治理與現(xiàn)代性絕對主權(quán)的消解

近代思想起源于古希臘追求和諧統(tǒng)一的傳統(tǒng)。隨著審美觀念和啟蒙運動的發(fā)展，它變得越來越重要。它高舉理性與進步的大旗,追求確定性,反對偶然性,使人們從蒙昧和神秘中解脫出來,它探求歷史發(fā)展的規(guī)律,追尋永恒真理和終極價值。以理性為主要特征的現(xiàn)代性在政治領(lǐng)域中的重要表現(xiàn),就是在政治活動擺脫宗教回歸人性的世俗化或者祛魅過程中,建立了以主權(quán)、領(lǐng)土、人口為基礎(chǔ)的現(xiàn)代民族國家體系。其中,絕對主權(quán)的觀念盛行長久,成為國內(nèi)統(tǒng)治和國際政治的基石。在現(xiàn)代早期的政治學家那里,布丹提出了主權(quán)是永恒的、非授予的、不可轉(zhuǎn)讓和不可分割的觀點,后來像霍布斯和洛克這樣的契約論者,雖然提出主權(quán)來自人民的授權(quán)和同意,但在主權(quán)的實際行使上,依然沒有對國家作為獨一無二的行使者提出質(zhì)疑。1648年由歐洲主要主權(quán)國家簽訂的《威斯特伐利亞和約》從法律上確認了國家的主權(quán)身份和在國際關(guān)系中獨立進行對外交往的平等權(quán),從而奠定了現(xiàn)代國際體系的基礎(chǔ)。國家對內(nèi)享有至高無上的統(tǒng)治權(quán)(立法、行政、司法),對外則享有自治和獨立權(quán)。無論內(nèi)外,主權(quán)都是絕對排他的,只能由國家來行使,而不允許國內(nèi)外任何其他組織和個人來分享。從某種意義上說,以主權(quán)(權(quán)力)這個核心概念為基礎(chǔ),自上而下形成一套包括代議民主、官僚制度等在內(nèi)的政治話語,成為了現(xiàn)代政治學的主要內(nèi)容。二戰(zhàn)以后,后現(xiàn)代主義風起云涌,深刻影響了包括政治思想在內(nèi)的社會各個領(lǐng)域,人們從各個方面對現(xiàn)代性進行批判與反思,對理性和進步的觀念進行懷疑,談?wù)摗艾F(xiàn)代性的危機”成為主導一時的話語并延續(xù)至今,與現(xiàn)代性相對應(yīng)的后現(xiàn)代性漸漸為人所知。一般說來,后現(xiàn)代性是指與西方思想中長期以來的理性主義、本質(zhì)主義、基礎(chǔ)主義等主流傳統(tǒng)大相徑庭的,以張揚不確定性、非中心化、小敘事、差異和分散等為主要精神的思維方式。作為現(xiàn)代性的絕對主權(quán)觀念,在內(nèi)外兩個方向上都面臨著挑戰(zhàn)。特別是晚近興起并引起廣泛重視的治理理論,不僅是陳述和解釋國家主權(quán)被挑戰(zhàn)的種種現(xiàn)象,而且提出一種較為明確的觀點來主動地有意識地削弱絕對主權(quán)。對內(nèi)方面,治理理論沒有停留于對國家權(quán)力進行憲政層面制衡的古典自由主義立場,而是明確提出了多中心治理觀點,使得一直由行政官僚負責的具體公共事務(wù)這部分自留地,也不得不向個人和其他組織開放,通過協(xié)商合作的方式來共同管理,從而分享國家對內(nèi)主權(quán)中的行政管理權(quán)部分。對外方面,治理理論也超越了國際規(guī)制理論只注重正式權(quán)威的狹窄視界,強調(diào)非正式權(quán)威的重要性,特別是在處理全球公共事務(wù)和解決全球性問題方面,認為跨國經(jīng)濟組織和非政府組織等也是不可忽視的行動者。實際上,治理理論的分支——全球治理的輪廓正逐漸清晰起來,它的宏大抱負就是實現(xiàn)某種超越傳統(tǒng)主權(quán)和民族國家的全球政治模式,以求更為徹底地消解主權(quán)的絕對性。從本質(zhì)上看,治理理論試圖全面消解現(xiàn)代性的絕對主權(quán)觀念,從而表現(xiàn)出較明顯的后現(xiàn)代性傾向。同時,由于現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的爭論還在延續(xù),治理理論圍繞主權(quán)所凸顯的民主問題、官僚制問題以及全球治理與地方治理的緊張關(guān)系問題等等,又體現(xiàn)了現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的某種交融。一、治理理論的產(chǎn)生以及對代議制民主的建構(gòu)直接民主與間接民主的問題,是政治學中的一個老問題,也可以說是一個已得到解決的問題,這方面的文獻早已是汗牛充棟。主流的政治學觀點認為,直接民主雖然公民參與的程度更高,但只適用于“小國寡民”,在地域廣闊,人口眾多的國家實行直接民主由于組織困難,成本高昂而不可行,當民主面對無法繞過的規(guī)模因素的時候,只有代議制民主即間接民主才是現(xiàn)實的可接受的方案。今天的人們或許已經(jīng)無法體會當年密爾父子等人對代議制政府的興奮和激動,在那個時代的人看來,代議制是“現(xiàn)時代的重大發(fā)現(xiàn)”、“理想上最好的政府形式”,因為它的產(chǎn)生,使得民主從城邦市鎮(zhèn)擴展到更大規(guī)模的共同體成為可能。表面上看,代議制民主解決了規(guī)模問題,但達爾冷靜地指出:“在公民參與問題上,兩種民主都同樣存在著不可克服的限制:在參與行為所需時間和有資格參與的人數(shù)之間存在的相互作用,為雙方都設(shè)置了無法克服、也無法繞開的限制?！?p.118)因為即使是代議制民主,其代表也要花時間與選民會面討論問題,所代表的選民越多,如果希望做到充分的參與,花的時間必然越多?？梢?人們?yōu)槭裁催x擇代議制民主而疏遠直接民主,并不完全是由規(guī)模因素決定的,更主要的由直接民主其他的一些重大缺陷所決定的。其實,早在亞里士多德的論述中,民主制與暴君制往往有驚人的相似之處,而法國大革命的恐怖實踐,更是使得人們談民主色變,民主的惡名流傳甚久,幾乎成了“多數(shù)的暴政”的代名詞。直接民主容易導致盲動和狂熱,非此即彼的選擇不能妥協(xié),成了明顯的弱點。代議制民主正是由于能夠克服這些弱點才成為可行的選擇,民主的理念也才能得以廣泛傳播,形成一波又一波的浪潮。但另一方面,如果選民除了通過定期的選舉投票來控制代表之外,大多數(shù)時間都無法有效參與的話,這就離人們常說的精英主義、技術(shù)統(tǒng)治只有一步之遙了。當作為民主要件之一的參與消失的時候,的確有足夠的理由質(zhì)疑這樣的社會是否還有資格稱得上是一個民主的社會。不幸的是,代議制民主建立幾百年后,它的一些弊端如效率低下、反應(yīng)遲鈍、政策失靈等等,在今天越來越暴露,越來越為人們所認知,而且這些弊端很大程度上正是由于缺乏足夠的公民參與,過多的依賴官僚精英的知識信息優(yōu)勢,熱衷于閉門造車而引起的,在公民參與和制度效率這樣一個根本的兩難問題上,現(xiàn)在代議制民主的表現(xiàn)遠遠稱不上完美,甚至不算滿意。人們在尚未完全拋棄代議制民主的同時,也在努力尋求新的解決方式。治理理論的產(chǎn)生,可以視為突破民主兩難困境的一種嘗試,也是對傳統(tǒng)代議制民主的一種矯正,即在現(xiàn)有的代議制民主的框架內(nèi)增加直接民主的含量。(p.122)治理理論主張,“各國政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力,政府而外,社會上還有一些其他機構(gòu)和單位負責維持秩序,參加經(jīng)濟和社會調(diào)節(jié)”(p.241),形成所謂多中心治道的格局。這其實就是在吁求更大程度上的自治權(quán),進一步提高市民社會相對國家的自主性,某種程度上體現(xiàn)了古典民主理想和自治精神的復(fù)歸,很容易使人聯(lián)想起19世紀初期托克維爾在北美大陸旅行考察時對地方分權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的贊美:“在那里,社會是由自己管理,并為自己而管理。所有的權(quán)力都歸社會所有。”(pp.63-64)治理理論對代議制進行改善的努力,正反映了現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的交融。代議制民主作為現(xiàn)代性發(fā)展的重大成果,雖然在激進的后現(xiàn)代主義者那里,代議制根本上是虛偽的、反民主的,但這畢竟反映了人類的進步,表明依托自身的理性,可以成功地在一個規(guī)模較大的地域組織良好的公共生活。同時,治理理論又更多繼承了后現(xiàn)代主義對直接民主的推崇。當然,后現(xiàn)代主義和治理理論所強調(diào)的直接民主,并不是古希臘意義上的全民投票的簡單復(fù)制,而是指人們在基層和社區(qū)廣泛的參與、甚至執(zhí)行決策以克服代議制精英化的趨勢。將治理理論與民主聯(lián)系起來的一個重要載體是非政府組織(第三部門)。非政府組織的研究與治理理論的興起緊密相關(guān),兩者都視為對過去單一市場或政府方式解決問題的補充。在非政府組織研究中,有人或許會為非政府組織獨立神話的破滅而感到遺憾,因為大部分非政府組織由于經(jīng)費來源問題,不是與政府組織(本國政府或外國政府)關(guān)系密切就是與營利性企業(yè)關(guān)系密切,真正的完全獨立于政府與企業(yè)的非政府組織幾乎沒有,但這并不影響它們在治理中的重要作用,畢竟,治理理論中的國家與市民社會的關(guān)系,有別于傳統(tǒng)自由主義意義上的市民社會對抗國家的觀點,而是更多的傾向于兩者的良性互動,因而非政府組織只具有相對獨立性的事實,正好印證了治理關(guān)于公共事務(wù)可以由非政府組織承擔的觀點。在治理理論的提倡者看來,非政府組織是治理過程的重要參與者,公民通過參與非政府組織可以表達自己的偏好,與政府和其他組織互動博弈,在這個過程中,不僅有可能形成共同的治理目標,也通過組織的自主自治提高了民主參與的程度。但是,治理理論強調(diào)非政府組織是民主的重要支柱,也受到了質(zhì)疑。因為,非政府組織與民主的關(guān)系并非總是一般想像的那種正相關(guān)關(guān)系。已有研究表明,“當基于經(jīng)濟利益、種族差別或者其他基礎(chǔ)的私人團體摧毀了關(guān)于共同目標的實在感覺,撕裂了公民之間的精神紐帶時,非營利組織就可能是民主的嚴重障礙;而當非營利組織不再從事政策倡議等政治活動,只追求扮演狹隘的角色時,非營利組織在很大程度上就與民主不相關(guān)”(p.375)。例如,羅伯特·普特南曾用“獨自打保齡球”來描述美國社會資本的衰落。其實,不管是獨自打保齡球,還是成立保齡球俱樂部這樣的非政府組織,由于打保齡球這項活動的非政治性、非公共性,它確實對民主政治沒有什么實質(zhì)性的影響。另外,治理雖然以增強民主為號召力倍受人們關(guān)注,但實際情況往往并非如此簡單,因為治理的另一個所謂的優(yōu)勢就是宣稱擁有比代議制民主更高的效率和回應(yīng)性。前面已經(jīng)談到,到目前為止的任何類型的政治制度,都要面臨公共生活中的兩個基本矛盾,一是保證公民參與并回應(yīng)各種社會需求,二是及時做出決策并有效解決問題。不管是“統(tǒng)治”還是“治理”,都必須處理好民主與效率的緊張關(guān)系。治理能夠較好地平衡兩者從而達到“善治”嗎?也許正如有學者所指出的那樣,“治理長于橫向協(xié)調(diào)及伙伴關(guān)系、協(xié)商、規(guī)范,但卻陋于通盤權(quán)衡以及就局部政策管轄范圍之外的問題做決斷?！?p.132)可見,治理要真正做到兩全其美,還需要更多的例證來支持。最后,如果把主權(quán)觀念與兩種民主觀從邏輯上聯(lián)系起來,不難發(fā)現(xiàn),如果持主權(quán)不能或不必分享的觀念,公民只需選舉組成代議機構(gòu),授權(quán)其管理公共事務(wù),則自然傾向于間接民主;如果認為主權(quán)可以且有必要分享,公民有機會親自參與具體公共事務(wù)的管理,則必然張揚直接民主。治理理論正是主張主權(quán)的分享,而使自己更接近直接民主。二、工具理性的異化在對傳統(tǒng)政治制度及行政體制的批評中,治理與新公共管理、企業(yè)化政府等新興理論有一個共同的目標,就是官僚制(科層制),無論是奧斯特羅姆的《美國公共行政的思想危機》,還是奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》,都化了不少篇幅陳述官僚制的弊病。蓋伊·彼得斯總結(jié)展望了未來的四種政府治理模式:市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制式政府,其中前面三種治理模式,似乎都沒有官僚制的立足之地(pp.18-23)。治理不僅分享了這些理論中的分權(quán)、自治、市場化、網(wǎng)絡(luò)組織之類的共同話語,還通過有意識地強調(diào)“多中心”與傳統(tǒng)“統(tǒng)治”相區(qū)別,更是進一步瓦解了官僚制政治與行政二分的基礎(chǔ)。幾種理論的相互呼應(yīng),使得摒棄官僚制、突破官僚制成為目前理論界頗具聲勢的潮流。然而,治理等理論的興起,是否真的意味著官僚制的終結(jié)呢?一個有趣的事實是,不同領(lǐng)域的學者宣稱官僚制即將死亡早已不是一天兩天了,種種誘人的后官僚制前景也多次展現(xiàn)在人們面前,但事實是,官僚制依然頑強地存在著?？梢?問題遠沒有理論上那么簡單。官僚制的基本特征是專業(yè)化、權(quán)力等級、規(guī)章制度和非人格化。它為什么能被人們接受并盛行長久,韋伯總結(jié)為分工合作基礎(chǔ)上的技術(shù)優(yōu)勢,即:準確性、迅捷性、明確性、連續(xù)性、嚴肅性、統(tǒng)一性、對文書的精通、嚴密的服從關(guān)系、減少摩擦、節(jié)約費用(p.296)。運作正常的官僚制就像一臺精密的機器一樣充滿了理性。不過,韋伯描述的官僚制畢竟是一種“理想類型”,現(xiàn)實中官僚制為人們所詬病的主要有這三點:一是官僚制的自我膨脹趨勢,使得原本的效率優(yōu)勢喪失;二是官僚制的過分剛性,不能靈活處理日趨復(fù)雜的社會公共事務(wù);三是官僚制的技術(shù)統(tǒng)治的傾向排斥民主參與。而治理則聲稱在這些方面具有優(yōu)勢,它的一個重要主張就是處于自組織網(wǎng)絡(luò)中的各種參與者,在某些特定的領(lǐng)域,可以擁有權(quán)威,他們運用不同于政府自上而下的命令的管理方法和技術(shù)處理公共事務(wù),能夠獲得較高的效率和更好的靈活性。很明顯,治理理論在對待官僚制的問題上,與后現(xiàn)代主義如出一轍,它們都認為官僚制作為現(xiàn)代性的產(chǎn)物,在今天出現(xiàn)了某種程度的異化,表現(xiàn)在當代資本主義國家權(quán)力和國家職能的不斷膨脹,以及對社會的全面管理與控制。工具理性的過度發(fā)展,反而使得理性喪失了力量。當今社會的復(fù)雜性、多元性、分散性比以往任何社會都急劇增加了,政治和行政也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。在這樣的社會里,依靠傳統(tǒng)的單一方式來管理、控制社會,無論政府還是市場,失效的可能性大為增加了,甚至連控制社會這樣的說法本身就是有問題的。在后現(xiàn)代主義看來,人類的理性是有限的,社會本身是無法被控制的,因而也是不該被控制的,社會可以自我管理自我控制。那種將社會存在沖突、差異、偶然、分裂等視為有害的、非正常的現(xiàn)象而力圖依靠單一的權(quán)威中心加以克服的觀點,是過時的、應(yīng)該被拋棄的現(xiàn)代思想,相反,后現(xiàn)代主義和治理認為,上述種種現(xiàn)象是社會發(fā)展到信息社會的必然結(jié)果,不應(yīng)被視為有待解決和消除的問題,而應(yīng)視為政治制度和公共管理的既有環(huán)境和出發(fā)點,因而在新的時代背景下,以一體化集中管理為特征的官僚制顯然會導致失效。但事實上,官僚制并不完全排斥民主,治理也非完全不需要官僚制,而且官僚制也并非只是政府機關(guān)的組織形式,象征著高效率的商業(yè)組織也常常采用官僚制的組織結(jié)構(gòu)。對于后者,彼得·布勞用兩個事實提供了證明:“第一,在美國,大規(guī)模的科層管理最早出現(xiàn)在私營企業(yè)而不是政府機關(guān)。第二,當科層制元素出現(xiàn)在政府機關(guān)的時候,它們被理解為商業(yè)式的,而不是先于科層制的管理方式。”(p.163)現(xiàn)在人們已經(jīng)普遍認識到,民主依賴于公民通過組織進行行動的意愿,而不是把個體隔離開來或孤立起來。正如托克維爾所說:“在民主國家,結(jié)社的學問是一門主要學問。其余一切學問的進展,都取于這門學問的進展。”(p.640)因此,治理過程中的各種組織,不管是汲取整合資源,動員成員表達偏好,還是參與公共領(lǐng)域博弈,都不得不面臨分工與合作,協(xié)調(diào)與控制的問題,官僚制雖然有這樣那樣的缺陷,但目前仍然不失為一種很有效的組織方式,想要在參與治理過程中的各種組織內(nèi)完全拋棄官僚制恐怕不太現(xiàn)實。治理盡管不是單純地作為一種新的公共管理理論而與傳統(tǒng)官僚制行政相對應(yīng),但治理與種種后官僚制的公共管理思想關(guān)系十分密切,而且直接從這些思想中吸收借鑒了不少觀點。不過,正如上文所提到的,雖然目前占主導地位的公共管理改革思潮都表現(xiàn)出明顯的非官僚化取向,我們也不能忽略其他一些不同的聲音。例如,即使在新公共管理思潮最甚的英美國家,也有重建公共行政的“黑堡宣言”和放松規(guī)制理論,它們當然也看到了傳統(tǒng)官僚制的弊端,但采取的辦法不是完全將官僚制打入冷宮。特別是放松規(guī)制理論,其基本主張是官僚制效率低下的主要原因是外部對官僚制的規(guī)制過多,束縛了行政官僚的手腳和積極性,因而需要放松規(guī)制,簡化程序,使官僚制重新煥發(fā)活力。這種對官僚制依然信任,甚至讓其放開手腳大干的觀點,顯然與市場化、企業(yè)化政府的改革主張是大異其趣的。另外,對治理與官僚制關(guān)系的分析,還應(yīng)該注意區(qū)分兩個方面:一是以自上而下、命令服從為管理風格的官僚制;二是作為一種有效的組織原則和形式的官僚制。雖然現(xiàn)實中這兩個方面常常融合交織在一起,但理論上的區(qū)分有助于對官僚制更全面的認識。對治理而言,它所體現(xiàn)的后官僚制,其實主要是在宏觀管理的層面上淘汰單中心命令控制的方式,但在微觀的組織層面,依然離不開官僚制的組織原則,因為面對其他種種新興的組織形態(tài)的挑戰(zhàn),官僚制也沒有完全喪失其功能。可見,治理與官僚制并非完全相斥,治理的興起,終究是對官僚制運用范圍的限制而不是對它的徹底替代。在治理與官僚制、后官僚制關(guān)系的討論中,我們同樣可以發(fā)現(xiàn)其與主權(quán)的緊密聯(lián)系。在絕對主權(quán)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國家大廈中,依靠專家的技術(shù)信息優(yōu)勢來實施集中管理的官僚制充當保障整個國家正常運作的支柱,但治理理論通過強調(diào)理性的局限侵蝕了絕對主權(quán)這個基礎(chǔ),使得作為支柱的官僚制無所依托而向后官僚制轉(zhuǎn)變。三、全球治理的當代意義如前所述,治理理論由于致力于消解現(xiàn)代性絕對主權(quán)觀念,而在總體上表現(xiàn)出較強的后現(xiàn)代性。有意思的是,治理理論本身的兩個分支——全球治理與地方治理,卻又反映出現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的某種交融。全球治理可以說體現(xiàn)了另外一種現(xiàn)代性,或者說“第二種現(xiàn)代性”,它建立的是一種新的“跨國大敘事”,其含義是社會領(lǐng)域的非領(lǐng)土化(p.7)。按照全球治理委員會的說法,“全球?qū)用嫔系闹卫?起初被視為政府間的關(guān)系,但現(xiàn)在應(yīng)該被理解為包括非政府組織(NGOs)、公民運動、跨國公司和全球資本市場,與這些互相作用的是影響急劇擴大的大眾媒體。”全球治理理論力圖超越狹隘的民族國家視野,用統(tǒng)一的全球視野來審視、分析和解決當前面臨的各種社會問題。在全球治理論者看來,由于全球化帶來的政治、經(jīng)濟、文化的聯(lián)系空前緊密,國界如果沒有完全消失的話,至少也是大大模糊了,建基在領(lǐng)土上的民主、主權(quán)、合法性等概念,應(yīng)該在全球?qū)用嫔线M行揚棄,比如主權(quán)的不可分割不可分享的絕對性不合時宜了,以多數(shù)同意為基礎(chǔ)的民主不再是惟一的合法性來源,談判制度也能賦予合法性。對各種全球治理的倡導者來說,全球公民社會是其共同依托的重要概念,與此緊密相關(guān)的概念還有世界主義民主、全球認同、全球性結(jié)社革命等等。如同非政府組織是公民社會的重要組成部分一樣,跨國非政府組織也在國際政治和全球治理中扮演著重要角色,如推動治理結(jié)構(gòu)和體系的形成,促進合作管理和治理方式的變革,參與制定國內(nèi)國際治理規(guī)則,提供公共物品和公共服務(wù),評價國別治理和全球治理績效等。全球治理的種種主張,都表明了為未來可能的全球政治模式尋求某種普遍性基礎(chǔ)的努力,這種以普遍價值和共同概念建構(gòu)一種元敘事的思維方式,正是現(xiàn)代性的典型特點。在經(jīng)濟全球化已經(jīng)為人們普遍認同的當代,全球治理的積極意義在于,它前所未有地將人們的政治視線從民族國家范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移到全球?qū)用?力圖描繪一幅非領(lǐng)土化的全球政治圖景遮蓋傳統(tǒng)的以領(lǐng)土和主權(quán)為基礎(chǔ)的國家政治,并為一個可欲且可行的全球政治模式提供了某種值得嘗試的途徑?！耙环N城市、國家、地區(qū)和全球網(wǎng)絡(luò)式的民主結(jié)合的政治秩序。在這樣一種秩序中,自治原則將在多樣的權(quán)力點上,在跨越多樣的空間內(nèi)得到鞏固。”(p.445)因為政治關(guān)注的本質(zhì)是如何營造一個良好的公共生活和公共秩序,用兩百多年前亞歷山大·漢密爾頓的話來說,就是“人類社會是否真正能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府,還是他們永遠注定要靠機遇和強力來決定他們的政治組織?！?p.1)迄今為止的人類實踐表明,我們的政治智慧已經(jīng)使得良好的公共生活范圍從彈丸之地的城邦,擴展到面積較大的地區(qū),再到幅員遼闊的國家,甚至包括了部分超國家組織(如歐盟),但是最后一步似乎又是那么的遙遠,康德的永久和平論、世界政府的構(gòu)想,人類窮盡智慧的努力換來的只是世界大戰(zhàn)、冷戰(zhàn)和恐怖主義。在全球?qū)用嫔?人類尚未交出一張滿意的政治答卷。現(xiàn)在,全球治理接過了火炬,它能夠使人類擺脫全球政治的“貧困”狀態(tài)嗎?很明顯,全球治理面臨的困境也是前所未有的,即使是最熱心的全球治理倡導者也認識到實現(xiàn)全球治理的條件并非易事。一方面,理論上全球治理所依托的全球公民社會等概念還有爭議,使得全球治理的理論基礎(chǔ)不甚牢靠;另一方面,現(xiàn)實中的民族國家體系尚未瓦解,全球治理在多大程度上能夠得到政治精英的認同,也不是很樂觀。比如,在全球化浪潮掀起的同時,我們不能不注意,反全球化思潮和運動也在愈演愈烈,畢竟全球化是一個一體化與碎片化的雙重過程,有人歡呼擁抱全球化因為從中獲得巨大的成就感和滿足感;有人拒斥攻擊全球化因為不斷加深的無力感和幻滅感。由此也可質(zhì)疑全球公民社會是否具有普遍的意義,這樣一個整體性的概念是否掩蓋了全球各地居民之間實質(zhì)性的、甚至不可調(diào)和的差異、矛盾和沖突呢?在民族國家范圍內(nèi)的公民社會中也存在各種差異、矛盾和沖突,但畢竟還有一個資源和意識形態(tài)的權(quán)威分配者,合法暴力的壟斷者——國家,能夠?qū)⒐裆鐣臎_突控制在一定程度內(nèi)。而在全球?qū)用嫔?沒有一個可與全球公民社會對話的世界政府。如果說在一國范圍內(nèi),治理的結(jié)構(gòu)是政府、企業(yè)、公民社會三者之間的博弈互動,那么在全球治理結(jié)構(gòu)中與跨國公司、全球公民社會博弈互動的是什么呢?看來只能是一百多個各有小算盤、缺乏全球視野的政府了。在這種局面下,實現(xiàn)有效的全球治理,無疑要比在一國之內(nèi)困難得多。非政府組織熱衷參加的各種全球問題的國際會議,往往都能通過一些漂亮的宣言綱領(lǐng)之類的文件,或者達成種種模糊的共識,但鮮有真正付諸實施的,無論是環(huán)保,還是發(fā)展的議題,都是如此。這是否意味著由公民社會對國家的積極作用推導出全球公民社會也能發(fā)揮相同的作用,中間存在邏輯上“驚險的一躍”呢?從現(xiàn)實來看,國際政治的現(xiàn)實狀況與全球治理描繪的美好前景還有著明顯的差距,“沒有政府的治理”雖然不是霍布斯筆下暴亂的無政府狀態(tài),但也遠遠不是一種和睦的“全球伙伴關(guān)系”。在托尼·麥克格魯看來,“這個世界共同體存在著高度的非代表性,以及權(quán)力、影響、機會與資源的極度不平等;這一體系也許最好稱作為扭曲的全球治理?！薄?.11事件”后惟一的超級大國美國依然奉行霸權(quán)穩(wěn)定論基礎(chǔ)上的單邊主義,使人不得不懷疑全球治理是否西方大國假借人類共同利益謀求私利的又一工具,因為其他種種全球化的理論,都曾被人們指出有此嫌疑。全球治理可以依據(jù)不同的觀察視角和分析方法,但至少可以肯定一點,它決不應(yīng)該是一種霸權(quán)狀態(tài),因為霸權(quán)狀態(tài)下公正、合理的治理秩序是不存在的。絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗,不僅適用于國家層面,也適用于全球?qū)用?。至少從目前看?全球治理還是一個相當脆弱的概念,指出這點并不在于向全球治理潑冷水,而是強調(diào)如果它無法一一克服面前的障礙,除了在人類政治烏托邦的破滅史上又增加一頁之外,恐怕很難留給后人多少有價值的東西。相比全球治理的宏大抱負,地方治理的研究顯得更為實際一些,地方治理研究者認同后現(xiàn)代主義關(guān)于當今信息社會復(fù)雜、多元、分散的描述,因此,地方治理的研究不再像現(xiàn)代性的理論那樣,探求一個放之四海而皆準的普遍模式,而是強調(diào)并不存在一個單一的治理模式和固定的治理結(jié)構(gòu),一切都要視不斷變化的環(huán)境而定。正如簡·庫伊曼說的,“現(xiàn)在的治理應(yīng)該能夠更好地處理不確定性、不穩(wěn)定性,甚至混亂、長期的遠景,更廣泛的定位以及更多樣化的生活方式和意義?！?pp.47-48)不少治理論者傾向于從事地方化的、瑣碎性的公共資源的利用和公共服務(wù)的供給之類的微觀實證研究,力圖從一個個具體案例中尋找可行的治理之道,而不是雄心勃勃地去構(gòu)建大而無當?shù)暮暧^理論體系,這正體現(xiàn)了后現(xiàn)代主義一貫注重實用、強調(diào)行動的特點。四、治理話語的困境治理理論雖然既體現(xiàn)了現(xiàn)代性也體現(xiàn)了后現(xiàn)代性,我們還是容易發(fā)現(xiàn),對治理而言,揚直接民主而抑代議制民主,親后官僚制而疏官僚制,地方治理的研究也比全球治理更實際和深入,因而,治理的后現(xiàn)代性的面孔顯得更為清晰一些,現(xiàn)代性