關(guān)于我國集體土地建設(shè)公共租賃住房的思考

2012年初，文化部批準(zhǔn)在北京和上海的第一個(gè)階段就土地所有權(quán)而言修建公共租賃住房（以下簡稱“公共租賃”）。這是對(duì)我國現(xiàn)有用地制度和保障房體制的突破,緩解了地方政府在建設(shè)公租房項(xiàng)目時(shí)所承受的資金與土地的雙重壓力。建成公租房的產(chǎn)權(quán)明確屬于村集體。與“小產(chǎn)權(quán)房”相比,有兩點(diǎn)明顯的不同:一是只租不售,每一租期最長不超過五年;二是先審批,再試點(diǎn),只限于對(duì)“增量”的認(rèn)可。然而,這一試點(diǎn)能否取得實(shí)效,關(guān)鍵在于是否制定兼顧政府、村集體、租戶等多方利益的租金定價(jià)制度,這已成為需要迫切解決的難題。一、根據(jù)“四水”中心的特點(diǎn),把土地價(jià)值融入到企業(yè)的經(jīng)營管理中上海早在2003年即利用松江和嘉定的工業(yè)園區(qū)旁的集體土地建設(shè)公租房,定向提供給園區(qū)內(nèi)的外來務(wù)工人員租住。上海市政府2009年出臺(tái)的《關(guān)于單位租賃房建設(shè)和使用管理的試行意見》中明確提出“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)、主要定向提供給產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)員工租住的市場化租賃宿舍”。2010年出臺(tái)的《上海市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見》規(guī)定,籌集公共租賃住房的渠道之一是“可綜合利用農(nóng)村集體建設(shè)用地,適當(dāng)集中新建”。其首個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目聯(lián)明雅苑也于當(dāng)年6月完工交付。該項(xiàng)目位于閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)的聯(lián)明村,其用地原為村屬的虧損企業(yè)使用,現(xiàn)建成包括兩棟建筑面積分別為2萬平方米左右的公寓樓和5千平方米的輔助用房的住宅小區(qū)。上海聯(lián)明雅苑項(xiàng)目總投資9300萬元,其中8500萬元來自600余戶村民的集資款,每年按7%的利率向村民返還。2010年9月對(duì)外招租,次年4月即全部租出,主要面向七寶鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)年繳稅額100萬元以上優(yōu)質(zhì)企業(yè)的員工,以企業(yè)出面推薦租借為主,附近明谷高科技園等規(guī)模企業(yè)往往包租充當(dāng)職工宿舍。租賃合同一年一簽,小區(qū)租金雖有一次上調(diào),但由于整體租金比周邊市場租金低30%左右,出租率始終保持在100%。2011年該項(xiàng)目總收入870萬元,向村民發(fā)放紅利近600萬元后收支基本平衡,略有盈余。該項(xiàng)目在管理上采用外部由聘請(qǐng)的物業(yè)公司管理,內(nèi)部由村委會(huì)管理的模式。閔行區(qū)也在建設(shè)資金貸款貼息、開辦費(fèi)補(bǔ)貼、日常管理補(bǔ)貼方面予以相應(yīng)優(yōu)惠。目前,上海遵循“布局合理、村鎮(zhèn)自愿、平穩(wěn)有序”等原則,在外來務(wù)工人員集中并有需求的地區(qū),選取了外環(huán)線以外8個(gè)郊區(qū)的20多個(gè)點(diǎn),進(jìn)行公租房試點(diǎn)建設(shè)。根據(jù)《上海市住房發(fā)展“十二五”規(guī)劃》,“十二五”期間上海將建設(shè)、籌措公租房(含單位租賃房)1000萬平方米、約20萬套(間)。預(yù)計(jì)到2015年末,上海公租房總規(guī)模可望超過1500萬平方米,覆蓋約100萬常住人口。北京公租房建設(shè)始終與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的城中村改造緊密相關(guān),其首個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目唐家?guī)X即是典型的城中村回遷改造的同時(shí)集中興建的公租房。唐家?guī)X村位于海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn),地處西北五環(huán)外,屬于比較典型的城鄉(xiāng)接合部,緊鄰上地信息產(chǎn)業(yè)基地和中關(guān)村軟件園,被稱為“蟻?zhàn)濉奔鄣?。唐家?guī)X村本地人口三千多人,外來人口超過5萬人,其中大學(xué)畢業(yè)生約占三分之一。2010年3月唐家?guī)X地區(qū)啟動(dòng)整體騰退改造工程,舊村騰退已于當(dāng)年底前完成,安置房及多功能產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)將在2012年完成。安置房建成后將由海淀區(qū)住保辦集體“承包”,外租給周邊高科技企業(yè)員工,土地收益權(quán)和公租房的經(jīng)營權(quán)歸村集體所有,租金則在股份制改革后向村民“分紅”。目前,為解決公租房建設(shè)資金短缺的問題,北京海淀區(qū)住保辦預(yù)先將10年共5億元的租金支付給唐家?guī)X村用于項(xiàng)目啟動(dòng)。唐家?guī)X地區(qū)改造,參照的是宅基地騰退換房,舊村原址實(shí)施綠化的“北塢模式”。北塢村由于地少人多,只留下村民宅基地,無法按照傳統(tǒng)的“征地拆遷”模式改造,所以創(chuàng)新出“自我騰退、自我建設(shè)、自我管理、自我資金平衡”的新模式。北塢村農(nóng)民以集體土地參與城市化進(jìn)程,改造后由村集體組織運(yùn)營21.5公頃的產(chǎn)業(yè)用地,計(jì)劃通過土地入股、合作分成等方式,招商引資,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)增收;每戶村民除獲得較為豐厚的拆遷補(bǔ)償款外,還能分到兩套到三套不等的安置房,并利用自有閑置房作為公租房,這與唐家?guī)X的公租房集中建設(shè)方式有所不同。其實(shí),北京市在2008年就出臺(tái)了《關(guān)于率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的意見》,正式啟動(dòng)城鄉(xiāng)接合部綜合配套改革試驗(yàn),其要旨即改變城鄉(xiāng)接合部現(xiàn)狀,以符合國際化大都市形象。這場大規(guī)模改造涉及海淀、朝陽、昌平、石景山、豐臺(tái)、大興等郊區(qū)的227個(gè)行政村內(nèi)的450處自然村,大致區(qū)位上呈環(huán)狀散落于四環(huán)到五環(huán)路沿線,總面積達(dá)753平方公里,包括62萬戶籍人口和280萬流動(dòng)人口。預(yù)計(jì)到2020年,北京公共租賃住房建成區(qū)面積將相應(yīng)擴(kuò)大一半以上。二、土地所有權(quán)租賃住房的租金定價(jià)模型和應(yīng)用(一)通過“城市就業(yè)中心”距離,將其“租賃費(fèi)用”的計(jì)算集體土地建設(shè)公共租賃住房的主要收入來源為住房的租金收入,本文擬建立理想租金模型分析上海和北京的試點(diǎn)房屋租金情況。在基于理想化城市的前提下得出經(jīng)典的李嘉圖租金模型:其中,R(d)為房租,y為家庭年收入,k為單位交通費(fèi),d為居所與城市就業(yè)中心的直線交通距離,x0為家庭年收入中用于交通和房租以外的其他商品消費(fèi)額。在此基礎(chǔ)上,假設(shè)該理想城市的邊緣地帶通過土地整理均調(diào)整為集體建設(shè)用地,其年地租為γ。建設(shè)公租房所帶來的土地收益大于用于其他產(chǎn)業(yè)帶來的地租回報(bào)時(shí),村集體就愿意將土地用于公租房建設(shè),則在城市邊緣的公租房項(xiàng)目最低房租即為:其中,b為城市就業(yè)中心到城市邊緣的半徑距離,c為公租房純建造成本折算的年租金。將(2)式代入(1)式,可得:當(dāng)公租房項(xiàng)目距離城市就業(yè)中心距離為d時(shí),應(yīng)支付的年租金為:即在城市就業(yè)中心配建的少量公租房租金的增加額正好等于在城市邊緣集中興建的公租房到該位置的交通費(fèi)(如圖1所示)。這樣,在城市不同位置建設(shè)的公租房就會(huì)被對(duì)交通有不同要求的租戶所租賃,不會(huì)出現(xiàn)空置現(xiàn)象。隨著城市空間的增長,假設(shè)城市半徑以g的速度增長,t表示時(shí)間,i表示折現(xiàn)率,則未來租金基于區(qū)位的增長額為:(二)租金定價(jià)模型的應(yīng)用1.區(qū)位設(shè)置以“城市核心”的結(jié)構(gòu)布局t拆遷補(bǔ)償費(fèi)與位置租金k(b-d)同樣是基于區(qū)位的,可以保證在同區(qū)位、同品質(zhì)的前提下此類保障房的租金最低。上海建成項(xiàng)目在區(qū)位選擇上,初始階段是被動(dòng)的,但今后租房建設(shè)方位設(shè)置的原則與北京一樣,均在位于城郊接合部,小區(qū)位上靠近產(chǎn)業(yè)園區(qū)。現(xiàn)階段公租房項(xiàng)目處于城市就業(yè)中心的邊緣,R(d)最低,未來將處于依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展起來的新城中心,并推動(dòng)主城不斷向外圈擴(kuò)容,未來租金基于區(qū)位的增長額ΔR(d)逐漸顯現(xiàn),最終帶動(dòng)R(d)的升高。但現(xiàn)實(shí)中,t不可能無限增長。因?yàn)槌鞘胁豢赡懿皇苜Y源約束而無限擴(kuò)大,租戶也沒有不受約束的時(shí)間乘坐日常交通。2.從村民投資的角度講,“對(duì)于村民進(jìn)行小收益的產(chǎn)業(yè)投資,是其較因此,只要在合理的期限內(nèi)以R(d)為主的凈現(xiàn)金流大于純建造成本折算的年租金c,并在今后的一定時(shí)間內(nèi)能帶來穩(wěn)定的收益,以收回本金并取得紅利,從村集體或村民投資的角度來看,均是值得的。這相當(dāng)于村民在主要經(jīng)濟(jì)來源不受任何影響的條件下,進(jìn)行了一次小額收益的產(chǎn)業(yè)投資。由于上海試點(diǎn)采用“自主籌資、自行運(yùn)作和自負(fù)盈虧”的方式,投資方勢必會(huì)將項(xiàng)目的收益視為核心問題,而政府也沒有找到最佳契入點(diǎn)去發(fā)揮資格審核的關(guān)鍵作用,這就使得在租金上漲較快的時(shí)候一部分租戶不符合公租房的申請(qǐng)條件進(jìn)住公租房,這樣既沒有保障“合格”租戶的權(quán)益,也沒有讓稀缺的房源在更大范圍內(nèi)進(jìn)行有效配置。3.集資11萬如果從向農(nóng)戶集資的力度來看,北京略低于上海水平。上海平均向每戶集資14萬,北京平均向每戶集資11萬,其差異在于其γ原>γ公。唐家?guī)X是典型依靠“瓦片經(jīng)濟(jì)”的村落,農(nóng)戶原來就主要依靠在自家宅基地及其附近私搭亂建房屋對(duì)外出租生存,所以基本每戶的違章面積遠(yuǎn)大于其宅基地占地,等比回遷后,空閑回遷房再加上平均每戶50平方米的公租房,總體租金收益將遠(yuǎn)低于原有水平。4.政府干預(yù)力度不夠一是從區(qū)位選擇來看,上海的區(qū)位選擇目前是被動(dòng)的、隨機(jī)的,今后更多趨向于零星散點(diǎn)。北京的區(qū)位選擇是納入城鄉(xiāng)接合部改造的通盤計(jì)劃,因而是主動(dòng)的、有目的性的,今后將多點(diǎn)連線,最終帶動(dòng)面上發(fā)展。二是從政府干預(yù)度來看,上海的政府干預(yù)度很低,最多只是抱著樂觀其成的態(tài)度給予一定的“新興產(chǎn)業(yè)”優(yōu)惠政策。北京的政府干預(yù)度較高,基本依靠政府為主要推動(dòng)力量,積極引導(dǎo)并大力扶持公租房的產(chǎn)業(yè)化之路。三是從公租房源的合理分配來看,政府是否充分發(fā)揮了入住資格的審查作用是特別關(guān)鍵的,上海明顯不如北京有優(yōu)勢。此外,未來北京的公租房定價(jià)會(huì)更加合理。北京市政府可以通過在與村集體簽訂的租金收益分配方案中設(shè)定合適的投資回報(bào)率、投資回收期等指標(biāo)來控制當(dāng)前租金及其今后的上漲水平。另外,由于政府以預(yù)付租金的方式啟動(dòng)項(xiàng)目,即使建成后公租房的所有權(quán)屬于村集體,政府也擁有了較大的話語權(quán),既可以在對(duì)外租賃時(shí)發(fā)揮積極有效的資格審核作用,又可以通過房源在全社會(huì)進(jìn)行有效配置,保證相對(duì)穩(wěn)定的租金流量。三、通過引導(dǎo)和配置位置的公租房,降低“剛性”需求集