美、日、俄三國減災綜合能力建設的成功實踐及啟示

重大自然災害是指發(fā)生、控制和避免的災難，并給人們的生活和財產(chǎn)損失帶來嚴重危害的災難。2008年我國相繼發(fā)生了南方低溫冰凍雨雪和汶川特大地震災害,對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展造成了嚴重的影響,公眾生命和財產(chǎn)遭受了嚴重損失。在全國人民眾志成城,合力抗災,取得重大勝利的同時,也暴露出我國在應對重大自然災害的減災綜合能力建設上尚存在一些問題,需要高度審視并提出有效解決方案。一、國外災害管理和控制模式美國、日本、俄羅斯都是自然災害較多的國家。為了能對自然災害進行有效管理和控制,將災害損失降至最低限度,這些國家非常注重減災綜合能力建設,在長期的減災工作實踐中也積累了豐富的經(jīng)驗,許多方面值得學習和借鑒。1.應急救援事務主體美國、日本、俄羅斯都建立了一體化的應急管理組織體系,責權清晰,分工明確。(1)國家行政首長擔任最高領導,如美、俄的總統(tǒng),日本的首相;(2)災害應急管理委員會或聯(lián)席會議輔助決策,如美國國家安全委員會,俄聯(lián)邦安全會議,日本中央防災會議;(3)常設的強力機構處理日常災害應急救援事務,如美國緊急事務管理署,俄聯(lián)邦民防、緊急狀態(tài)和消除自然災害后果部,日本內(nèi)閣官房;(4)地方政府是應對一般災害的責任主體;(5)強調(diào)多方協(xié)作等。可見,建立權威的領導指揮機構與專門統(tǒng)一的管理部門,是實現(xiàn)資源有效調(diào)配、提高應急處置效能的關鍵。2.常態(tài)災害應急管理的法律法規(guī)多以應對災害美、日、俄都建有由國家法律、部門法規(guī)和專門條例規(guī)章等組成的災害管理法律法規(guī)體系,這對健全災害應急管理體制,保障應急管理高效、順暢運行,提高災害應對能力,提供了法律依據(jù)。美國出臺了《羅伯特斯坦福災害救助和緊急援助法》,并先后制定上百部專門針對自然災害的法律法規(guī)。日本形成了以《災害對策基本法》為基礎、以災害預防和防災規(guī)劃相關法、災害應急相關法、災后重建和恢復以及財政金融措施類配套的共計四大類法律法規(guī)。俄羅斯有《聯(lián)邦應急法》、《安全法》以及約40個地方法規(guī)等?？梢?建立健全法律法規(guī)體系,是減災工作有序開展、高效實施的制度依據(jù)。3.專業(yè)災害救援隊伍美國聯(lián)邦政府及地方政府都設有緊急救援專業(yè)隊伍,分成12個功能組,擁有醫(yī)師、護士、司機、退役士兵等專業(yè)技能人員組成的志愿者隊伍。2002年日本國家專業(yè)災害救援隊伍達到1540人,能夠適應災害救助的多種技能要求,57.9%的家庭參加了地方災害管理的志愿組織,并備有相應的物資和器材,定期進行災害管理訓練。俄羅斯緊急狀態(tài)部擁有包括11種分隊和3個汽車分隊的專職化、專業(yè)化和軍事化救援力量,并積極引導和鼓勵社會民眾共同參與災害救援活動?？梢?專業(yè)隊伍與社會力量協(xié)同作戰(zhàn),是實現(xiàn)資源整合、發(fā)揮各方優(yōu)勢的有效方式。4.應急救援隊伍美國將氣象衛(wèi)星、資源衛(wèi)星等用于災害的監(jiān)測、預警、預報與跟蹤,美國林業(yè)局、消防局裝備了114輛消防坦克、96架巡邏直升機,同時可緊急征用民航、鐵路、商船等運輸裝備。日本專業(yè)救援隊配有100余噸的設備和工具,配有運輸與通訊車輛、生命探測儀、直升機等特種裝備。俄羅斯的災害救援隊伍擁有直升飛機、運輸機、航空器材、特種汽車、纖維光學設備、特制潛水服和呼吸裝置等多種專業(yè)裝備?？梢?應用現(xiàn)代科技手段與先進救災裝備,是減災能力建設的突出重點。5.建筑抗震檢查美國法律規(guī)定所有建筑必須按照抗災標準建造,具有齊全完備的建筑檔案,并對建筑工程進行突擊檢查。日本《建筑基準法》規(guī)定了并多次修改提高建筑物的抗震設防標準。同時,對建筑抗震設計嚴格把關,要求編制建筑抗震報告書,并對現(xiàn)有建筑物進行定期抗震檢查。可見,制定較高的、規(guī)范的抗災設防標準并嚴格實施,是建筑設施有效抗御災害的基本要求。二、我國抗突發(fā)事件災害的能力建設現(xiàn)狀及問題我國政府一貫高度重視防災減災工作。特別是2003年以來,全方位加強了減災綜合能力建設。主要表現(xiàn)為:形成了較為完善的災害管理組織體系,頒布實施了一系列減災法律法規(guī)和規(guī)劃,建立了國家應對突發(fā)事件的預案體系,加強了災害監(jiān)測預警系統(tǒng)建設,開展了形式多樣的減災宣傳活動,推進了減災國際合作與交流。盡管我國在減災綜合能力建設方面已取得長足進步,但通過一系列減災實踐尤其是南方低溫冰凍雨雪和“5·12”大地震的考驗,也暴露出我國在救災隊伍、減災科技、物資儲備、建筑建設等方面仍存在一定問題。具體表現(xiàn)為:1.自然災害應急處置缺乏權責和金融體系《突發(fā)事件應對法》沒有明確對突發(fā)重大自然災害直接負責的權力機構和實際執(zhí)行機構。各級政府的應急辦公室不是突發(fā)事件第一負責人,僅是政府處理重大自然災害各個平行職權部門的其中之一,不具備管理權和領導權。另外,《突發(fā)事件應對法》目前建立的應對自然災害的組織體系無法有效整合全部應急資源。突出表現(xiàn)在各級黨委掌握著大量應急資源,由此造成的政府各部門逐級請示和繁雜的協(xié)調(diào)工作都會極大地降低應急處置的效率。由于軍隊的調(diào)度權集中在中央軍委,目前只能通過非制度化的習慣方式來調(diào)度軍隊應對自然災害。這些情形顯然不符合處理自然災害的迅速有效應對的基本規(guī)律,已經(jīng)限制災害應急管理實際工作的有效開展。2.專業(yè)災災隊伍建設滯后,缺乏有效救援力量(1)我國應對重大災害,往往由軍隊、公安、武警快速進入,以其作為災害救援骨干力量。但救災只是軍隊、武警的臨時性任務,編制、裝備、訓練都沒有直接的針對性,缺少先進救援設備,缺乏救災知識和專門訓練,致使救援效率受到很大影響。(2)專業(yè)救災隊伍分部門、分系統(tǒng)組建,面臨小規(guī)模災害時,尚能基本應對,但一旦發(fā)生多災種并存的重大災害時,就顯現(xiàn)出應急救援功能單一、救援缺乏整體合力、資源配置不夠合理等弊端。(3)豐富的社會力量在救災領域也未得到充分利用。許多民眾有很高的參與愿望與奉獻精神,但政府部門的有關組織引導工作接續(xù)不力,沒有制定統(tǒng)一、規(guī)范的管理規(guī)章。而且,對志愿者救災技能的培訓、演練也很不夠,距救災實戰(zhàn)需要有較大差距。3.基礎研究和技術等災害科學能力難以有效支持應對重大災害的有效支持(1)震后具體地區(qū)的影像獲取和重點保護以汶川地震為例,缺乏具有較強穿透能力、能夠適應較惡劣天氣的高分辨率雷達衛(wèi)星,不能及時獲取震后災區(qū)最新遙感影像;缺乏具有全天候飛行能力和重型裝載吊運能力的直升機,無法大規(guī)?？者\救援人員和挖掘機;缺乏大量的視頻監(jiān)控器、生命探測儀、百噸液壓頂、鋼筋混凝土結構拆除等特種救災裝備,降低了救災的時效性與效率。(2)衛(wèi)星資源缺乏,共享現(xiàn)有衛(wèi)星資源存在軍民分割、部門分割現(xiàn)象,軍用衛(wèi)星資源用于民用應急服務缺乏法律依據(jù),導致應急時在統(tǒng)一調(diào)度國內(nèi)衛(wèi)星資源方面存在困難,現(xiàn)有資源優(yōu)勢不能得到綜合利用。我國是世界上空域管制最為嚴格的國家之一,低空空域管理過嚴,沒有適度有效開放,已成為影響直升機民用市場發(fā)展、制約直升機減災效能發(fā)揮的瓶頸。目前,我國民用直升機數(shù)量僅有124架。在南方冰凍雨雪自然災害中,有關部門申請對災區(qū)實施航拍,但一星期之后方獲批準。(3)自然災害預測預報能力不足我國災害基礎研究不足,對地震、海嘯、洪水、泥石流等重大自然災害的孕育、發(fā)生、發(fā)展、演變和時空分布特征缺乏深刻認識,致使災害預測預報能力不足。在南方低溫冰凍雨雪災害、汶川特大地震中,預測預報工作未能有效預警、臨震預報。4.地方救災物資源整合當前,我國已在沈陽、哈爾濱、天津、長沙、成都等11個城市建立了中央級救災物資儲備庫,一些多災、易災省(直轄市、自治區(qū))也建立了地方性救災物資儲備庫。但我國救災物資儲備網(wǎng)絡建設仍不完善,有諸多不足之處。(1)災后物資管理缺乏當前中央級救災物資儲備點所儲物資主要為帳篷和衣被,而對食品、藥品、照明、通信、救災機械裝備等物資尚無儲備,無法滿足救災需要多樣化的需求。(2)災后金期災時的帳身即使是救災帳篷儲備也無法滿足重大災害的需求。汶川地震發(fā)生后,在48小時之內(nèi)即調(diào)空了中央儲備點中的所有帳篷儲備,而此時災區(qū)還缺80余萬頂帳篷,大量災民因未分到帳篷而無處棲身。(3)應對地方物資儲備11個中央級儲備點平均三省一個,對于災害頻發(fā)的我國來說未免顯得過于稀疏。很多地方物資儲備匱乏或存在空白,對幅員遼闊的國土未形成有效覆蓋。因此,有些地方發(fā)生較大災害時,不得不大量從外地緊急調(diào)運。(4)魯木齊3個代儲點目前中央儲備庫大部分分布在東部和中部,整個西部,僅有西安、成都和烏魯木齊3個代儲點。對于自然災害發(fā)生頻繁,但生態(tài)功能又十分脆弱的廣大西部地區(qū)而言,單靠這3個儲點不能完全滿足需求。此外,資金投入短缺,裝卸和搬運的機械化設備較少,也使得救災物資儲備庫的快速配送能力較弱。5.由于缺乏總體規(guī)劃和防災標準，建筑工地的建設沒有按計劃進行，防洪參考水平很低(1)缺少系統(tǒng)性災害風險評估和災害防治問題許多建筑的選址、布點受歷史、風俗、文化等影響較大,而較少開展工程地質(zhì)、水文地質(zhì)等綜合性勘察與系統(tǒng)性災害風險評估。不少城鎮(zhèn)或農(nóng)村建筑位于地震斷裂帶或滑坡、泥石流、塌陷等災害易發(fā)的高危地段。有些城鎮(zhèn)建設規(guī)劃未能將防災內(nèi)容納入其中,致使建筑布局、功能分區(qū)及房屋間距等不能充分符合疏散、救援要求。此外,城鎮(zhèn)建設也未統(tǒng)一考慮避災場所建設。這些都為防災、抗災、救災埋下了重大安全隱患。(2)災害防治水平落后由于受經(jīng)濟發(fā)展水平等因素制約,我國原有建筑設防標準與國外發(fā)達國家相比有一定差距。特別是年代久遠的老舊建筑設施,由于經(jīng)濟條件制約造成歷史欠賬,其災害設防水平遠低于抗大災的要求。以南方冰凍雨雪災害為例,我國南方大量高電壓線路是按30年一遇的災害來設防的,即導線設防覆冰不能超過10毫米,而此次災害平均覆冰大概為50~100毫米,大大超過設防標準。再以汶川地震為例,設防等級不高的問題也同樣暴露。此次地震受災地區(qū)的抗震設防烈度僅為6~7度,而8.0級地震所致烈度達到9~10度,極重災區(qū)甚至達到11度,已遠遠超出既有設防烈度。三、我國冷基災犯基層應對聯(lián)合培養(yǎng)方案充分借鑒國外減災能力建設的成功經(jīng)驗,并根據(jù)我國具體國情,緊密契合減災綜合能力建設的目標定位,針對制約減災綜合能力提高的瓶頸環(huán)節(jié),對我國減災綜合能力的建設與完善提出以下應對策略。1.明確規(guī)定應急權力機構的設置及職能從法律規(guī)范行政行為的角度觀察,目前有必要從中央政府到各級地方政府設立集黨、政、軍于一體的應急聯(lián)席會議,明確應急聯(lián)席會議主席為災害管理的最高長官,聯(lián)席會議主席全權負責本行政區(qū)域內(nèi)應急管理的決策和指揮。對應急授權、權力范圍與行使條件等細節(jié)問題必須具體化,使其具有直接、明晰的可操作性特征,包括賦予各級別應急聯(lián)席會議在緊急情況下指揮本行政區(qū)域駐軍和武警部隊、駐當?shù)卮怪鳖I導部門、駐當?shù)貒衅笫聵I(yè)單位的權力。在明確重大自然災害權力機構的同時,有必要明確各級政府應急辦公室為各級應急聯(lián)席會議的執(zhí)行機構,將其明確為《突發(fā)事件應對法》的具體執(zhí)法主體,并以法律的形式授予其明確的行政職權,使之成為專業(yè)化、職權化、常態(tài)化,能夠調(diào)度專業(yè)救援隊伍和各種應急資源的日常自然災害應急事務管理機構。這樣,使負責災害管理的權力機構與執(zhí)行機構的管理組織體系有機整合并完善,將會顯著提高應對重大自然災害的管理工作效率。2.組建專業(yè)災災救援隊伍救災隊伍建設的方向是:形成以綜合性專業(yè)救災隊伍為骨干力量,以森林防火、醫(yī)療救護等專業(yè)隊伍為基本力量,以公安武警、軍隊為有效戰(zhàn)斗支援力量,以企事業(yè)單位專兼職隊伍和志愿者為后備輔助力量的綜合隊伍體系。當前須著力開展的工作是:整合現(xiàn)有救援隊伍和力量,組建綜合性專業(yè)救災隊伍。依托公安消防部隊組建綜合性專業(yè)救災隊伍,擴大消防部隊的規(guī)模,加強消防部隊的裝備,使其以消防滅火為主向消防滅火、地震救援、地質(zhì)搶險等綜合救災模式擴展,充分發(fā)揮其在搶險救援中的綜合優(yōu)勢。合理規(guī)劃隊伍規(guī)模與布局,保障救援能力有效發(fā)揮。科學配置救災隊伍的布局,成立規(guī)模適度的國家級綜合救災隊伍。以經(jīng)濟發(fā)達、人口密集區(qū)域為重點,以大城市為核心,實施救災隊伍的部署,同時兼顧經(jīng)濟發(fā)展水平低、交通條件不便而災害風險大區(qū)域。加強協(xié)同演練,提升快速反應與協(xié)同作戰(zhàn)能力。要保障綜合救災隊伍與其他社會搶險救援力量的充分協(xié)調(diào)與配合,綜合救災隊伍在地方政府組織下,開展應急預案演練,提高隊伍的快速反應和協(xié)同配合能力。3.災災管理綜合技術堅持自主創(chuàng)新與引進吸收相結合,選擇若干關鍵問題聯(lián)合攻關,重點突破,實現(xiàn)我國減災科技的整體性跨越。加大對減災專業(yè)裝備的自主研發(fā)與引進吸收。依托自主創(chuàng)新加快研制應急通信、生命探測、起重吊運、鋼筋混凝土結構拆除等救災專用裝備,加快推進減災小衛(wèi)星星座“4+4”方案、高分辨率對地觀測系統(tǒng)、自主衛(wèi)星移動通信系統(tǒng)等科技工程的立項與實施。引進、消化、吸收適合我國救災需要的專用直升機等國外特種救災裝備。充分發(fā)揮現(xiàn)有減災裝備資源的有效能力。加快推進先進科技手段在減災領域的轉(zhuǎn)移與應用。完善應急通信聯(lián)絡保障手段,部署和配備若干數(shù)量的衛(wèi)星通信系統(tǒng)與終端;推進直升飛機在救災等民用領域的廣泛應用,發(fā)揮直升機在救災中的獨特優(yōu)勢;強化北斗導航、鑫諾四號、中星九號、北京-3等衛(wèi)星資源在減災等民用領域的應用。同時,強化重大自然災害等緊急狀態(tài)下軍民資源整合和能力共享,改革現(xiàn)有的空域管理體制,對空域資源進行軍民統(tǒng)籌規(guī)劃。大力加強災害基礎理論與減災技術研究。大力開展對自然災害孕育、發(fā)生、發(fā)展、演變、時空分布等規(guī)律和致災機理研究。重點圍繞氣象、地質(zhì)、地震、洪水等災害,開展?jié)撛跒暮w早期識別、災害預測預報、災害防控、災害定量監(jiān)測以及災害風險和損失評估等關鍵技術的研究。加快推進減災綜合性研究機構、重點實驗室及減災學科建設及體系完善,培養(yǎng)和造就高層次災害相關學科的優(yōu)秀人才與科研團隊。4.基礎設施建設方面物資儲備建設的方向是:國家救災物資儲備與地方救災物資儲備相結合,物資儲備與生產(chǎn)能力儲備相結合,政府儲備與民間儲備相結合,形成覆蓋全國、互為補充、多層次、網(wǎng)絡化的救災物資儲備體系。當前需著力開展的工作是:優(yōu)化國家救災物資儲備布局規(guī)劃。在現(xiàn)有中央級物資儲備庫的基礎上,結合西部地區(qū)多災、易災的分布特點,新建、擴建中央級物資儲備庫,加快西部地區(qū)救災物資儲備庫的建設。整合物資儲備資源,將國家救災物資儲備與國家戰(zhàn)略物資儲備建設有機結合,統(tǒng)籌規(guī)劃,充分發(fā)揮國家戰(zhàn)略物資儲備的現(xiàn)有硬件設施與網(wǎng)絡布局優(yōu)勢,避免重復建設與資源浪費。充分考慮應對災害的多元化需求,加快《自然災害應急救助物資生產(chǎn)商名錄》的編制工作,確保救災重點器械裝備的即時調(diào)用。同時,做好救災物資的區(qū)劃工作,使儲備物資品種的配置有所側(cè)重。做好救災物資的規(guī)模儲備、能力儲備與社會儲備。要以災害風險評估為基礎,統(tǒng)籌作好救災物資儲備的總體規(guī)模與合理配置。做好生產(chǎn)能力儲備工作,以滿足重大災害發(fā)生時擴大的應急需求。作好供應商儲備與社會儲備,建立救災物資生產(chǎn)廠家和供應商名錄,完善救災物資應急供應渠道。加大國家救災物資儲備體系的投入力度。加大中央級物資儲備庫的投入力度,保障國家救災物資儲備庫征地、建設標準、倉庫規(guī)模和配套設施,配備現(xiàn)代裝卸搬運設備,提高效率,加強救災物資管理人員素質(zhì)與業(yè)務能力培訓,強化消防安全、緊急