農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策績效研究土地流轉(zhuǎn)的政策績效和影響因素分析基于東中西部三地的比較研究

中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型始于20世紀(jì)80年代中期，最初是農(nóng)民的自發(fā)行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是在不改變承包土地農(nóng)業(yè)用途的前提下,經(jīng)發(fā)包方同意后,將承包的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的行為。這是一種發(fā)生于農(nóng)戶與農(nóng)戶之間,或者農(nóng)戶與企業(yè)等經(jīng)濟組織與社區(qū)之間,基于市場交換原則、通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格反映的特定經(jīng)濟行為。在我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)被分解為三種權(quán)利:所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。土地流轉(zhuǎn)是擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織,也即保留承包權(quán),轉(zhuǎn)讓使用權(quán)2。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅將對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生巨大影響,也將深刻重構(gòu)中國農(nóng)村社會組織及其管理模式,甚至將影響中國城市化進(jìn)程以及中國城鄉(xiāng)二元的發(fā)展格局,可以說,土地流轉(zhuǎn)是關(guān)系中國今后相當(dāng)長時期經(jīng)濟社會發(fā)展特別是農(nóng)村發(fā)展的重要課題。本文先對我國30年來的土地流轉(zhuǎn)政策變遷做系統(tǒng)梳理,在此基礎(chǔ)上,從東、中、西部各選取一個典型案例比較分析,考察我國土地流轉(zhuǎn)的政策績效及其影響因素,最后提出有待進(jìn)一步討論的問題及簡要結(jié)論。一、承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策及變遷特征土地流轉(zhuǎn)政策是我國土地制度的重要組成部分,也是我國土地制度改革和土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的產(chǎn)物。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策主要包括全國人大及其常委會制定的法律、黨中央和國務(wù)院的通知、決定等文件以及各地出臺的實施辦法和創(chuàng)新性政策等規(guī)范性文件。從1984年到2008年,國家出臺了一系列土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī),主要包括:1984年中央1號文件規(guī)定,土地承包期一般延長到15年以上。1993年中央11號文件提出,土地承包期延長到30年不變。同年,中共中央十四屆三中全會指出,在堅持土地集體所有制的前提下,延長耕地承包期,允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。1995年農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》,規(guī)定在堅持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下,經(jīng)發(fā)包方同意,允許承包方在承包期內(nèi)對承包標(biāo)的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股。2001年12月,中共中央頒布《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》,強調(diào)農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提下進(jìn)行,農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。2003年3月1日《農(nóng)村土地承包法》頒布實施,規(guī)定通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn),并對流轉(zhuǎn)原則作出了明確界定。2003年10月黨的十六屆三中全會強調(diào),農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),完善流轉(zhuǎn)辦法,逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。2005年3月頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》重申,土地流轉(zhuǎn)要遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t,并規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)。2008年黨的十七屆三中全會報告明確賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,按照“依法、自愿、有償”原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。這些政策法規(guī)構(gòu)成了我國土地流轉(zhuǎn)完整的政策體系。縱觀改革開放以來的土地流轉(zhuǎn)政策變遷,可以發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)以下特征:第一,土地流轉(zhuǎn)制度總體穩(wěn)定,漸進(jìn)調(diào)整。中央政府對土地改革比較謹(jǐn)慎,因而在相當(dāng)長時間內(nèi)只是通過漸進(jìn)式調(diào)整來探索適合生產(chǎn)力發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)形式,并以此推動土地流轉(zhuǎn)政策的良性演進(jìn)。第二,遵循“穩(wěn)定優(yōu)先,兼顧效率”的價值邏輯。作為一個超大型國家,改革要確保社會穩(wěn)定,而穩(wěn)定的基礎(chǔ)又在農(nóng)村,所以土地政策改革要服務(wù)于維護(hù)社會穩(wěn)定這個大局,在此基礎(chǔ)上提高生產(chǎn)效率。第三,土地流轉(zhuǎn)政策以黨的文件規(guī)定為主,待時機成熟時再由國家法律予以確定。這是因為黨的文件規(guī)定相對來說程序簡單,在實踐中便于操作;而土地流轉(zhuǎn)政策要上升為法律需要時間和實踐的證明,這體現(xiàn)出國家在土地流轉(zhuǎn)政策上的謹(jǐn)慎。第四,中央政府的政策激勵和地方政府的利益沖動共同促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)政策和實踐的雙重進(jìn)步。土地流轉(zhuǎn)政策往往基于各地實踐,先從諸多“地方模式”中總結(jié)經(jīng)驗,然后在全國范圍推廣。概言之,土地流轉(zhuǎn)政策為土地流轉(zhuǎn)實踐及績效考察提供了有效條件,奠定了制度基礎(chǔ)。二、土地流轉(zhuǎn)的主要模式土地流轉(zhuǎn)隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)發(fā)展而逐步推進(jìn)。就全國來說,在一個較長時期內(nèi)土地流轉(zhuǎn)并不活躍1;地方土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新則層出不窮,凸顯出土地流轉(zhuǎn)的地方特色。王景新列舉了各地政府通過行政手段強制推行的土地流轉(zhuǎn)改革試驗2;常金海等總結(jié)了一些地區(qū)自發(fā)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新探索的經(jīng)驗,包括“兩田制”、“反租倒包”、“土地信托”、“土地股份制”等形式3。邵景安等通過對重慶市的研究表明,土地流轉(zhuǎn)發(fā)展趨勢已由原先的自發(fā)向有組織、小規(guī)模向大規(guī)模、親戚間向社會層、農(nóng)用向非農(nóng)用轉(zhuǎn)變4。黃祖輝等通過對浙江省的實證調(diào)研發(fā)現(xiàn),經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)呈現(xiàn)出土地流轉(zhuǎn)方式的多元化、土地流轉(zhuǎn)過程的市場化、土地流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范化、土地流轉(zhuǎn)價格的合理化等新特點5。董國禮等總結(jié)了三種土地流轉(zhuǎn)模式:私人代理、政府代理和市場代理模式,并對各種模式下的土地代理績效進(jìn)行了比較6。本文選取浙江慈溪、安徽潛山和重慶市的土地流轉(zhuǎn)案例作為分析樣本,具體考察土地流轉(zhuǎn)的政策績效。(一)資料來源和研究對象考慮到各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一和土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行力度的差異,基于以下三方面考慮來選取案例樣本:一是地域廣闊性和代表性。本文分別從東、中、西部各選取一個案例作為比較樣本;二是經(jīng)濟發(fā)展水平的層次性,以有利于考察不同經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)執(zhí)行土地流轉(zhuǎn)政策的不同做法及選擇;三是樣本來源的多樣性。潛山案例來自作者實地調(diào)研所獲得的訪談資料和問卷數(shù)據(jù)7,另外兩個則來自其他研究者的資料。慈溪市位于東海之濱,隸屬浙江寧波市。2008年末,耕地面積65.28萬畝,總?cè)丝?03.1萬,農(nóng)業(yè)人口87萬,生產(chǎn)總值601.4億元,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26385元,農(nóng)村居民人均純收入12263元。潛山縣位于安徽西南部,屬于典型的中部地區(qū)。總面積1686.03平方公里,其中耕地面積36.03萬畝,山場面積131萬畝,水面面積9.2萬畝,人口57萬人,2008生產(chǎn)總值41.96億元,農(nóng)村居民人均純收入3047元。重慶市地處中國西南,幅員面積8.24萬平方公里。2008年,重慶市常住人口為2839萬人,耕地面積223.59萬公頃,糧食播種面積3323.12萬畝,糧食總產(chǎn)量1153.21萬噸,全市生產(chǎn)總值5096.66億元,農(nóng)村居民人均純收入4126元(見表1)。(二)土地流轉(zhuǎn)政策績效政策績效主要通過政策評估予以考察,“政策評估就是了解公共政策所產(chǎn)生的效果的過程,就是試圖判斷這些效果是否是所預(yù)期的效果的過程,就是判斷這些效果與政策的成本是否符合的過程”8,即主要考察某項公共政策的有效性。學(xué)者對中國土地流轉(zhuǎn)政策績效的研究還相對有限,馮炳英將土地流轉(zhuǎn)績效總結(jié)為:實現(xiàn)了土地的規(guī)模經(jīng)營,提升了農(nóng)業(yè)科技含量,解決人地矛盾、實現(xiàn)農(nóng)村勞動力有序轉(zhuǎn)移,有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收,促進(jìn)了外向型農(nóng)業(yè)的發(fā)展9。馮應(yīng)斌等將農(nóng)戶分為兩種類型,運用成本—收益法對兩類農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)前后的收益進(jìn)行探討10。這些學(xué)者對政策績效的考察大多遵循定性評價和定量評估兩個理路展開,定性評價一般采取的是“成就-問題”的二元分析法,這有利于從兩方面全面了解政策績效,但這種視角稍顯固化,分析不夠深入;而定量評估則需設(shè)定不同的研究假設(shè),獲取足夠的調(diào)查樣本和數(shù)據(jù)。從科學(xué)研究視角來看,這是一種較好的方法,其不足在于,政策績效在很多時候不能僅僅通過數(shù)據(jù)等方式完整呈現(xiàn),對政策的價值分析以及政策利益相關(guān)者的心理意愿分析還需借助定性研究予以補充。因而,本文試圖融合定性和定量兩種研究方法,以較為全面地考察土地流轉(zhuǎn)的政策績效。首先,對土地流轉(zhuǎn)政策績效的考察應(yīng)關(guān)注這一政策的直接效果,即在實踐中的流轉(zhuǎn)水平及規(guī)模如何;其次,分析各地在執(zhí)行制度化的土地流轉(zhuǎn)政策中,出臺了哪些相應(yīng)的政策配套和政策創(chuàng)新來推動土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展;再次,對土地流轉(zhuǎn)績效的考察不能忽視兩個重要的主體,一是作為政策執(zhí)行主體的地方政府,特別是對其職能和行為的分析;二是土地流轉(zhuǎn)中的重要利益相關(guān)者——農(nóng)民的利益及流轉(zhuǎn)意愿分析,這四者共同構(gòu)成了分析土地流轉(zhuǎn)的政策績效的“四維指標(biāo)體系”。因此,本文從土地流轉(zhuǎn)水平、政策創(chuàng)新、政府行為和農(nóng)民意愿四個方面對土地流轉(zhuǎn)績效進(jìn)行分析。(1)土地流轉(zhuǎn)的基本情況1999年,慈溪市委出臺《關(guān)于鼓勵土地經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn),積極推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營的意見》。截至2009年4月,慈溪65萬畝耕地中,農(nóng)村承包土地面積54.13萬畝,已流轉(zhuǎn)土地31.4萬畝,占全市農(nóng)村承包土地面積的58%,形成10畝以上規(guī)模經(jīng)營面積的有31.6萬畝,100畝經(jīng)營規(guī)模以上的逾12萬畝11。1994年,潛山縣委發(fā)了[94-2號]文件,以“穩(wěn)定承包權(quán),放活使用權(quán),搞好經(jīng)營權(quán)”為要求,實行30年不變政策;2003年正式出臺土地承包法實施辦法。到2009年底,潛山縣土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到10萬畝,占全縣耕地總面積的29%,耕地流轉(zhuǎn)主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。目前潛山共有800多家種糧大戶,規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)5萬多畝。其中2000多畝以上的農(nóng)戶有3戶,承包面積9770畝;承包500-2000畝的有6戶,承包面積3780多畝。自20世紀(jì)80年代以來,重慶市土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了自發(fā)、引導(dǎo)和規(guī)范三個階段的積極探索和有益嘗試。重慶市的土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)以下特點:參與主體多元化、流轉(zhuǎn)方式多樣化、運作規(guī)范化、用途合理化和區(qū)域差異化12。據(jù)統(tǒng)計,2009年,重慶土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)580萬畝,占農(nóng)村承包土地總面積的30%,流轉(zhuǎn)涉及承包農(nóng)戶177.2萬戶,占承包農(nóng)戶總數(shù)的25.9%。在重慶農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中,轉(zhuǎn)包和出租兩種方式流轉(zhuǎn)面積的增速最快,累計已達(dá)到208.8萬畝和220.3萬畝,占流轉(zhuǎn)總面積的74%。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有效促進(jìn)了土地規(guī)模和集約經(jīng)營,土地在流轉(zhuǎn)后,實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的有416萬畝,使整個重慶農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營度達(dá)到21.1%。可見,三地土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和比率都還比較有限,但已在穩(wěn)步擴展中,土地流轉(zhuǎn)的地區(qū)差異明顯。土地流轉(zhuǎn)基本與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平呈正相關(guān),經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的流轉(zhuǎn)率、規(guī)模、速度和價格要高于不發(fā)達(dá)地區(qū),東部地區(qū)高于中西部地區(qū)。(2)土地流轉(zhuǎn)的動力機制三地土地流轉(zhuǎn)政策創(chuàng)新可從其各具特色的流轉(zhuǎn)模式中予以考察。慈溪屬于市場——政府雙驅(qū)模式,潛山雙峰為產(chǎn)業(yè)發(fā)展驅(qū)動型,重慶則屬于自我發(fā)展驅(qū)動型。就政策創(chuàng)新來看,三地土地流轉(zhuǎn)中,慈溪的政策創(chuàng)新力度最強,潛山雙峰和重慶市的政策創(chuàng)新意識還較弱。慈溪主要采取政府推動、市場主導(dǎo)、規(guī)劃先行、結(jié)合社保的作法來積極推動土地流轉(zhuǎn)。在這過程中,慈溪政府的政策創(chuàng)新發(fā)揮了關(guān)鍵作用。政府通過建立中介服務(wù)平臺、項目整合土地資源、構(gòu)建農(nóng)村社保網(wǎng)絡(luò)等政策創(chuàng)新有力地推動了慈溪土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。潛山縣的土地流轉(zhuǎn)水平比較平穩(wěn),全縣土地流轉(zhuǎn)最具特色的是“雙峰模式”——產(chǎn)業(yè)發(fā)展驅(qū)動型。雙峰居委會以刷制品生產(chǎn)為主的私營經(jīng)濟發(fā)展迅速,2008年實現(xiàn)產(chǎn)值3億多元,農(nóng)民人均收入9200余元。由于該村農(nóng)民大多不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),因此土地流轉(zhuǎn)需求強烈,居委會通過整合土地資源整合,在土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮組織、服務(wù)和監(jiān)督作用,推動土地流轉(zhuǎn)的積極發(fā)展。重慶市土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)主體多元化、方式多樣化、運作規(guī)范化、用途合理化、區(qū)域差異化等特征,這些特征是重慶經(jīng)濟社會內(nèi)生有序平穩(wěn)發(fā)展的產(chǎn)物,我們稱之為自我發(fā)展驅(qū)動型。從政策創(chuàng)新視角看,重慶市只是積極穩(wěn)妥地執(zhí)行國家土地流轉(zhuǎn)政策,并沒有特別的政策創(chuàng)新?？梢?慈溪因為地處東部發(fā)達(dá)地區(qū),土地價值和市場需求相對較高,政府在強烈的政績驅(qū)動下,具備較強的政策創(chuàng)新意愿。潛山縣雙峰的土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新具備一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),重慶的土地流轉(zhuǎn)體現(xiàn)了自然有序的流轉(zhuǎn)特色,既沒采取慈溪的政府推動模式,也難以復(fù)制潛山“雙峰模式”,而是基于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展水平和土地流轉(zhuǎn)的自然規(guī)律推進(jìn)。(3)村工作站與政府行為通過對土地流轉(zhuǎn)中政府行為的分析來考察土地流轉(zhuǎn)績效是如何以及在多大程度上受到政府行為的影響,進(jìn)而確定土地流轉(zhuǎn)中政府行為的合理邊界。慈溪市土地流轉(zhuǎn)中的政府行為主要體現(xiàn)在構(gòu)建中介服務(wù)平臺、進(jìn)行項目規(guī)劃、提升社保水平三個方面,這些措施有力地推動了慈溪土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。慈溪市于2002年開始在全市范圍內(nèi)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)。在村內(nèi)流轉(zhuǎn)由村服務(wù)站直接完成中介;涉及到村外、鎮(zhèn)外由鎮(zhèn)里的服務(wù)中心與相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)中心負(fù)責(zé)完成。至2009年,慈溪共有20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、289個有承包土地的行政村都建起了服務(wù)中心和服務(wù)站。慈溪采取產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,通過項目帶動流轉(zhuǎn),開發(fā)一片流轉(zhuǎn)一片。慈溪市還出臺了土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民養(yǎng)老保障相結(jié)合的政策,解決了農(nóng)民的后顧之憂13。潛山縣雙峰居委會在土地流轉(zhuǎn)前將分散的土地資源整合,形成規(guī)模效應(yīng),為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件;在土地流轉(zhuǎn)過程中,為農(nóng)戶與承包公司簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行監(jiān)督,提供咨詢服務(wù)等。為整合耕地資源,從2006年下半年到2007年,雙峰居委會通過土地整理,使土地面積從原來的3500畝增加到4270畝,再將經(jīng)過整理的土地承包給天裕農(nóng)業(yè)發(fā)展公司,參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶與天裕公司簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議。目前,全村90%以上土地實現(xiàn)了流轉(zhuǎn)。就重慶市的土地流轉(zhuǎn)而已,政府的作用比較常規(guī)化,表現(xiàn)中規(guī)中矩,并沒有特別突出的作法。值得注意的是,盡管政府行為在相當(dāng)大程度上影響了土地流轉(zhuǎn)績效,但政府行為也要保持合理邊界。據(jù)學(xué)者研究,不少地方土地流轉(zhuǎn)的操作程序還不夠規(guī)范,存在違背政策、政府行為不當(dāng)以及流轉(zhuǎn)利益糾紛等問題。(4)土地流轉(zhuǎn)合同矛盾。一影響農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿的主要原因是農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的成本收益分析。一旦農(nóng)民覺得土地流轉(zhuǎn)不能給他們帶來認(rèn)可的收益或土地流轉(zhuǎn)之后沒有利益保障,其流轉(zhuǎn)意愿就會深受影響。而有的地方政府違背農(nóng)民意愿,依靠行政手段強制推進(jìn)土地流轉(zhuǎn),盲目對流轉(zhuǎn)下指標(biāo)、定任務(wù),損害了農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民利益,由此引發(fā)矛盾,形成農(nóng)村不穩(wěn)定因素14。2008年是慈溪土地流轉(zhuǎn)合同到期的高峰年,需續(xù)簽流轉(zhuǎn)合同的土地近三萬畝。據(jù)農(nóng)業(yè)部門調(diào)查,有40%的農(nóng)戶到期后不愿續(xù)簽流轉(zhuǎn)合同,即使愿意續(xù)簽,也希望將流轉(zhuǎn)年限定在5年以下。針對此,慈溪市出臺了土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民養(yǎng)老保障相結(jié)合的政策,規(guī)定對二輪承包期內(nèi)剩余年限的土地經(jīng)營權(quán)一次性委托鎮(zhèn)、村流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶,市財政每年給予每畝100元的養(yǎng)老保險補貼15。將土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民社保相結(jié)合,調(diào)動了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)積極性。據(jù)調(diào)查16,潛山縣農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿并不高。問卷顯示,持支持態(tài)度的農(nóng)民僅為58.5%,不支持的為7.5%,有31.8%的農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)持“無所謂”態(tài)度17。因此后續(xù)的政策設(shè)計和執(zhí)行,既要考慮如何調(diào)動和增強農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性,也要尊重農(nóng)民意愿,不能強行推廣,更不宜在全國范圍無差別地推進(jìn),而應(yīng)立足于各地實際情況,充分滿足農(nóng)民的實際需求,把農(nóng)民的自我選擇和政府的有效指導(dǎo)有機協(xié)調(diào)起來,最終讓農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中真正受益,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村以及整個社會經(jīng)濟的良性互動發(fā)展。(三)土地流轉(zhuǎn)績效的其他影響因素至此,可得出以下結(jié)論:第一,土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)率還不是很高,各地流轉(zhuǎn)水平差異較大,東部發(fā)達(dá)地區(qū)高于中西部地區(qū),這與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)狀況存在正相關(guān)關(guān)系;第二,各地在土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行中,基于自身條件,會選擇性地進(jìn)行政策創(chuàng)新,而這些政策創(chuàng)新反過來又將影響土地流轉(zhuǎn)績效;第三,地方政府在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用,既可能推動土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展,也可能因行為不當(dāng)而帶來消極影響,因而政府行為須保持合理邊界;第四,農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的成本收益認(rèn)知會影響其土地流轉(zhuǎn)意愿,進(jìn)而影響土地流轉(zhuǎn)績效。因而,土地流轉(zhuǎn)必須在保護(hù)農(nóng)民合法合理權(quán)益的基礎(chǔ)上,尊重農(nóng)民意愿,不可強力推行。三、土地流轉(zhuǎn)政策績效的制約因素是什么?通過對三地土地流轉(zhuǎn)績效的考察,可發(fā)現(xiàn),各地的土地流轉(zhuǎn)發(fā)展具有非均衡性。那么,導(dǎo)致這種發(fā)展不均衡的原因何在?影響土地流轉(zhuǎn)的主要因素有哪些?本文認(rèn)為,土地流轉(zhuǎn)政策績效取決于一系列約束性條件,主要包括經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、政府職能轉(zhuǎn)型和政府行為、農(nóng)村社會保障水平以及社會承受度和農(nóng)民意愿。發(fā)展土地和產(chǎn)業(yè)土地流轉(zhuǎn)需立足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平之上,并考慮勞動力的轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)必須依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展,產(chǎn)業(yè)發(fā)展對土地流轉(zhuǎn)有著重要的支撐作用:產(chǎn)業(yè)發(fā)展能帶來土地需求,要求一定程度的土地規(guī)模經(jīng)營;產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以將城市或民間資本注入農(nóng)村,提高農(nóng)業(yè)發(fā)展附加值,增加農(nóng)民收入;產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以解決一定數(shù)量的勞動力就業(yè)崗位18。浙江慈溪地處東部發(fā)達(dá)地區(qū),經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較高,因而其土地流轉(zhuǎn)水平也相應(yīng)較高。潛山雙峰因其有比較發(fā)達(dá)的制刷業(yè),土地流轉(zhuǎn)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過潛山縣的其他村。因而,土地流轉(zhuǎn)必須與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào),不能超越現(xiàn)有條件而人為強行推進(jìn)。建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系政府介入土地流轉(zhuǎn)必須保持合理邊界,主要承擔(dān)服務(wù)、引導(dǎo)、規(guī)劃和監(jiān)管職能。在土地流轉(zhuǎn)過程中,政府應(yīng)嚴(yán)格依照“依法、自愿、有償”原則,由市場和農(nóng)民決定是否進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。政府不能過深介入土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營活動,而應(yīng)為土地流轉(zhuǎn)提供規(guī)范、有序、高效的土地流轉(zhuǎn)服務(wù),為土地流轉(zhuǎn)建立市場供給—需求信息服務(wù)系統(tǒng),同時加強土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解、相關(guān)法律咨詢、服務(wù)信息平臺等建設(shè)。另外,必須建立多層次的農(nóng)村社會保障體系,搞好農(nóng)地分等定級和價格評估工作,建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織等19。慈溪政府積極為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件,提供服務(wù),并創(chuàng)新農(nóng)村社保政策,為農(nóng)民解除后顧之憂,從而推動了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。保障功能方面的困難在現(xiàn)有農(nóng)村社會保障體制和水平下,土地流轉(zhuǎn)無法大規(guī)模推進(jìn)。農(nóng)村土地素來都肩負(fù)著中國農(nóng)民生存發(fā)展與社會保障的雙重功能。忽視土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的就業(yè)與社會保障問題,容易使農(nóng)民陷入“進(jìn)無出路、退無保障”的兩難境地。所以,土地流轉(zhuǎn)的重要前提是能夠為農(nóng)民提供基本社會保障和穩(wěn)定的就業(yè)。但從目前情況來看,土地流轉(zhuǎn)后很大部分農(nóng)民將長期處于無業(yè)或不穩(wěn)定就業(yè)狀態(tài)。據(jù)估算,目前中國完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民高達(dá)4000萬至5000萬人,其中有30%左右處于無業(yè)或離崗狀態(tài)。因此,在中國農(nóng)村社會保障制度尚不完善和健全的情況下,土地仍具有較強的綜合性保障功能,養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和最低生活保障都依附其上。土地流轉(zhuǎn)之后,農(nóng)民基本的生活保障、失業(yè)保障功能、集體保障功能都會受到影響20。慈溪農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)后的保障深有擔(dān)憂,直到政府提供社保補貼,農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性才被調(diào)動起來;而在重慶和潛山,農(nóng)村社保體制的不完善制約了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。在潛山縣調(diào)研中,當(dāng)問到土地流轉(zhuǎn)的影響和后果時,較多農(nóng)民擔(dān)心后續(xù)保障。因而,要實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的健康可持續(xù)發(fā)展,必須建立與土地流轉(zhuǎn)水平相稱的社會保障體系。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民意愿的體現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)不僅是一個經(jīng)濟問題,還是一個重大的政治社會問題。大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)對整個社會的影響是全方位的、深遠(yuǎn)的,它會影響整個社會的人口結(jié)構(gòu)、人口遷移、社會分層、政府管理、農(nóng)村文化傳統(tǒng)和社會穩(wěn)定等諸多復(fù)雜而重大的方面。因而,在改革開放的時代背景下,土地流轉(zhuǎn)必須在整個社會可以承受的前提下推進(jìn)。同時,土地流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民意愿,處理好流轉(zhuǎn)過程中利益相關(guān)者的經(jīng)濟利益關(guān)系,特別要維護(hù)好農(nóng)民利益。農(nóng)民世代與土地形成的聯(lián)系是中國社會穩(wěn)定發(fā)展的重要基石,在他們還沒做好準(zhǔn)備之前就將其與土地強行分離會帶來嚴(yán)重后果。那些違背農(nóng)民意愿,強行推行的土地流轉(zhuǎn)容易使農(nóng)民利益受到侵害21。因而,在土地流轉(zhuǎn)中,必須把土地流轉(zhuǎn)、社會可承受度和農(nóng)民意愿充分聯(lián)系起來。綜上所述,土地流轉(zhuǎn)政策績效既與政策設(shè)計密切相關(guān),也會受一系列約束性條件的影響。土地流轉(zhuǎn)只有在充分考慮和滿足這些約束性條件的基礎(chǔ)上,才能更好地實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的目標(biāo),提升土地流轉(zhuǎn)績效。土地流轉(zhuǎn)績效的約束性條件也構(gòu)成了土地流轉(zhuǎn)政策選擇分析的邏輯基礎(chǔ)。四、農(nóng)民自愿交易土地所有權(quán)問題對土地流轉(zhuǎn),目前學(xué)界主要有兩種針鋒相對的意見。一派以溫鐵軍、賀雪峰、曹錦清等學(xué)者為代表,主張保持集體對土地的一定控制權(quán),謹(jǐn)防土地私有化使農(nóng)民失去土地。他們認(rèn)為在目前的社會條件下,如果土地大規(guī)模流轉(zhuǎn),可能造成大量失地流民。因此他們主張,要充分尊重當(dāng)前的土地制度,繼續(xù)保持其穩(wěn)定性,反對土地私有化,逐步在實踐中尊重農(nóng)民摸索的改革22。另一派以秦暉、黨國英、吳敬璉、厲以寧等為代表,他們主張弱化集體權(quán)利,將土地權(quán)利逐步乃至最終完全交到農(nóng)民手中。他們認(rèn)為以資本的力量進(jìn)行的自愿交易是公正合理且理性的。中央農(nóng)辦主任陳錫文則強調(diào),“從根本上說,農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模必須與農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)模相適應(yīng)”23。本文認(rèn)為,推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)不能操之過急,必須在現(xiàn)有生產(chǎn)力發(fā)展水平下,在既有的法律制度框架內(nèi),在積極發(fā)展和滿足土地流轉(zhuǎn)的約束性條件的基礎(chǔ)上,遵循土地流轉(zhuǎn)規(guī)律,尊重農(nóng)民意愿,采取合理的政策設(shè)計,有步驟、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)健康、適度、有效發(fā)展。土地租賃市場是規(guī)模經(jīng)營的必然要求建立土地流轉(zhuǎn)市場機制是土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的必然要求,完善中介組織是發(fā)展市場機制的關(guān)鍵。加快建立完善的土地流轉(zhuǎn)市場機制,從流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)過程、流轉(zhuǎn)監(jiān)管、流轉(zhuǎn)服務(wù)和流轉(zhuǎn)保障等各個環(huán)節(jié)建立有效銜接的系統(tǒng)化機制。積極引導(dǎo),培育土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織,進(jìn)一步發(fā)揮中介組織在土地流轉(zhuǎn)中的管理和服務(wù)職能,為土地流轉(zhuǎn)提供信息、中介、組織、協(xié)調(diào)等服務(wù),促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展。通過租賃方式實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的有序發(fā)展是全球通行做法。土地流轉(zhuǎn)的順利推進(jìn)需要借助有效的流轉(zhuǎn)方式。許多研究認(rèn)為,土地租賃可以規(guī)避風(fēng)險,提高土地資源利用效率,更有利于形成規(guī)模經(jīng)營。速水—拉坦的研究模型表明,滿足創(chuàng)造具有國際競爭力的農(nóng)業(yè)和保持社會穩(wěn)定這一雙重要求的最好辦法,是使兼職農(nóng)民留在農(nóng)村,并通過將生產(chǎn)任務(wù)轉(zhuǎn)移給專職農(nóng)民以減少自身經(jīng)營。農(nóng)民對土地的強烈依戀和對土地將不斷升值的預(yù)期,使得通過轉(zhuǎn)移所有權(quán)來擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模是不可能的,剩下的唯一辦法是通過發(fā)展土地租賃市場來擴大經(jīng)營規(guī)模24。如1970年日本通過對《農(nóng)地法》的重大修改,允許土地租借、制定標(biāo)準(zhǔn)地租制度,大大促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)。1997年日本因租佃而實現(xiàn)的農(nóng)地耕作權(quán)轉(zhuǎn)移,相當(dāng)于因買賣而實現(xiàn)的農(nóng)地耕作權(quán)轉(zhuǎn)移的兩倍,不僅大大提升了土地流轉(zhuǎn)和使用效率,而且推動了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展25。Albert·Nyberg等在對中國土地管理體制研究后認(rèn)為:在一個機能健全的市場里,租賃交易不會破壞土地使用保障的基礎(chǔ),也不會導(dǎo)致投資下降。如果租賃市場能夠有效運行,就能替代由村干部實施的土地調(diào)整,而不會損害群眾積極性26。因此,在目前條件下,通過土地租賃方式推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展是比較可行的選擇。土地流轉(zhuǎn)的法律保護(hù)世界各國對土地制度都采取比較嚴(yán)格的管理監(jiān)控制度。英國的“土地開發(fā)權(quán)國有化”將土地開發(fā)權(quán)力牢牢掌握在政府手中。在土地開發(fā)權(quán)國有化的規(guī)定下,英國通過強制購買方式可以將土地收歸國有,這與我國的征地制度較為類似。日本先后頒布了《農(nóng)地法》《農(nóng)用地利用增進(jìn)法》《農(nóng)促法》等法律對土地流轉(zhuǎn)作詳細(xì)規(guī)定,并根據(jù)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實情況不斷改進(jìn)和完善現(xiàn)有法律27。法國政府對土地流轉(zhuǎn)也采取積極干預(yù)政策,比如建立“土地整治與農(nóng)村安置公司”,這是一種不以贏利為目的、由國家代表實施監(jiān)督的股份有限公司,其作用在于購買土地,經(jīng)過整治后轉(zhuǎn)讓給需要土地的農(nóng)民,便于發(fā)展中等類型的家庭農(nóng)場28。美國對土地流轉(zhuǎn)的管理主要是通過發(fā)達(dá)的市場和權(quán)責(zé)明確的交易秩序和原則來進(jìn)行的,無論是政府還是個人,要使用不屬于自己的土地都得通過購買或租賃獲得29?？梢?土地流轉(zhuǎn)必須按國家制度規(guī)定進(jìn)行,國家介入有利于規(guī)范和引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)行為,既可以防止土地兼并,又可以提升土地流轉(zhuǎn)的規(guī)劃程度,提高土地利用效率30。因此,要加強對土地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控和管理,實現(xiàn)土地合理流動和高效利用。對違反流轉(zhuǎn)政策的做法和行為予以制止和嚴(yán)懲,對地方政府在土地流轉(zhuǎn)過程中的“越位”行為予以監(jiān)督;對土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的新情況,新問題要及時總結(jié);建立嚴(yán)格的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)控體系,實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。探索“土地?fù)Q社?！钡姆椒ㄅc政策推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是個系統(tǒng)工程,要把社