災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案有效執(zhí)行的要素分析

公共政策的實施是解決公共政策問題的根本性環(huán)節(jié)，決定了公共政策計劃是否得到實施和范圍的確定。美國政策學(xué)者艾利森曾指出:“在實現(xiàn)政策目標的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！弊鳛橐豁椞厥獾墓舱?災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案能否實現(xiàn)最大程度減少人民群眾的生命和財產(chǎn)損失、維護災(zāi)區(qū)社會穩(wěn)定的政策目標,同樣取決于其是否得到有效執(zhí)行。因此,以《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》為例,從學(xué)理上分析影響災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案有效執(zhí)行的要素,對完善國家災(zāi)害應(yīng)急救助工作,推動地方災(zāi)害應(yīng)急救助預(yù)案的執(zhí)行無疑十分有益。影響災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案有效執(zhí)行的要素很多。按照系統(tǒng)論的觀點,任何一個與預(yù)案執(zhí)行相關(guān)的要素都會對其產(chǎn)生程度不同的影響。在這里,筆者不一一列舉和分析,僅對影響其有效執(zhí)行的四個關(guān)鍵性要素進行學(xué)理分析。應(yīng)急預(yù)案缺乏規(guī)范性預(yù)案是預(yù)案執(zhí)行的依據(jù)和前提。預(yù)案不規(guī)范必然帶來執(zhí)行的混亂與偏差。預(yù)案的規(guī)范性首先是指預(yù)案文本的規(guī)范性,它既包括形式的規(guī)范,也包括內(nèi)容的規(guī)范。作為政府發(fā)布的具有社會公共權(quán)威性的規(guī)定,預(yù)案的形式和內(nèi)容必然有其固有的格式和要求。形式的規(guī)范主要體現(xiàn)為預(yù)案結(jié)構(gòu)體系的一致性和各組成部分之間的內(nèi)在邏輯性。作為調(diào)節(jié)和規(guī)范災(zāi)害救助工作的規(guī)范性文件,預(yù)案結(jié)構(gòu)體系的安排,必然符合災(zāi)害發(fā)生、發(fā)展與終結(jié)的時間序列特性,以及備災(zāi)、預(yù)警、救災(zāi)、災(zāi)后救助和恢復(fù)重建的災(zāi)害救助工作流程。內(nèi)容的規(guī)范,則主要體現(xiàn)為預(yù)案構(gòu)成要素的齊全和要素內(nèi)容的完整。一個完整的災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案,通常由總則、啟動條件、組織指揮體系、應(yīng)急準備、災(zāi)情管理、應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)后救助和恢復(fù)重建和附則八個要素構(gòu)成,任何一個要素的缺失都會導(dǎo)致預(yù)案的不規(guī)范。要素內(nèi)容的不完整同樣如此,比如說災(zāi)情信息報告時間,包括災(zāi)情初報、災(zāi)情續(xù)報和災(zāi)情核報三個內(nèi)容,任何一個內(nèi)容的缺失都必然導(dǎo)致預(yù)案不規(guī)范。災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案規(guī)范與否,取決于預(yù)案編制程序是否規(guī)范。作為政府的一項公共政策,災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當是經(jīng)由完整的法定程序,由法定公共權(quán)利主體用自然語言表述出來并昭示公眾關(guān)于災(zāi)害應(yīng)急救助問題的具有社會公共權(quán)威性的規(guī)定。所以,就預(yù)案的規(guī)范性而言,預(yù)案的編制程序至少要包括專家評審、征求上下級意見和橫向部門意見幾個環(huán)節(jié)。災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案運行的現(xiàn)實表明:不經(jīng)過專家評審,預(yù)案文本的規(guī)范性和科學(xué)性就難以得到有效保證;不征求上下級的意見,本級預(yù)案與上下級預(yù)案就難以實現(xiàn)有機銜接;不征求橫向部門的意見,災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案與同級相關(guān)預(yù)案的矛盾和沖突就難以完全避免。建立抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機制災(zāi)害應(yīng)急救助是一項綜合性很強的工作,不是民政救災(zāi)機構(gòu)和部門能夠獨立完成的。盡管災(zāi)害應(yīng)急救助工作主要由民政救災(zāi)機構(gòu)和部門承擔(dān),但沒有財政、交通、鐵路等相關(guān)機構(gòu)和部門的支持和協(xié)作,要完成這樣一項綜合性很強的工作是難以想象的。作為規(guī)范和調(diào)節(jié)災(zāi)害應(yīng)急救助工作的規(guī)范性文件,災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案的有效執(zhí)行同樣如此。無論是災(zāi)害預(yù)警預(yù)報,還是災(zāi)情會商;也無論是應(yīng)急物資調(diào)度,還是應(yīng)急聯(lián)合工作組的組建,無一不需要民政救災(zāi)機構(gòu)和部門協(xié)調(diào)相關(guān)機構(gòu)和部門來共同完成。民政救災(zāi)機構(gòu)和部門能否有效協(xié)調(diào)相關(guān)機構(gòu)和部門,在很大程度上取決于能否構(gòu)建起良好的抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機制。比如,在近年的災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)中,民政部能夠在災(zāi)前協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)、水利、國土資源、地震、氣象等有關(guān)機構(gòu)和部門對災(zāi)害發(fā)展趨勢進行會商,能夠在應(yīng)急響應(yīng),尤其是啟動三級以上響應(yīng)時協(xié)調(diào)發(fā)改委、財政、水利等機構(gòu)和部門,組建國務(wù)院工作組24小時之內(nèi)趕到災(zāi)區(qū)指導(dǎo)抗災(zāi)救災(zāi)工作,能夠有效協(xié)調(diào)交通、鐵路、民航和軍隊等將救災(zāi)物資及時運發(fā)災(zāi)區(qū),能夠在災(zāi)情穩(wěn)定后協(xié)調(diào)相關(guān)機構(gòu)和部門進行災(zāi)情核定,就在于建立了良好的抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機制。這一機制以國家減災(zāi)委辦公室和全國抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)辦公室為依托,確保了在應(yīng)急狀態(tài)下民政部與國家發(fā)改委、財政部、交通部、民航總局等以及軍隊相關(guān)機構(gòu)和部門的有效溝通與協(xié)調(diào),進而保證了國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案的有效執(zhí)行。從災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的實踐看,建立抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機制至少要考慮以下兩個因素:一是災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案的定位。災(zāi)害救助是一項綜合性很強的工作,要涉及到財政、交通、氣象等相關(guān)機構(gòu)或部門。如果僅僅將自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案定位為民政部門的部門預(yù)案,民政部門在開展應(yīng)急救助工作時就難以有效協(xié)調(diào)其他機構(gòu)或部門。而定位為一級政府的專項預(yù)案,由一級政府發(fā)布災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案,不僅可以提高災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案的權(quán)威和效力,也更有利于協(xié)調(diào)實施災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案所需要的人力、物力和財力等各種資源。二是災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案的組織體制設(shè)置。預(yù)案能不能執(zhí)行,在組織體制設(shè)置上至關(guān)重要,它是綜合協(xié)調(diào)機制的依托和載體。如何設(shè)置預(yù)案的組織體制至少要考慮以下四個因素:首先,根據(jù)預(yù)案的層級來考慮組織體制的設(shè)置;其次,組織體制的設(shè)置要依據(jù)法律法規(guī)和三定方案;第三,要在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下進行組織體制的設(shè)置工作,必須明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;第四,組織體制的設(shè)置要有利于應(yīng)急決策和應(yīng)急指揮。災(zāi)災(zāi)應(yīng)急資金的問題任何一項公共政策的執(zhí)行都需要消耗大量的人力、物力和財力資源。災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案也不例外,且不說救助工作本身的工作經(jīng)費,單是滿足災(zāi)民“有飯吃、有衣穿、有房子住、有干凈的水喝、有病能醫(yī)”的政策目標,就需要大量的救災(zāi)應(yīng)急資金。沒有救災(zāi)應(yīng)急資金的配套,就不會有應(yīng)急預(yù)案的有效運行。當前地方災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案很少啟動或不啟動的現(xiàn)實也表明,救災(zāi)應(yīng)急資金能否及時到位是災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案能否得到有效執(zhí)行的最為關(guān)鍵的要素之一。救災(zāi)應(yīng)急資金能否及時到位又取決于能否建立良好的救災(zāi)應(yīng)急資金撥付機制。比如,國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案和山東等一些地方災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案啟動后,救災(zāi)應(yīng)急資金能夠很快下?lián)転?zāi)區(qū),就在于建立了良好的應(yīng)急款的分配和下?lián)軝C制。然而,從當前我國災(zāi)害救助應(yīng)急體系建設(shè)的現(xiàn)狀看,不少地方由于沒有建立起相應(yīng)的機制,應(yīng)急響應(yīng)的資金不能及時到位,影響了應(yīng)急預(yù)案的有效執(zhí)行。在我國現(xiàn)行的政府管理架構(gòu)下,如何建立良好的救災(zāi)應(yīng)急資金撥付機制,是值得地方各級民政救災(zāi)部門思考和探索的問題。分析國家層面的救災(zāi)應(yīng)急資金撥付機制的形成過程,我們不難發(fā)現(xiàn),這一機制之所以能夠形成并有效運行,取決于兩個不容忽視的關(guān)鍵環(huán)節(jié):一是《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》在制定的過程中,廣泛征求了包括財政部在內(nèi)的相關(guān)部門的意見和建議,并得到了他們的支持;二是民政部和財政部共同發(fā)布了“關(guān)于規(guī)范特大自然災(zāi)害救濟補助費分配管理有關(guān)問題的通知”,在制度上保證了救災(zāi)應(yīng)急資金的及時撥付。這一經(jīng)驗,至少為地方民政救災(zāi)部門提供了兩點啟示:一是在修改和完善應(yīng)急預(yù)案過程中一定要征求包括財政部門在內(nèi)的相關(guān)機構(gòu)的意見和建議,積極取得各有關(guān)部門的大力支持;二是通過與財政部門的溝通和協(xié)調(diào)建立起應(yīng)急資金的撥付制度,從制度上保證預(yù)案配套資金的實現(xiàn)。自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案有效執(zhí)行的條件救災(zāi)如救火。災(zāi)害應(yīng)急救助的緊迫性必然要求災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行的有效性。除了上述提到的三個關(guān)鍵性要素,物資和技術(shù)的支撐同樣也對預(yù)案的有效執(zhí)行起著舉足輕重的作用。沒有救災(zāi)物資的支撐,“有飯吃、有衣穿、有房子住、有干凈的水喝、有病能醫(yī)”的政策目標也就無法實現(xiàn);沒有應(yīng)急技術(shù)的支撐,災(zāi)情信息不可能迅速有效地提供給決策者,災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案也不可能被及時啟動,應(yīng)急響應(yīng)措施的施行也必然受到影響。物資的支撐不僅僅是物資的儲備,而是以物資儲備為中心的物資保障系統(tǒng)和相關(guān)機制的建設(shè)。如在長期的抗災(zāi)救災(zāi)中,民政部大力加強了中央級救災(zāi)物資儲備體系與救災(zāi)裝備建設(shè),并建立了救災(zāi)物資應(yīng)急調(diào)撥和采購機制。通過民政部與地方民政部門簽訂代儲協(xié)議、各級民政部門與廠家簽訂救災(zāi)物資緊急購銷協(xié)議、建立救災(zāi)物資生產(chǎn)廠家名錄等方式,拓寬應(yīng)急期間救災(zāi)物資供應(yīng)渠道,保障了應(yīng)急期間對救災(zāi)物資的需求。這一物資保障系統(tǒng)和相關(guān)工作機制,保證了國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案啟動后,救災(zāi)物資能夠及時、足額調(diào)撥到位。技術(shù)的支撐同樣不僅僅是單個技術(shù)的使用,而是以信息技術(shù)為核心的應(yīng)急技術(shù)體系的建設(shè)。國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案能夠根據(jù)災(zāi)情及時啟動并適時調(diào)整響應(yīng)級別,得益于國家減災(zāi)中心提供的包括衛(wèi)星遙感技術(shù)在內(nèi)的強有力的技術(shù)系統(tǒng)支持。如在2007年的應(yīng)急救災(zāi)工作中,RTX通訊系統(tǒng)、北斗導(dǎo)航定位系統(tǒng)、BGAN系統(tǒng)等各類應(yīng)急技術(shù)的投入使用,大大增強了現(xiàn)場工作組的應(yīng)急通訊保障能力;在應(yīng)對2007年淮河流域洪澇災(zāi)害過程中,國家減災(zāi)中心啟動了CHARTER應(yīng)急機制,通過遙感影像監(jiān)測,為應(yīng)急工作提供了信息支持。通過上述分析,我們可以看到,沒有相應(yīng)的工作機制和資源配套,就不可能有應(yīng)急預(yù)案的有效執(zhí)行。災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案建設(shè)并不僅僅是制定預(yù)案,而是要在制定預(yù)案的同時,為預(yù)案的有效執(zhí)行建立起相