)題形成書(shū)面記錄。各部門(mén)對(duì)答辯會(huì)上相關(guān)問(wèn)題的回應(yīng)以及最終形成的作戰(zhàn)方案，均以公文的形式面向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布。其中，由牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)起草的作戰(zhàn)方案，經(jīng)過(guò)多輪審議、信息公開(kāi)和修改，最后以市委公文的形式公開(kāi)發(fā)布。在這一決策過(guò)程中，市委、市政府自始至終處于決策的中心樞紐環(huán)節(jié)。一是在決策之初，即通過(guò)自上而下的行政體制垂直地施加強(qiáng)大治理壓力，推動(dòng)職能部門(mén)的快速行動(dòng)。二是在公眾參與環(huán)節(jié)，市委作為同社會(huì)輿論場(chǎng)進(jìn)行對(duì)話的“發(fā)言人”，擔(dān)當(dāng)溝通樞紐，為政策品質(zhì)和公眾權(quán)利“背書(shū)”；三是在政策合法化環(huán)節(jié)，將具體攻堅(jiān)的作戰(zhàn)方案以市委公文形式升格，一方面契合于組織機(jī)制設(shè)計(jì)中主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任實(shí)質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)中心的任務(wù)部署，另一方面也是以此進(jìn)一步建構(gòu)和強(qiáng)化攻勢(shì)作戰(zhàn)方案、任務(wù)在政府政策行動(dòng)中的中心地位。(三)頂格控制：實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人之間信息互通、共享、協(xié)調(diào)推進(jìn)在相應(yīng)作戰(zhàn)方案中，攻堅(jiān)隊(duì)采取項(xiàng)目制的運(yùn)作方式，消解中間行政層級(jí)，實(shí)現(xiàn)高層官員對(duì)各攻勢(shì)指揮部、各攻堅(jiān)隊(duì)中牽頭部門(mén)和參與部門(mén)的控制，轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)金字塔式的權(quán)力控制結(jié)構(gòu)，依托嵌入各指揮部、各攻堅(jiān)隊(duì)的高層所構(gòu)建起的頂格協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，建立起網(wǎng)絡(luò)化、分布式、嵌入式的權(quán)力結(jié)構(gòu)。各區(qū)縣(縣級(jí)市)層面針對(duì)轄區(qū)內(nèi)具體攻勢(shì)作戰(zhàn)任務(wù)采取“頂格推進(jìn)”，由區(qū)縣主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行頂格協(xié)調(diào)、頂格推進(jìn)。在行動(dòng)方案具體實(shí)施的過(guò)程中，該市建立起直接面向高層官僚的動(dòng)態(tài)工作匯報(bào)制度，實(shí)現(xiàn)政府組織內(nèi)部主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)各項(xiàng)攻勢(shì)進(jìn)展的動(dòng)態(tài)督導(dǎo)。依托攻勢(shì)具體推進(jìn)中的“頂格控制”，政府組織內(nèi)部自身最大程度地減少了不必要的信息、資源跨層級(jí)反復(fù)流動(dòng)；節(jié)省具體職能部門(mén)由于客觀上的權(quán)責(zé)配置和行政程序所帶來(lái)的請(qǐng)示、溝通、協(xié)調(diào)、落實(shí)的行政成本；面對(duì)復(fù)雜事項(xiàng)的行政裁量和例外情境一開(kāi)始就有高層領(lǐng)導(dǎo)“決策”“背書(shū)”而得到“合法化”。(四)戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)提效與動(dòng)以更高的效率政府組織內(nèi)部常采用戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)體系，變革組織運(yùn)作和政策行動(dòng)方式，以超越傳統(tǒng)科層制的行動(dòng)邏輯，試圖賦予政策行動(dòng)以更高的效率和效能。這是中國(guó)政治傳統(tǒng)延續(xù)下來(lái)、并在現(xiàn)代化治理情境中得到繼承的治理技術(shù)，也是在我國(guó)政府治理實(shí)踐中有別于西方國(guó)家的“話語(yǔ)治理”特征。這種自我變革和行動(dòng)提效一方面在于，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)利用官僚體制垂直的權(quán)力流向?qū)崿F(xiàn)廣泛、深入的政府組織動(dòng)員；另一方面在于，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)往往涉及政府組織運(yùn)作機(jī)制的重塑(見(jiàn)圖3)。五、戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)下的戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)治理潛力在我國(guó)地方治理中，面對(duì)利益群體日益分化、社會(huì)參與動(dòng)員日益增強(qiáng)、治理時(shí)效性和政府回應(yīng)性要求日益提升等一系列因素交織的復(fù)雜治理場(chǎng)域，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)在推動(dòng)政府組織運(yùn)作方式變革，調(diào)適科層制度設(shè)計(jì)與實(shí)際運(yùn)作之間的差異時(shí)，呈現(xiàn)出自身所具有的治理潛力。(一)戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)下的“治理話術(shù)”與“話語(yǔ)體系”“戰(zhàn)時(shí)”這一概念本身隱喻著一種短時(shí)內(nèi)失序、急迫的“非常態(tài)”治理情境，通過(guò)資源的傾斜、目標(biāo)的取舍和潛能的激發(fā)，在短期內(nèi)獲得更高的治理效能，快速恢復(fù)至常態(tài)化的治理秩序。但近年來(lái)，在常態(tài)化治理情境下，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)也越來(lái)越成為政府采取政策行動(dòng)時(shí)的話語(yǔ)策略。有研究認(rèn)為，運(yùn)動(dòng)式治理等政府行動(dòng)，是以非常規(guī)方式開(kāi)展常態(tài)化的治理行動(dòng)，即“常態(tài)治理非常規(guī)化”其一，“戰(zhàn)時(shí)”話語(yǔ)正從一種治理的“話術(shù)”，逐漸升級(jí)為塑造政府組織行動(dòng)的完整“話語(yǔ)體系”。戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)在我國(guó)政府治理中歷來(lái)不乏應(yīng)用，政府部門(mén)經(jīng)常用以形容時(shí)下面臨的一系列高時(shí)效性、高緊迫性的治理任務(wù)。但從某種程度上看，這些概念的使用，很多時(shí)候是政府部門(mén)的一種治理“話術(shù)”，其目的在于通過(guò)戰(zhàn)時(shí)的話語(yǔ)建構(gòu)，就當(dāng)前特定政策任務(wù)的緊迫性形成共識(shí)，從而進(jìn)行人力、財(cái)力、物力、權(quán)力等行政資源的集中調(diào)動(dòng)，以在短期內(nèi)集中行政系統(tǒng)力量在特定事項(xiàng)上實(shí)現(xiàn)顯著進(jìn)展。因此，從戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)的使用來(lái)說(shuō)，話語(yǔ)相對(duì)單一，往往在高級(jí)官僚自上而下的推動(dòng)下，成為官僚系統(tǒng)普遍使用的任務(wù)表述方式，主要在于以“XX戰(zhàn)”作為任務(wù)表述和動(dòng)員口號(hào)，凸顯高級(jí)官僚對(duì)此事的重視。而當(dāng)前，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)的治理地位和治理效能正在進(jìn)一步被挖掘和激發(fā)，向戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)體系轉(zhuǎn)變。作為一種“話術(shù)”，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)多被視為一種表達(dá)重視、施加壓力的工具策略；而作為一種話語(yǔ)體系，盡管自我施壓仍是戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)引導(dǎo)下政策行動(dòng)的題中之義，但更為重要的是，政府組織可以用之重新建構(gòu)起一整套關(guān)于治理的系統(tǒng)、完整話語(yǔ)規(guī)范，這種規(guī)范縱向垂直、橫向滲透地重塑各層級(jí)、各部門(mén)政府行動(dòng)的基本標(biāo)準(zhǔn)。在橫向上，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)從以往利用“戰(zhàn)役”“會(huì)戰(zhàn)”強(qiáng)調(diào)對(duì)特定性、關(guān)鍵性的治理任務(wù)的話語(yǔ)描述，可以進(jìn)一步拓展至對(duì)城市治理問(wèn)題全方位的話語(yǔ)再建構(gòu)；在縱向上，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)從以往宏觀描述治理任務(wù)的話語(yǔ)策略，發(fā)展成為由多維度、多層次、多元化“戰(zhàn)時(shí)語(yǔ)詞”所形成的一整套治理話語(yǔ)體系，重構(gòu)了傳統(tǒng)行政語(yǔ)言場(chǎng)域中的話語(yǔ)生產(chǎn)。其二，在戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)引導(dǎo)下，政府的政策行動(dòng)從具體事項(xiàng)的快速回應(yīng)，拓展至政府治理愿景的宏觀敘事與長(zhǎng)期部署。戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)曾普遍應(yīng)用于應(yīng)急治理與運(yùn)動(dòng)式治理的政策行動(dòng)中，將政府組織治理的注意力快速聚焦至少量急迫議題上，進(jìn)而傾斜資源配置，而當(dāng)突發(fā)事件得到有效處理或者專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)取得預(yù)期成效后，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)的行動(dòng)動(dòng)員往往隨之撤銷(xiāo)，行政組織的資源流動(dòng)、部門(mén)運(yùn)作重新回歸傳統(tǒng)、理性、常態(tài)的科層秩序，并在此框架之內(nèi)開(kāi)展政策行動(dòng)。既有研究普遍認(rèn)為，這種非常態(tài)的治理行動(dòng)一方面具有治理有效性，另一方面這種效能最終仍需回歸常態(tài)的社會(huì)治理秩序。而常態(tài)治理中的戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)，則在某種程度上，用話語(yǔ)的形式將這一行動(dòng)特征外顯化，塑造為行政組織的行動(dòng)共識(shí)和基本遵循。其引導(dǎo)的常態(tài)治理行動(dòng)，是針對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本問(wèn)題及政府行動(dòng)環(huán)節(jié)，形成一套普遍適用的話語(yǔ)體系，以此重塑各級(jí)官僚對(duì)于行動(dòng)理念、行動(dòng)方向、行動(dòng)策略的基本共識(shí)。這一轉(zhuǎn)變得以發(fā)生的一個(gè)重要因素在于，政府在戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)之下，“突破科層制”的具體路徑選擇。無(wú)論是戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)作為一種非常態(tài)治理情境中的“治理話術(shù)”，還是作為常態(tài)治理情境中的“治理話語(yǔ)體系”，二者具有一個(gè)共同的治理出發(fā)點(diǎn)，即試圖轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府組織在常態(tài)治理話語(yǔ)和理性科層運(yùn)作的制度框架內(nèi)所開(kāi)展的政策行動(dòng)，應(yīng)對(duì)在當(dāng)前復(fù)雜交織的治理場(chǎng)域下面臨的治理效能危機(jī)。換言之，二者都試圖引導(dǎo)政府系統(tǒng)克服既有制度慣性而采取新的政策行動(dòng)方式。但在具體路徑上，二者又存在較為明顯的區(qū)別。在非常態(tài)治理情境下，戰(zhàn)時(shí)話語(yǔ)試圖為高層領(lǐng)導(dǎo)者提供一種有助于自身集中進(jìn)