我國排污收費制度的立法不足與完善建議

去年，中國無法實現(xiàn)年gdp能耗降低4%，主要污染物排放總額降低2%的年度目標(biāo)。因此，人們再次關(guān)注環(huán)境的不穩(wěn)定性。縱觀世界各國，運用價格手段治污，實行污染者付費，是減少污染排放、防止環(huán)境惡化的有效經(jīng)濟(jì)政策。我國的排污收費制度實施20多年來，雖減緩了環(huán)境惡化的速度，但并未完全遏止，有必要進(jìn)一步改革和完善。一、排污收費工作的現(xiàn)狀和基我國的排污收費制度始于1979年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》中對超標(biāo)排污收費所作的原則性規(guī)定。1982年，國務(wù)院制定《征收排污費暫行辦法》，開始對工業(yè)企業(yè)超標(biāo)排放的廢水、廢氣和廢渣征收排污費。2003年，國務(wù)院頒布《排污費征收使用管理條例》（以下簡稱《條例》），國家發(fā)展計劃委員會、環(huán)?？偩值炔课C發(fā)《排污費征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，使排污收費進(jìn)一步完善和法制化。但是，現(xiàn)行排污收費制度雖然發(fā)揮了籌集污染治理經(jīng)費的功能，卻尚未達(dá)到促進(jìn)污染物減排的功效。如表1所示，2003-2005年全國排污費收入持續(xù)大幅增長，增長率分別達(dá)到8.5%、28.9%和30.8%，累計總收入達(dá)到290.5億元，相當(dāng)于同期全國工業(yè)污染治理項目累計投資額(988.1億元)的29.4%。然而，在排污費總收入大幅增加的同時，2003-2005年全國二氧化硫排放量、廢水排放量、廢水中化學(xué)需氧量排放量也同步大幅上升。根據(jù)國家環(huán)?？偩止嫉臄?shù)據(jù)，雖然2006年全國二氧化硫和化學(xué)需氧量排放量增幅減緩，比2005年回落11.3和4.4個百分點，但仍比2005年增長了1.8%和1.2%?，F(xiàn)行排污收費制度之所以未能達(dá)到總量減排功效，不是制度不好，而是在制度的設(shè)計及其執(zhí)行上存在著某些缺陷。1.排污費標(biāo)準(zhǔn)偏低。根據(jù)《辦法》所確定的我國排污費征收標(biāo)準(zhǔn)，僅為污染治理設(shè)施運轉(zhuǎn)成本的50%左右，某些項目甚至不到污染治理成本的10%。例如，目前我國二氧化硫排放量收費標(biāo)準(zhǔn)為0.63元/千克，而火電廠煙氣脫硫平均治理成本為4-6元/千克，這必然使企業(yè)寧愿交排污費也不愿進(jìn)行污染治理。2.超標(biāo)加倍收費制而不止?！稐l例》相對于1982年《征收排污費暫行辦法》，由原來的超標(biāo)收費改為排污即收費和超標(biāo)加倍收費并行，這無疑是一種“帕累托改進(jìn)”。然而，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境可以相對容納、稀釋和消化的最高限度，應(yīng)具有強制性和約束力。超標(biāo)排放污染物已構(gòu)成違法行為，應(yīng)追究其法律責(zé)任，給予行政處罰，而不僅僅是征收超標(biāo)排污費。況且，在現(xiàn)行排污費標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況下，加收一倍的排污費不足以遏制超標(biāo)排放的現(xiàn)象。3.排污費可以轉(zhuǎn)嫁。根據(jù)我國現(xiàn)行的《企業(yè)會計制度》，企業(yè)繳納的排污費在“管理費用”中的明細(xì)項目“排污費”下核算，并最終參與企業(yè)利潤的稅前抵扣，可以計入定價成本。這種辦法不利于激勵企業(yè)主動治理污染，減少排污費支出。4.排污費不能足額征繳。在實際征收過程中，少繳、欠繳、拖繳現(xiàn)象甚為普遍。一方面，按照現(xiàn)行的排污費征收程序，排污費征收額測算的基礎(chǔ)是排污者申報和環(huán)保部門核定，目前在一些地方主要依靠企業(yè)自報，申報數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、真實性難以保證；另一方面，在一些地方由于排污收費的公示、稽查制度執(zhí)行不到位，使“協(xié)商收費”、“人情收費”現(xiàn)象時有發(fā)生。5.多部門重復(fù)收費。例如，《條例》規(guī)定，排污者向城市污染集中處理設(shè)施排放污染、繳納污水處理費用，不再繳納排污費。但是，在一些地方，自來水價格中已含有污水處理費，而環(huán)保部門又同時征收排污費，事實上存在著對污水處理重復(fù)收費的現(xiàn)象。6.排污費使用不規(guī)范。根據(jù)《條例》規(guī)定，排污費必須納入財政預(yù)算，列入環(huán)境保護(hù)專項資金進(jìn)行管理，主要用于重點污染源防治、區(qū)域性污染防治、污染防治新技術(shù)、新工藝的開發(fā)、示范和應(yīng)用等項目的撥款補助或者貸款貼息。但是，在一些地方，環(huán)保、財政等部門擠占挪用排污費的現(xiàn)象時有發(fā)生。二、中國污水處理廠的改革和完善筆者認(rèn)為，改革和完善我國排污收費制度，必須在明確排污收費目的的基礎(chǔ)上，堅持四項原則。（一）建立健全排污收費制度排污收費作為一種經(jīng)濟(jì)手段，其根本目的是促進(jìn)企業(yè)等排污行為主體加強經(jīng)營管理和技術(shù)革新，節(jié)約和綜合利用資源，積極治理污染，減少污染物排放。建立健全排污收費制度，就是要利用價格杠桿，將經(jīng)濟(jì)主體在其經(jīng)濟(jì)活動中由于污染而造成的外部成本內(nèi)部化，從而降低污染物排放量，實現(xiàn)社會福利的最大化。盡管排污收費制度兼具籌集環(huán)境污染治理經(jīng)費的功能，但收費本身不是目的。如圖1所示，其縱軸為排污費和污染物排放量增長率，橫軸為時間。最佳的污染治理模式是隨著時間的推移，污染物排放量在持續(xù)、高額的排污收費壓力下出現(xiàn)負(fù)增長，進(jìn)而帶動排污費負(fù)增長。（二）堅持這四個原則在深化改革和完善排污收費制度過程中，有必要堅持以下四項原則：1.環(huán)境監(jiān)督的興起“污染者負(fù)擔(dān)”原則（thePolluterPaysPrinciple,PPP），即排污者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理污染源、消除環(huán)境污染、賠償受害人損失的費用。是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）環(huán)境委員會于1972年提出的關(guān)于治理環(huán)境污染的原則，現(xiàn)已逐步演變?yōu)楦鲊h(huán)境管理的一項基本政策。為保證污染者負(fù)擔(dān)原則的有效實施，西方國家政府還鼓勵公眾積極參與環(huán)境監(jiān)督。英國政府規(guī)定，所有人有權(quán)對環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)對污染者提起訴訟，有權(quán)向造成損害的人或企業(yè)提出損害賠償?！拔廴菊哓?fù)擔(dān)”原則在我國排污收費制度中已得到了部分體現(xiàn)，應(yīng)在今后的制度構(gòu)建中進(jìn)一步強化，避免轉(zhuǎn)嫁行為和不足額繳納行為。2.．法律制裁與行政罰款相結(jié)合按照法律規(guī)定，達(dá)標(biāo)排放是一種合法行為。向達(dá)標(biāo)排放者征收排污費，是對其排污行為對環(huán)境資源造成損害作出的補償要求。而超標(biāo)排放是一種違法行為，因此，必須給予法律制裁和行政罰款，不能僅靠征收超標(biāo)排污費進(jìn)行約束。另外，實行污染總量控制，是解決環(huán)境污染問題的有效途徑。在日本、美國等發(fā)達(dá)國家已得到了廣泛應(yīng)用，并取得良好的效果。我國現(xiàn)行的排污收費制度，缺乏基于環(huán)境容量的排污總量控制安排，多排放只需多繳費，難以根本遏制排污總量的上升。因此，必須確立政府在排污管理中的總量控制原則，將總量控制作為一項宏觀調(diào)控指標(biāo)。3.增加利潤及費用最大化條件企業(yè)是選擇治理污染還是繳納排污費，很大程度上取決于排污收費標(biāo)準(zhǔn)的高低。在企業(yè)追求利潤最大化或費用最小化條件下，如果排污收費標(biāo)準(zhǔn)高于污染治理成本，企業(yè)將設(shè)法削減污染物排放，以節(jié)省費用，從而增加利潤。正因排污費具有調(diào)控企業(yè)污染行為的功能，所以，應(yīng)盡可能將排污收費標(biāo)準(zhǔn)提高到實現(xiàn)預(yù)期排放目標(biāo)的邊際治理成本水平，從而激勵企業(yè)進(jìn)行污染治理。4.減少環(huán)境污染的稅收優(yōu)惠為鼓勵企業(yè)積極治理污染，西方發(fā)達(dá)國家對環(huán)保產(chǎn)業(yè)和主動治理污染的企業(yè)實行一系列的優(yōu)惠政策。主要有：（1）稅收優(yōu)惠。如日本政府對治理設(shè)施的固定資產(chǎn)折舊費實行減稅。對根據(jù)法律規(guī)定設(shè)置的大氣和水體污染控制設(shè)施和裝備，免收不動產(chǎn)稅。（2）經(jīng)濟(jì)補償。如美國政府對企業(yè)主動治理環(huán)境采取補償政策，補償?shù)姆绞桨p稅、貸款優(yōu)惠、利息補貼等。（3）財政資助。主要是對投資環(huán)保產(chǎn)業(yè)的企業(yè)和個人給予資金資助。如日本政府對市町村修建垃圾處理設(shè)施提供財政補助，向修建廢棄物處理設(shè)施提供資金援助。借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，在我國的排污收費制度優(yōu)化設(shè)計中，對于主動治理污染的企事業(yè)單位，可以在稅收、信貸、財政補貼等方面給予優(yōu)惠，以激勵企業(yè)主動開展污染治理。三、排污收費，規(guī)范排污補償制度，解決排污企業(yè)征收成本問題1.科學(xué)制定排污收費標(biāo)準(zhǔn)。如前所述，排污收費標(biāo)準(zhǔn)的制定，一是要高于污染治理成本，以實現(xiàn)環(huán)境污染外部成本內(nèi)部化，促使排污企業(yè)加強污染治理和減少污染物排放。建議在“十一五”期間，逐步將二氧化硫、污水等主要污染物排污費征收標(biāo)準(zhǔn)提高到治理污染全部成本水平。二是要以“主要污染物排放總量減少10%”為約束性目標(biāo)，在總量控制、逐級分解的基礎(chǔ)上核定排污收費標(biāo)準(zhǔn)。排污收費標(biāo)準(zhǔn)的確定，可引入排放績效指標(biāo)，在污染物排放總量控制下實現(xiàn)對環(huán)境容量資源的有效配置。三是要通俗易懂，便于監(jiān)管。建議將按污染當(dāng)量計征折算為按產(chǎn)品產(chǎn)量（如發(fā)電度數(shù)、焦炭噸數(shù)）計征，并向社會公布公示。這樣較為簡捷明了，便于社會監(jiān)督，足額征收。四是要同步調(diào)整現(xiàn)行企業(yè)會計制度關(guān)于排污費會計處理的規(guī)定，因超量超標(biāo)而形成的排污費和罰款支出不得進(jìn)入定價成本。2.加強排污費征收使用管理。一是要擴大排污費實際征收面，在繼續(xù)重視廢水、廢氣排污費征收的同時，加強對固體廢物及危險廢物排污費、噪聲超標(biāo)排污費的征收工作；二是要突出重點，加強對排污大戶的重點監(jiān)測，并向社會定期公布監(jiān)測結(jié)果，發(fā)揮社會媒體、公眾對污染治理的輿論監(jiān)督作用；三是要健全排污費征收稽查制度，確保排污費及時足額征收；四是要進(jìn)一步規(guī)范和嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線管理”制度，確保排污費?？钣糜谖廴局卫?。3.積極探索“費改稅”或“費改價”。排污收費已成為我國一項重要的環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)制度，今后將繼續(xù)發(fā)揮積極作用。但在一些國家的治污實踐中，傳統(tǒng)的排污收費制度正逐步地被排污收稅所取代，即“費改稅”，或者轉(zhuǎn)化為排污權(quán)交易，即“費改價”。前者如英國于1972年開征二氧化碳稅，德國于1981年開征水污染稅，瑞典于1991年開征二氧化硫稅等。后者即由政府環(huán)境部門評估出某區(qū)域環(huán)境容量所容許的污染物最大排放量，然后根據(jù)排放總量控制目標(biāo)，將其分解為若干規(guī)定的排放份額，即排污權(quán)。政府在排污權(quán)一級市場上