關(guān)于排污費(fèi)改稅的思考

由于氣候變化、環(huán)境事件頻發(fā)、環(huán)境問題日益嚴(yán)重，環(huán)境稅收的繳納已成為一個吸引人關(guān)注的焦點(diǎn)。但在中國,開征排污費(fèi)已有多年的歷史,積累了比較豐富的經(jīng)驗和教訓(xùn),對引導(dǎo)和促進(jìn)污染的防治發(fā)揮了重要的作用,因此,要討論開征環(huán)境稅,必然要考慮與現(xiàn)行排污費(fèi)的關(guān)系問題,或者說需要搞清楚是否有必要以及如何進(jìn)行排污費(fèi)改稅。本文對此作一初步探討。一、稅收征管中的行政規(guī)章作為政府重要收入形式的稅和費(fèi),是稅收和規(guī)費(fèi)的簡稱。在理論上,雖然具體的表述不盡一致,但稅收與規(guī)費(fèi)的基本含義是清楚的:稅收是國家為實現(xiàn)其職能,憑借其政治權(quán)力,依法參與單位和個人的財富分配,強(qiáng)制、無償?shù)厝〉秘斦杖氲囊环N形式;規(guī)費(fèi)是國家行政機(jī)關(guān)或具有行政職能的行政事業(yè)單位因提供特定的公共服務(wù)而依據(jù)行政規(guī)章的規(guī)定向特定單位或個人收取的費(fèi)用。從中也可以看出,雖然稅收和規(guī)費(fèi)都是政府的重要收入形式,但兩者具有不同的特點(diǎn):首先,征收主體不同。稅收的征收主體是國家,具體的執(zhí)行主體是稅務(wù)機(jī)關(guān),即使有時不由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收,也主要是出于降低征收成本和防范逃避稅收、實行源泉控管的需要而由稅務(wù)機(jī)關(guān)委托相關(guān)單位代為征收;規(guī)費(fèi)的征收主體是提供特定公共服務(wù)的行政機(jī)關(guān)或行政事業(yè)單位。其次,征收依據(jù)的地位不同。稅收的征收依據(jù)是法律,依法征稅是稅收的最基本特征之一。在法制不太健全的階段,雖然也存在依據(jù)行政法規(guī)征稅的現(xiàn)象,但這種行政法規(guī)實質(zhì)上具有法律的全部特征,而且,依行政法規(guī)設(shè)立的征稅權(quán)往往需要法律的正式授權(quán),并受法律的約束。規(guī)費(fèi)的征收依據(jù)主要是行政規(guī)章,法律級次較低,有時即使與稅收征收依據(jù)的法律級次相同,即同為較高級別的行政法規(guī),其法律約束力也弱于稅收,在觀念上和實際影響上規(guī)費(fèi)的法律地位都沒有稅收的高,因此,作為政府的收入形式,稅收要比規(guī)費(fèi)更規(guī)范,透明度也更高。第三,征收對象不同。稅收的征收對象雖然因稅種而異,但不同稅種和征稅對象的確定,主要是基于不同的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)(如不同的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)節(jié)征收不同的稅收,因而具有不同的征稅對象)和稅收的內(nèi)在規(guī)律(不同的稅收具有不同的作用和征管技術(shù)要求,因此需要設(shè)立不同的稅種和相應(yīng)的征稅對象),但就具體稅種而言,征稅對象都具有相對的廣泛性,因此稅種雖然可以多樣,但實際開征的稅種數(shù)量相對有限;規(guī)費(fèi)的征收對象則直接與政府部門提供特定公共服務(wù)的范圍相關(guān),征收對象僅限于享受特定公共服務(wù)者,因此,某種具體規(guī)費(fèi)征收對象的范圍較窄,而規(guī)費(fèi)的種類卻因政府提供特定公共服務(wù)的多樣性而種類繁多,也決定了規(guī)費(fèi)的復(fù)雜性而不易規(guī)范、統(tǒng)一,也不利于提高透明度。第四,征收程度不同。稅收的征收水平主要取決于宏觀因素:一方面受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,并由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定納稅人的稅負(fù)承受能力,它決定了稅收征收限度的可能性。一般地,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高,納稅人的總體稅負(fù)承受能力越高。另一方面,稅收的征收水平取決于政府履行職能所需要的財政支出規(guī)模,它反映了稅收征收水平的現(xiàn)實需求。一般地,政府職能越大,提供的社會公共服務(wù)越多,其財政支出的需求也越大,需要稅收提供的收入規(guī)模也就越大。規(guī)費(fèi)的征收水平則主要取決于行政機(jī)關(guān)單位向特定人群提供公共服務(wù)所耗費(fèi)的成本,成本越高,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可能會越高。第五,征收的性質(zhì)不同。稅收的征收具有強(qiáng)制性和無償性,其征收水平,如上所述,主要取決于宏觀因素,而與微觀層面的納稅人沒有直接關(guān)系,納稅人承擔(dān)的稅負(fù)水平與其享受政府的公共服務(wù)水平不具有對稱性;規(guī)費(fèi)則不同,它實際是對政府機(jī)關(guān)提供特定服務(wù)的一種成本補(bǔ)償(如工本費(fèi)等),具有準(zhǔn)價格性質(zhì),特定的規(guī)費(fèi)和特定的服務(wù)具有對稱性。第六,征收的作用不同。稅收的以上特點(diǎn)決定了稅收在政府收入中的絕對地位:稅收是政府的最主要收入形式,多數(shù)國家稅收收入占政府總收入都在80%以上;而規(guī)費(fèi)則是政府收入的重要補(bǔ)充。更重要的是,稅收與宏觀因素密切相關(guān),因此,稅收在調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)方面具有重要作用,而規(guī)費(fèi)原則上與宏觀經(jīng)濟(jì)沒有直接的相關(guān)性,理論上也不應(yīng)成為調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的重要手段。通過上述的分析可以看出,理論上對稅收與規(guī)費(fèi)的認(rèn)識是明確的,對兩者的界限劃分也是清楚的。但現(xiàn)實中,卻經(jīng)常存在稅費(fèi)不清,收費(fèi)泛濫,甚至存在以費(fèi)擠稅的現(xiàn)象,從而提出“費(fèi)改稅”、“清費(fèi)立稅”的命題,而排污費(fèi)改稅正是題中之議。二、建立排污制度排污費(fèi)就是對排污者征收的污染費(fèi)用,其征收標(biāo)準(zhǔn)依污染物種類、數(shù)量和濃度而定。征收排污費(fèi)是中國環(huán)境保護(hù)的一項有力措施。中國最早在1978年就提出實行排放污染物收費(fèi)制度(1),以后在實施過程中不斷完善。到2008年,全國征收的排污費(fèi)為185.24億元。(2)中國現(xiàn)行排污費(fèi)制度是根據(jù)2002年1月30日國務(wù)院第54次常務(wù)會議通過新修訂的《排污費(fèi)征收使用管理條例》(以下簡稱“排污費(fèi)條例”)和財政部、環(huán)?？偩值炔块T隨后頒布的《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》、《排污費(fèi)資金收繳使用管理辦法》的規(guī)定從2003年7月1日起施行的。從征收內(nèi)容看,主要包括:(一)收集對象排污費(fèi)直接向環(huán)境排放污染物的單位和個體工商戶征收。(二)吸引主題排污費(fèi)由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門按規(guī)定向排污者征收。(三)收取項目排污收費(fèi)主要包括污水排污費(fèi)、廢氣排污費(fèi)、固體廢物及危險廢物(3)排污費(fèi)和噪聲超標(biāo)排污費(fèi)四大項。1.污水、污水排污對向水體排放污染物的,按照排放污染物的種類、數(shù)量計征污水排污費(fèi);超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的,按照排放污染物的種類、數(shù)量和規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計征的收費(fèi)額加一倍征收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)。對向城市污水集中處理設(shè)施排放污水、按規(guī)定繳納污水處理費(fèi)的,不再征收污水排污費(fèi)。對城市污水集中處理設(shè)施接納符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的污水,其處理后排放污水的有機(jī)污染物(化學(xué)需氧量、生化需氧量、總有機(jī)碳)、懸浮物和大腸菌群超過國家或地方排放標(biāo)準(zhǔn)的,按上述污染物的種類、數(shù)量和規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計征的收費(fèi)額加一倍向城市污水集中處理設(shè)施運(yùn)營單位征收污水排污費(fèi),對氨氮、總磷暫不收費(fèi)。對城市污水集中處理設(shè)施達(dá)到國家或地方排放標(biāo)準(zhǔn)排放的水,不征收污水排污費(fèi)。2.廢水對向大氣排放污染物的,按照排放污染物的種類、數(shù)量計征廢氣排污費(fèi)。對機(jī)動車、飛機(jī)、船舶等流動污染源暫不征收廢氣排污費(fèi)。3.污染物排放量核算對沒有建成工業(yè)固體廢物貯存、處置設(shè)施或場所,或者工業(yè)固體廢物貯存、處置設(shè)施或場所不符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的,按照排放污染物的種類、數(shù)量計征固體廢物排污費(fèi)。對以填埋方式處置危險廢物不符合國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的,按照危險廢物的種類、數(shù)量計征危險廢物排污費(fèi)。4.心理噪聲超標(biāo)排對環(huán)境噪聲污染超過國家環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn),且干擾他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)的,按照噪聲的超標(biāo)分貝數(shù)計征噪聲超標(biāo)排污費(fèi)。對機(jī)動車、飛機(jī)、船舶等流動污染源暫不征收噪聲超標(biāo)排污費(fèi)。除“排污費(fèi)條例”規(guī)定的污染物排放種類、數(shù)量核定方法外,市(地)級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門可結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況,對餐飲、娛樂等服務(wù)行業(yè)的小型排污者,采用抽樣測算的辦法核算排污量,再按“排污費(fèi)條例”規(guī)定征收排污費(fèi)。(四)污水排污的征收、征收與管理排污費(fèi)的計算簡單地說有兩種方式:一是污水排污費(fèi)和廢氣排污費(fèi)根據(jù)排放污染物的濃度、數(shù)量折算成標(biāo)準(zhǔn)“污染當(dāng)量”,并按實際排放的污染當(dāng)量定額征收。其計算分兩步:第一步,計算實際排放的污染當(dāng)量:某污染物的“污染當(dāng)量”數(shù)=該污染物的排放量/該污染物的污染當(dāng)量值第二步按征收標(biāo)準(zhǔn)計算應(yīng)征排污費(fèi):排污費(fèi)收費(fèi)額=征收標(biāo)準(zhǔn)×第一步計算的“污染當(dāng)量”數(shù)(1)由于污水、廢氣排污費(fèi)按排污者排放污染物的種類、數(shù)量累計計算,因此,實際計算時應(yīng)先把排放的各種污染物“污染當(dāng)量”數(shù)加總,即:排污費(fèi)收費(fèi)額=征收標(biāo)準(zhǔn)×各污染物的“污染當(dāng)量”數(shù)之和不過,現(xiàn)行規(guī)定,對每一排放口征收污水排污費(fèi)的污染物種類數(shù),以污染當(dāng)量數(shù)從多到少的順序,最多不超過3項。其中,超過國家或地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的,按照排放污染物的種類、數(shù)量和規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計征污水排污費(fèi)的收費(fèi)額加一倍征收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)。(2)因此,污染和廢氣的排污費(fèi)實際取決于:前三項污染物的實際排放量、污染物的“污染當(dāng)量值”、征收標(biāo)準(zhǔn)以及排污總量限制標(biāo)準(zhǔn)的高低四個因素。污水和廢氣的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)分別為0.7元/污染當(dāng)量和0.6元/污染當(dāng)量,其中,不同廢水、廢氣的污染物的污染當(dāng)量由《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》列表明確規(guī)定。對廢氣污染中難以監(jiān)測的煙塵,按林格曼黑度征收排污費(fèi),其每噸燃料的征收標(biāo)準(zhǔn)為:1級1元、2級3元、3級5元、4級10元、5級20元。二是固體廢物及危險廢物排污費(fèi)和噪聲超標(biāo)排污費(fèi),直接按污染物排放量或噪聲超標(biāo)程度定額征收:對無專用貯存或處置設(shè)施和專用貯存或處置設(shè)施達(dá)不到環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)(即無防滲漏、防揚(yáng)散、防流失設(shè)施)排放的工業(yè)固體廢物,一次性征收固體廢物排污費(fèi),每噸固體廢物的征收標(biāo)準(zhǔn)為:冶煉渣25元、粉煤灰30元、爐渣25元、煤矸石5元、尾礦15元、其它渣(含半固態(tài)、液態(tài)廢物)25元;對以填埋方式處置危險廢物不符合國家有關(guān)規(guī)定的,危險廢物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為每次每噸1000元。對排污者產(chǎn)生環(huán)境噪聲,超過國家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn),且干擾他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)的,按照超標(biāo)的分貝數(shù)征收噪聲超標(biāo)排污費(fèi),征收標(biāo)準(zhǔn)在350-11200元/月之間。此外,還對排污費(fèi)的征收、使用和管理作了規(guī)定。排污費(fèi)的使用不能用于環(huán)保部門自身建設(shè),全部以撥款補(bǔ)助或貸款貼息的方式用于重點(diǎn)污染源和區(qū)域污染防治、污染防治新技術(shù)、新工藝的開發(fā)、示范和應(yīng)用等;在管理上實行“收支兩條線”,排污費(fèi)納入財政預(yù)算、列入專項資金管理;對排污收費(fèi)的監(jiān)督、稽查、審計等也做了明確的規(guī)定。三、排污者在討論的基礎(chǔ)上是否可以利用稅收征管中的問題排污收費(fèi)制度是中國環(huán)境管理的一項基本制度,是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù),促進(jìn)污染防治的一項重要經(jīng)濟(jì)政策。排污費(fèi)制度實施20多年來,對促進(jìn)企事業(yè)單位加強(qiáng)污染治理、節(jié)約和綜合利用資源,控制環(huán)境惡化趨勢,提高環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理能力都發(fā)揮了重要的作用。但是,通過排污費(fèi)制度的內(nèi)容和我們在前面的分析可以看出,現(xiàn)行排污費(fèi)制度,從性質(zhì)上看,并不是一種行政規(guī)費(fèi),而是一種稅收。因此,實行排污費(fèi)改稅實際上是一種“正名”,一種回歸。排污費(fèi)改稅并不僅僅是為了“正名”,其必要性更主要的是源于現(xiàn)行排污費(fèi)制度在“費(fèi)”的名義下征收會存在一些難以回避的問題,主要表現(xiàn)在兩個方面:一是排污費(fèi)征收程序復(fù)雜,并因此引起一系列征管方面的問題?，F(xiàn)行排污費(fèi)的征收采取排污者申報、環(huán)保部門核定的方式確定“應(yīng)費(fèi)排污量”,計征排污費(fèi)。第一,排污者先向所在地的縣級環(huán)保部門(以下簡稱“主管環(huán)保部門”)申報排放污染物的種類、數(shù)量并提供有關(guān)資料;第二,由主管環(huán)保部門在規(guī)定權(quán)限內(nèi)核定其“應(yīng)費(fèi)排污量”,并書面通知排污者;第三,排污者沒有異議的(1),主管環(huán)保部門再根據(jù)征收標(biāo)準(zhǔn)和核定的應(yīng)費(fèi)排污量確定排污者應(yīng)當(dāng)繳納的排污費(fèi)數(shù)額,并予以公告;第四,排污費(fèi)數(shù)額確定后,由主管環(huán)保部門向排污者送達(dá)排污費(fèi)繳納通知單;第五,排污者接到繳費(fèi)通知單之日起7日內(nèi)到指定的商業(yè)銀行繳納排污費(fèi),對于未設(shè)銀行賬戶的排污者以現(xiàn)金方式繳納的排污費(fèi),由主管環(huán)保部門向排污者收取款項,繳至財政部門指定的商業(yè)銀行。從中可能看出,排污費(fèi)的征收,至少需要5個環(huán)節(jié),而確定繳費(fèi)額的核心環(huán)節(jié)是環(huán)保部門對排污量的核定,即對每一個繳費(fèi)者都需要核定其排污量并計算應(yīng)繳的排污費(fèi),排污者的申報只是為核定提供基礎(chǔ)信息的輔助環(huán)節(jié),其結(jié)果是核定工作量巨大,要對所有排污者一一如實核定,這實際上既不可能———現(xiàn)行規(guī)定排污費(fèi)需按月或按季收繳,但環(huán)保部門根本不可能有如此力量每月或每季對所有排污者的排污量進(jìn)行全面核定;也不科學(xué)———即使環(huán)保部門有能力核定,其核定成本也相當(dāng)高,而且環(huán)保部門對排污者申報的信息存在“用”與“不用”的兩難境地:若用,即核定排污量以相信排污者申報真實為基礎(chǔ),則因排污者不實申報而造成的排污費(fèi)流失缺乏追繳和處罰的法律手段,因為排污者是按環(huán)保部門核定的數(shù)據(jù)繳納的,即便少納也理直氣壯;若不用,即不相信排污者的申報信息,則環(huán)保部門需要重新收集核定信息,不僅耗時耗力,而且對排污者的申報來說,也是一種浪費(fèi)(無效申報)。而造成這種矛盾的根源在于收“費(fèi)”舉證責(zé)任的倒置:如果是政府部門因提供特定公共服務(wù)而收取的行政規(guī)費(fèi),則政府部門自然有義務(wù)告知繳費(fèi)者其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和提供的服務(wù)數(shù)量(計費(fèi)依據(jù)),也就是說,計費(fèi)依據(jù)的舉證責(zé)任在政府部門,而且需要獲得繳費(fèi)者的認(rèn)可,這正如賣者需要告知買者商品的價格和所售商品的數(shù)量一樣;但稅收不同,繳稅是納稅人的法定義務(wù),納稅人有如實申報應(yīng)稅事項(計稅依據(jù)或確定計稅依據(jù)的相關(guān)信息)的義務(wù),即計稅依據(jù)的舉證責(zé)任在于納稅人。如果納稅人不如實申報,則稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)利追繳和處罰。因此,在稅收征收的一般程序中,稅額的確定可以直接依據(jù)納稅人的申報信息,并可以事先假定其申報真實,而在事后(即繳稅以后),只要在稅收征管法規(guī)定的追溯期內(nèi),都可以對納稅人的申報資料的真實性進(jìn)行審核稽查,這樣,就可以通過科學(xué)地抽查加上違規(guī)重罰的法律威懾來確保納稅人如實申報,從而確保征稅的有效性和降低征管成本。排污費(fèi)本來屬于稅收性質(zhì),卻非要按“費(fèi)”來征收,造成舉證責(zé)任倒置,不僅使征管程序復(fù)雜化,而且引出了一系列的管理問題:由于不能如實核定排污量,排污費(fèi)的核定征收在實踐中往往成了人為的“協(xié)議”征收,弱化了排污費(fèi)制度的剛性,并進(jìn)一步增加少繳、不繳排污費(fèi)的阻力;在這種情況下,要想通過逐步提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn),改變征收標(biāo)準(zhǔn)偏低的局面自然就更困難;對排污者申報的真實性缺乏法律約束,又會助長不實申報的氣焰,從而造成惡性循環(huán);無法解決環(huán)保部門人員超編、行政經(jīng)費(fèi)緊張與排污費(fèi)實際征管力量不足的矛盾;由于管理力量所限,在實際征管時就會顧此失彼,使實際征收面和征收率偏低,目前,排污費(fèi)的征收普遍偏重廢水、廢氣的管理,而忽視了噪聲和固體廢物排污費(fèi)的征收;偏重于工業(yè)企業(yè)管理工作,而放松了畜禽養(yǎng)殖業(yè)、小型企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)排污費(fèi)的征收,就是很好的現(xiàn)實反映,等等。二是排污費(fèi)的征收缺乏強(qiáng)有力的法律保障。從現(xiàn)行排污費(fèi)條例規(guī)定對排污者未按照規(guī)定繳納排污費(fèi)的,可以責(zé)令限期繳納,并可責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓。且不說責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓可能與上位法———《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染防治法》等可能存在沖突,因為在這些法中都只是規(guī)定,對經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的單位,可以責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉,并沒有涵蓋對不按照規(guī)定繳納排污費(fèi)的給予停產(chǎn)停業(yè)整頓的處罰種類,而且,具體如何“責(zé)令”限期繳納和停產(chǎn)停業(yè)整頓,也缺乏有效的法律手段。但如果費(fèi)改稅后則不同,因為稅收的征管可能納入稅收征管法的約束范圍,稅收征管法賦予的各種強(qiáng)制執(zhí)行措施和保全措施可以為稅收的征管提供強(qiáng)有力的法律保障:稅務(wù)機(jī)關(guān)不僅可以依法責(zé)令限期繳納、征收滯納金和罰款、核定或調(diào)整應(yīng)納稅額,而且還可以責(zé)成納稅人提供納稅擔(dān)保,通知銀行凍結(jié)或扣劃納稅人存款,可以按規(guī)定扣押、查封、拍賣或變賣納稅人的財物抵繳稅款等保全措施和強(qiáng)制執(zhí)行措施,對欠稅人可以依法通知出境機(jī)關(guān)阻止其出境,等等。這些保障措施使稅收比規(guī)費(fèi)更具剛性和法律約束力。因此,實行排污費(fèi)改稅,可以使其納入稅收征管法的約束范圍,可以改變排污費(fèi)征收依據(jù)舉證責(zé)任倒置的不利局面,再配合征收內(nèi)容的完善,從制度層面克服排污費(fèi)制度存在的不足。就以征收程序來說,排污費(fèi)改稅以后,就可以把征收依據(jù)由現(xiàn)行的“事前核定”模式改為費(fèi)改稅后的“事前申報+事后審核”模式,這種改變的優(yōu)點(diǎn)在于:一是強(qiáng)化了排污者如實申報的法律義務(wù)和承擔(dān)不實申報的法律責(zé)任;二是征收部門的審核結(jié)果不再作為征收依據(jù),而是作為監(jiān)督排污者申報信息真實性的手段,因此征收部門的審核也可以從“全面核定”改為“重點(diǎn)監(jiān)督”,可以大大降低審核的工作量,同時能有效提高審核質(zhì)量;三是征收部門的審核從“事前”變?yōu)椤笆潞蟆?擺脫了“事前核定”的時間限制;四是有利于稅務(wù)部門與環(huán)保部門的“臺后合作”,即在“事后審核”環(huán)節(jié),稅務(wù)部門可以發(fā)揮掌握納稅人信息更充分的優(yōu)勢,環(huán)保部門發(fā)揮環(huán)保技術(shù)優(yōu)勢和排污監(jiān)測經(jīng)驗,使排污量的審核更加有效、可靠。排污費(fèi)改稅的必要性還表現(xiàn)在排污費(fèi)改稅所具有的積極的意義,特別是在前些年行政收費(fèi)泛濫,明確提出要“清費(fèi)立稅”,對于具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)項目應(yīng)實施費(fèi)改稅的背景下,實行排污費(fèi)改稅將產(chǎn)生的積極作用:第一,排污費(fèi)改稅不僅可以克服排污費(fèi)制度的不足,能更好地發(fā)揮環(huán)保作用,特別是目前人們對稅收的關(guān)注日益提高,稅收的影響力越來越大,排污費(fèi)改稅必將引起人們對環(huán)保的更大關(guān)切,在社會上產(chǎn)生廣泛而積極的影響。第二,排污費(fèi)改稅有利于降低征管成本。排污費(fèi)改稅后,日常征管工作將由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),這樣可以充分發(fā)揮稅務(wù)系統(tǒng)現(xiàn)有的征管力量和設(shè)施,再配合稅務(wù)、環(huán)保部門的“臺后合作”,可以大大方便納稅人,簡少工作量,降低征管成本,提高征管效率。第三,排污費(fèi)改稅有利于減輕普通納稅人的負(fù)擔(dān)。雖然征收排污稅的主要目的不是為了取得財政收入,但規(guī)范而有效的征收機(jī)制將確保排污稅能貢獻(xiàn)一定規(guī)模的收入,為政府的環(huán)保投入提供資金來源,而且通過收入替代效應(yīng),政府因為取得排污稅收入就可以相應(yīng)地減少對普通稅收的依賴,從而為非排污者降低稅負(fù)提供一定的空間。第四,在一定程度上有利于消除制度性腐敗的因素。由于排污費(fèi)規(guī)范性和透明度較弱,容易對個別人產(chǎn)生利益誘惑,容易形成制度性腐敗。排污費(fèi)改稅可以使制度更加規(guī)范、透明,更容易貫徹依法征收,防范協(xié)議征收,在更大程度上杜絕產(chǎn)生腐敗的機(jī)會。四、環(huán)境法律合作在排污稅中的歷史地位排污費(fèi)改稅,不僅是必要的,而且從目前來看,也是可行的,因為:第一,具有稅收性質(zhì)的排污費(fèi)制度的多年實踐,為開征排污稅積累的豐富的經(jīng)驗:一方面,排污費(fèi)制度的實施,培養(yǎng)和提高了人們的“排污付費(fèi)”觀念,加強(qiáng)了人們的環(huán)保意識;另一方面,排污費(fèi)制度在內(nèi)容上不斷完善,為開征排污稅奠定了基礎(chǔ),排污費(fèi)的征管實踐,包括暴露出來的問題,也可以為排污稅的征管制度的設(shè)計提供直接的參考和借鑒。第二,隨著人們環(huán)保意識的提高,環(huán)境問題日益受到重視,在此背景下,近幾年有關(guān)開征環(huán)境稅的研究成果不斷涌現(xiàn),社會上開征環(huán)境稅的呼聲漸高。最近我們曾對一些污染企業(yè)和污染行業(yè)協(xié)會作了調(diào)查,他們對開征環(huán)境稅(排污稅)本身普遍持贊成意見。這無疑為排污費(fèi)改稅提供了良好的理論準(zhǔn)備和輿論宣傳。第三,主管部門的意見比較一致。經(jīng)過廣泛的調(diào)查研究和溝通,目前,