公共服務(wù)設(shè)施均等化布局研究綜述

1城市基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的現(xiàn)狀及問(wèn)題作為基本公共服務(wù)的一個(gè)概念，基本公共服務(wù)是基本公共服務(wù)的空間載體，是公共服務(wù)資源向服務(wù)結(jié)果轉(zhuǎn)化的中間環(huán)節(jié)。平等發(fā)展對(duì)基本公共服務(wù)的平等管理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距大,一個(gè)很重要的原因就是城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距大,公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距中所占的比重約為30%~40%。正因如此,黨的十六屆六中全會(huì)以及黨的十七大報(bào)告均把基本公共服務(wù)均等化放在了重要位置。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點(diǎn),也是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵。而促進(jìn)基本公共服務(wù)設(shè)施的均等化發(fā)展是落實(shí)基本公共服務(wù)均等化,從空間規(guī)劃與建設(shè)角度推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體化發(fā)展的重要方面和技術(shù)支撐。公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃配置一直是城市規(guī)劃工作的重要內(nèi)容,國(guó)家與地方均有相應(yīng)的配置標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),相應(yīng)的配置指標(biāo)與規(guī)范均主要服務(wù)于城市地區(qū),城鄉(xiāng)一體的、體現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌和區(qū)域公平的配置標(biāo)準(zhǔn)尚未出現(xiàn)。面對(duì)巨大的城鄉(xiāng)差距和快速的城市化進(jìn)程,深入務(wù)實(shí)地研究城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施均等化發(fā)展的理論和技術(shù)已經(jīng)成為加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。由于基本公共服務(wù)設(shè)施均等化發(fā)展是基本公共服務(wù)均等化新衍生出來(lái)的概念,關(guān)于它的直接研究相對(duì)較少,相關(guān)研究主要集中在基本公共服務(wù)均等化和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃配置兩方面,但相關(guān)實(shí)踐在許多城市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃工作中已有所反映。基于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施的公共性和空間性,本文通過(guò)梳理與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施均等化發(fā)展相關(guān)的研究及其進(jìn)展,為進(jìn)一步研究奠定基礎(chǔ)。2關(guān)于基本公共服務(wù)的平等研究2.1公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵對(duì)“基本公共服務(wù)”概念的理解,國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界尚存在一定分歧,主要有三種觀點(diǎn):(1)從消費(fèi)需求層次和同質(zhì)性角度出發(fā),認(rèn)為基本公共服務(wù)是指與低層次消費(fèi)需求有直接關(guān)聯(lián)的和人們無(wú)差異消費(fèi)需求的公共服務(wù);(2)從保障民生角度出發(fā),認(rèn)為基本公共服務(wù)是指與民生密切相關(guān)的純公共服務(wù),除去基本公共服務(wù)以外的服務(wù),都屬于一般公共服務(wù);(3)從保護(hù)人的基本權(quán)利的角度出發(fā),認(rèn)為基本公共服務(wù)是建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上,保護(hù)個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán),為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會(huì)條件。三種觀點(diǎn)基于不同的出發(fā)點(diǎn),在內(nèi)容的表述上雖然存在分歧,但基本的內(nèi)涵是較為一致的,包括以下要點(diǎn):(1)基本公共服務(wù)對(duì)應(yīng)的是社會(huì)公眾的低層次或基本的公共需求;(2)按照社會(huì)公共需求的層次劃分,公共服務(wù)可以分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù);(3)基本公共服務(wù)的供給范圍由社會(huì)成員的基本公共需求與政府的供給能力共同決定,存在一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程,具有階段性特征。因此,《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步明確,基本公共服務(wù)包括教育、文化、就業(yè)和再就業(yè)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)治安等多個(gè)領(lǐng)域。關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的研究較多,大部分的觀點(diǎn)認(rèn)為基本公共服務(wù)的“均等化”不是完全的平均,而是一個(gè)相對(duì)的概念,但在具體界定上有不同看法。丁元竹側(cè)重強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)為居民享有基本公共服務(wù)提供保障,即中央政府通過(guò)制定相關(guān)的基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)等),在財(cái)政上確保負(fù)責(zé)提供服務(wù)的地方政府具有均等支付這些基本公共服務(wù)的能力。馬國(guó)賢將基本公共服務(wù)均等化在各國(guó)的做法總結(jié)為人均財(cái)力的均等化、公共服務(wù)均等化和基本公共服務(wù)最低公平三種模式,并認(rèn)為基本公共服務(wù)最低公平是最適合我國(guó)的模式。邱霈恩認(rèn)為,基本公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政的基本目標(biāo)之一,它是指政府要為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù),但基本公共服務(wù)均等化不是平均化。賈康則強(qiáng)調(diào)“均等化”的動(dòng)態(tài)性,認(rèn)為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是分層次、分階段的動(dòng)態(tài)過(guò)程,從起始到成熟,公共服務(wù)均等化要經(jīng)歷不同的階段,在每個(gè)階段其具體的重點(diǎn)、目標(biāo)及表現(xiàn)是不同的。他認(rèn)為,當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)均等化程度還很低,應(yīng)首先將工作重點(diǎn)定位于實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化。總結(jié)以上學(xué)者關(guān)于均等化研究的成果,可以得到以下結(jié)論:(1)社會(huì)的大多數(shù)成員享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)應(yīng)該均等;(2)基本公共服務(wù)均等化最終體現(xiàn)為結(jié)果相對(duì)公正;(3)基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。2.2加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施均等化,破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的實(shí)在黨的十六屆六中全會(huì)把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展確定為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容后,越來(lái)越多的研究開(kāi)始關(guān)注、重視基本公共服務(wù)均等化對(duì)城鄉(xiāng)一體化的重要意義。丁元竹指出,應(yīng)從消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的需要來(lái)把握均等化,消除城鄉(xiāng)差別應(yīng)成為基本公共服務(wù)均等化中的核心目標(biāo)之一。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)匱乏,已經(jīng)成為阻滯農(nóng)村發(fā)展和進(jìn)一步改革的重要因素。不合理的公共政策安排和公共資源配置是“三農(nóng)”問(wèn)題迄今不能解決的根本原因,同時(shí)也是導(dǎo)致城市化進(jìn)程相對(duì)緩慢的一個(gè)原因。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實(shí)質(zhì)就在于保障農(nóng)民自身的發(fā)展權(quán)益,而關(guān)鍵在于加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施均等化進(jìn)程?；竟卜?wù)均等化不僅是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展的目標(biāo),還是檢驗(yàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的“標(biāo)尺”。城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)不僅應(yīng)包括城鄉(xiāng)居民收入比較接近,還應(yīng)包括城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障水平基本一致,基于此,破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)應(yīng)把投資重點(diǎn)放在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展上。不僅如此,基本公共服務(wù)均等化對(duì)新階段反貧困、社會(huì)再分配、縮小貧富差距、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)、緩解社會(huì)矛盾、彌補(bǔ)市場(chǎng)公共產(chǎn)品供給失靈的作用同樣不容忽視?；竟卜?wù)均等化既是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段,又是檢驗(yàn)發(fā)展成果和發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的“標(biāo)尺”,要以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為主線(xiàn),構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的體制機(jī)制。2.3區(qū)域之間的不均等,社會(huì)各部門(mén)存在不等難當(dāng)前基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象普遍存在,主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和社會(huì)群體之間?；竟卜?wù)的城鄉(xiāng)差距集中體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是資源占有不均等,二是服務(wù)水平不均等,三是制度體制不均等,由此引發(fā)的各種問(wèn)題引起了社會(huì)各方面的高度關(guān)注。區(qū)域之間的不均等突出表現(xiàn)在中西部農(nóng)村地區(qū)在教育、基本醫(yī)療服務(wù)及社會(huì)保障等方面均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部地區(qū)。社會(huì)群體之間的不均等主要表現(xiàn)在廣大農(nóng)民工、留守家庭、失地農(nóng)民及老年人等弱勢(shì)群體享有的基本公共服務(wù)不能得到有效保障。從總體上看,城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象的存在,主要有三個(gè)層面的原因:宏觀層面是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡,農(nóng)村公共服務(wù)供給制度滯后于城市。中觀層面是由于公共財(cái)政制度不完善等制度缺陷。微觀層面,“自上而下”的農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機(jī)制,使得農(nóng)民的實(shí)際需求缺乏有效的表達(dá);同時(shí),供給渠道單一、投資資金使用分散等問(wèn)題也制約著農(nóng)村公共服務(wù)的供給績(jī)效。2.4公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑當(dāng)前關(guān)于基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)路徑與機(jī)制的研究主要集中于社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)和管理學(xué)等領(lǐng)域。紀(jì)玉山等人從社會(huì)學(xué)角度研究認(rèn)為,應(yīng)建立成本約束制度,使社會(huì)成本能公平分擔(dān),這樣才能實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。尚曉援結(jié)合我國(guó)國(guó)情和澳大利亞的經(jīng)驗(yàn),認(rèn)為中國(guó)應(yīng)選擇社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助并重的保障方式,讓能夠自立的社會(huì)群體最大限度的自立,輔之以社會(huì)保險(xiǎn),以實(shí)現(xiàn)有利于社會(huì)安定和社會(huì)公平的政策目標(biāo)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)的研究認(rèn)為,公共服務(wù)受益和成本分擔(dān)之間的極度不對(duì)稱(chēng)是造成我國(guó)公共服務(wù)嚴(yán)重不均衡的最主要原因,雖然單純通過(guò)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展來(lái)達(dá)到城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給均等化是難以實(shí)現(xiàn)的,但是促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以提高城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)的水平,有效降低實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的成本。多數(shù)研究認(rèn)為,“基本公共服務(wù)均等化關(guān)鍵在于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度”,并從管理體制、政府財(cái)政等方面探索基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑與機(jī)制。從總體上看,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策主要有以下幾個(gè)方面:(1)加快體制改革,完善基本社會(huì)保障制度。改革公共財(cái)政體制,改革農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施供給決策機(jī)制及資金籌集渠道,以充分保障基本公共服務(wù)均等化所需的資源,并保證供給制度及相關(guān)政策的穩(wěn)定性、持續(xù)性。建立健全的、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、分層次和廣覆蓋的社會(huì)保障體系,關(guān)注弱勢(shì)群體。(2)加大財(cái)政支持。通過(guò)加大政府投資力度、建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的長(zhǎng)效投入機(jī)制、增加轉(zhuǎn)移支付力度等政策,引導(dǎo)和改善農(nóng)村公共服務(wù),試行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式,并且從實(shí)質(zhì)上調(diào)整利益分配格局。此外,還可將社會(huì)資金通過(guò)金融的方式投入到農(nóng)村,以補(bǔ)充財(cái)政能力的不足。(3)明確政府職責(zé),提高管理效能。合理界定各級(jí)政府在提供公共服務(wù)方面的職能,明確政府的責(zé)任意識(shí),提高地方政府在公共服務(wù)供給方面的能力。在實(shí)現(xiàn)全國(guó)性基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程中,明確中央政府與地方政府負(fù)責(zé)的服務(wù)范圍。(4)法制保障。逐步建立具有權(quán)威性、規(guī)范性的基本公共服務(wù)法規(guī)體系,確立不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)地使居民能夠享受基本公共服務(wù)的基本原則和基本框架,并增強(qiáng)這些法律法規(guī)的權(quán)威性。3公共服務(wù)機(jī)構(gòu)配置研究3.1城市公共服務(wù)設(shè)施的用地類(lèi)型我國(guó)對(duì)公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行界定的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè):(1)中華人民共和國(guó)建設(shè)部發(fā)布的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB50180—93)及其2002年修訂版把居住區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施分為教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施(含醫(yī)院)、文體設(shè)施、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、社區(qū)服務(wù)設(shè)施、金融郵電設(shè)施(含銀行、郵電局)、市政公用設(shè)施(含居民存車(chē)處)、行政管理和其他設(shè)施八大類(lèi);(2)根據(jù)中華人民共和國(guó)建設(shè)部發(fā)布的《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ137—90),城市公共服務(wù)設(shè)施所涵蓋的用地主要包括居住地(R類(lèi))中的公共服務(wù)設(shè)施用地,以及公共設(shè)施用地(C類(lèi))除去商業(yè)金融業(yè)用地以外的用地;(3)根據(jù)《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB50188—2007),公共服務(wù)設(shè)施按其使用性質(zhì)分為行政管理、教育機(jī)構(gòu)、文體科技、醫(yī)療保健、商業(yè)金融和集貿(mào)市場(chǎng)六類(lèi)。國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究認(rèn)為,公共服務(wù)設(shè)施一般是指城市中呈點(diǎn)狀分布并服務(wù)于社會(huì)大眾的教育、醫(yī)療、文體和商業(yè)等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施。在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)以外關(guān)于公共服務(wù)設(shè)施分類(lèi)的研究也比較豐富。一些學(xué)者認(rèn)為,可按投資主體的不同將公共服務(wù)設(shè)施分為政府投資和民間投資項(xiàng)目?jī)纱箢?lèi),政府投資又分為政策性和公益性?xún)尚☆?lèi)。而根據(jù)土地使用方式的差別,許多學(xué)者認(rèn)為可將傳統(tǒng)的公共設(shè)施用地分為公益性設(shè)施用地和商業(yè)性設(shè)施用地兩大類(lèi),相對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施也應(yīng)分為公益性和經(jīng)營(yíng)性?xún)纱箢?lèi)。一方面,加強(qiáng)對(duì)公益性公共設(shè)施的剛性控制,有效地保障公益性設(shè)施的落實(shí);另一方面,對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公共設(shè)施,在內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)上則重視順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求,充分發(fā)揮市場(chǎng)配置的作用,在總量和設(shè)置內(nèi)容方面留有一定的余地。雖然不同學(xué)者對(duì)分類(lèi)體系存在不同理解,但都強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)保證公益性的、非盈利的基本公共服務(wù)設(shè)施的供給。3.2配套設(shè)施的規(guī)劃布局研究關(guān)于公共服務(wù)設(shè)施布局標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的研究基本局限于城市層面,主要集中在城市居住區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施布局研究方面。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,由于經(jīng)濟(jì)收入、文化價(jià)值取向及年齡結(jié)構(gòu)等的差異導(dǎo)致了需求分化,致使在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配建指標(biāo)體系已不適應(yīng)城市發(fā)展的現(xiàn)狀要求,因而需要調(diào)整居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配建指標(biāo)體系的思路,使之適應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展要求。部分大城市,如上海、北京、重慶和南京,紛紛制定了地方性標(biāo)準(zhǔn);與此同時(shí),不少研究對(duì)地方制定的新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行解讀,并提出適合地方的規(guī)劃實(shí)施建議。周嵐等人探索南京住區(qū)公共設(shè)施配套規(guī)劃新思路,對(duì)國(guó)家原有居住區(qū)、小區(qū)和組團(tuán)的三級(jí)配套模式進(jìn)行了一定程度的改革,簡(jiǎn)化合并了公共設(shè)施分級(jí),提出形成功能明確、分級(jí)清晰的居住社區(qū)和基層社區(qū)兩級(jí)體系,強(qiáng)化作為基本單元的居住社區(qū)的配套內(nèi)容和功能。胡紋等人以《重慶市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)》制定工作為案例,提出為解決人口規(guī)模懸殊的問(wèn)題,公共服務(wù)設(shè)施體系應(yīng)該由傳統(tǒng)的“市級(jí)、區(qū)級(jí)、居住區(qū)級(jí)、居住小區(qū)、居住組團(tuán)”五級(jí)系統(tǒng)向“市級(jí)、區(qū)級(jí)、居住大社區(qū)級(jí)、居住區(qū)級(jí)、居住小區(qū)”五級(jí)系統(tǒng)轉(zhuǎn)變。除了居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施,針對(duì)轉(zhuǎn)型期公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展新趨勢(shì)的規(guī)劃布局研究大量出現(xiàn)。吳曉莉以深圳規(guī)劃修訂為例,研究了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的公共設(shè)施布局,程文等人對(duì)城市邊緣區(qū)大型公共設(shè)施的規(guī)劃研究,以及李京生等人對(duì)大城市近郊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的研究,均反映了快速城市化背景下公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃布局的不同需求。部分研究進(jìn)一步探索了特定設(shè)施的配套標(biāo)準(zhǔn),如費(fèi)彥等人結(jié)合“廣州市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)研究”成果,對(duì)居住區(qū)教育設(shè)施進(jìn)行了詳細(xì)分析。黃偉鋒等人結(jié)合寧波城市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制實(shí)踐,提出編制這種類(lèi)型規(guī)劃的工作方法與思路。3.3社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施布局作為城市規(guī)劃的重要組成部分,公共服務(wù)設(shè)施的布局基本以滿(mǎn)足當(dāng)前和將來(lái)發(fā)展的需求為前提,并充分考慮到人對(duì)活動(dòng)空間、周邊環(huán)境及社會(huì)交流的需求,按照合理、規(guī)模和經(jīng)濟(jì)等原則進(jìn)行設(shè)置。首先,公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃布局基本都遵照集中配置和綜合使用的原則,如南京市將單一性服務(wù)設(shè)施合并到社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)站中,避免了單一性服務(wù)設(shè)施的單獨(dú)設(shè)置。其次,強(qiáng)調(diào)各類(lèi)公共服務(wù)設(shè)施的共享,并鼓勵(lì)空間的復(fù)合利用,如南京市提出中小學(xué)運(yùn)動(dòng)場(chǎng)向社會(huì)開(kāi)放,兼顧社區(qū)體育場(chǎng)的功能等。最后,在建設(shè)方面,投資主體和融資渠道應(yīng)該多元化,充分吸納政府和民間的資金資源。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),隨著快速城市化與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的迅速提高,公眾對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的要求不斷發(fā)生變化,公共服務(wù)設(shè)施布局的方法與原則也相應(yīng)需要研究、調(diào)整。張大維等人將武漢市城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施分為政策性、公益性與民間性三大類(lèi),并指出設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)充分考慮服務(wù)當(dāng)量。服務(wù)當(dāng)量與社區(qū)內(nèi)特殊人群、老年人和青少年的人口比重成正相關(guān)關(guān)系,因而在社區(qū)規(guī)劃時(shí)就應(yīng)該根據(jù)社區(qū)的居住群體來(lái)考慮提供相關(guān)的服務(wù)。從居民的需求程度看,社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施還可分為基礎(chǔ)性公共服務(wù)設(shè)施和配套性公共服務(wù)設(shè)施兩類(lèi)?；A(chǔ)性公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)以組團(tuán)和小區(qū)為實(shí)施單元進(jìn)行合理配置,配套性公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)以居住區(qū)為實(shí)施單元進(jìn)行合理配置。居住區(qū)公建配套指標(biāo)體系調(diào)整要兼顧效率和公平,根據(jù)服務(wù)對(duì)象,“量體裁衣”,區(qū)別對(duì)待,并處理好區(qū)域統(tǒng)籌和社區(qū)內(nèi)平衡的關(guān)系。從總體上看,社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置要充分考慮以下因素:(1)合理選擇實(shí)施單元,實(shí)現(xiàn)配置效率最優(yōu)化;(2)考慮服務(wù)當(dāng)量、服務(wù)半徑和可獲得性;(3)考慮周邊公共服務(wù)設(shè)施配置狀況。由于長(zhǎng)期存在城鄉(xiāng)二元體制,關(guān)于農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施布局的研究較少,近年來(lái),為滿(mǎn)足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要,相關(guān)研究越來(lái)越多。馬赤宇等人對(duì)中心村公共服務(wù)設(shè)施布局進(jìn)行研究,黃金華對(duì)廣州市番禺區(qū)新農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃進(jìn)行研究。單彥名等人針對(duì)北京的研究給出了村莊公共服務(wù)設(shè)施面積配置建議(表1),根據(jù)村莊規(guī)模分4個(gè)級(jí)別(特大型、大型、中型、小型)進(jìn)行供給,小型村莊不設(shè)具體用地面積指標(biāo),可以根據(jù)自身需求靈活控制建設(shè)總量。張京祥等人進(jìn)一步結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的實(shí)踐,客觀、務(wù)實(shí)地指出不能無(wú)視地區(qū)城市化進(jìn)程的規(guī)律、前景和效益,簡(jiǎn)單地把農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施的全覆蓋作為一種政治工程、民心工程,大規(guī)模實(shí)施“村村通工程”,而應(yīng)學(xué)習(xí)長(zhǎng)三角地區(qū)部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣市的經(jīng)驗(yàn),將公共設(shè)施配置與引導(dǎo)村莊集聚、集約發(fā)展相結(jié)合,從而保障城市化的健康推進(jìn)。4典型城市與區(qū)域的實(shí)踐進(jìn)步4.1加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)及社會(huì)管理模式建設(shè),構(gòu)建公共服務(wù)體系隨著2008年11月成都市《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步提高村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平的意見(jiàn)(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)的出臺(tái),成都市已經(jīng)明確把公共服務(wù)發(fā)展的重心逐步轉(zhuǎn)向農(nóng)村,加強(qiáng)農(nóng)村公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)。《意見(jiàn)》明確提出了到2012年村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平應(yīng)達(dá)到的目標(biāo),并根據(jù)當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀,提出了對(duì)公共服務(wù)分類(lèi)供給、經(jīng)費(fèi)保障、統(tǒng)籌建設(shè)、民主管理和人才隊(duì)伍建設(shè)“五大機(jī)制”?！兑庖?jiàn)》進(jìn)一步要求,以2008年為基數(shù),各級(jí)政府要把村級(jí)基本公共服務(wù)和社會(huì)管理經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算,根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制定對(duì)村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理投入的最低經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),在每年新增的公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)中,政府性投資主要用于農(nóng)村公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè),直至城鄉(xiāng)公共服務(wù)基本達(dá)到均等化。4.2《綱要》確定了推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的基廣東省在2008年12月發(fā)布了全國(guó)第一個(gè)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要(2009—2020)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》),《綱要》界定了基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵和范圍,明確了推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、實(shí)施路徑和保障機(jī)制?！毒V要》綜合考慮了廣東省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求,將基本公共服務(wù)的范圍確定為兩大類(lèi):(1)基礎(chǔ)服務(wù)類(lèi),包括公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育和公共交通四項(xiàng);(2)基本保障類(lèi),包括生活保障(含養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、五保)、住房保障、就業(yè)保障和醫(yī)療保障四項(xiàng)。在財(cái)力保障方面,《綱要》指出以均衡收支差異為主要模式促進(jìn)地區(qū)間財(cái)力的均等化。在提供方式上,政府公共財(cái)政可以通過(guò)扮演“出資人”和“購(gòu)買(mǎi)者”的角色,在多個(gè)基本公共服務(wù)提供主體之間選擇生產(chǎn)效率高和群眾滿(mǎn)意度高的“雙高”服務(wù)供應(yīng)商。4.3公共服務(wù)均等化作為南京都市區(qū)重要組成部分的江寧區(qū),為了進(jìn)一步推進(jìn)主城與近郊以及江寧區(qū)內(nèi)部的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,在國(guó)內(nèi)率先開(kāi)展了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制工作?！督瓕巺^(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《江寧區(qū)規(guī)劃》)將城鄉(xiāng)社會(huì)服務(wù)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃部分作為規(guī)劃的支撐系統(tǒng),對(duì)基本公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行了界定,在提出基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,設(shè)置了基本公共服務(wù)設(shè)施的配置指標(biāo),并提供了實(shí)施策略?！督瓕巺^(qū)規(guī)劃》認(rèn)為,不同公共服務(wù)設(shè)施具有不同的性質(zhì),應(yīng)當(dāng)根據(jù)各設(shè)施的屬性在均等化問(wèn)題上進(jìn)行區(qū)別對(duì)待,特別指出教育和醫(yī)療設(shè)施應(yīng)進(jìn)行分等級(jí)的均衡設(shè)置,其他設(shè)施并不需要完全均等化布局,可以依照教育及醫(yī)療設(shè)施的布局進(jìn)行合理的安排?！督瓕巺^(qū)規(guī)劃》的公共服務(wù)均等化目標(biāo)要求公共服務(wù)設(shè)施的布局應(yīng)同時(shí)考慮“鄉(xiāng)村與城市的空間距離,公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)范圍、服務(wù)人口、重復(fù)利用的可能性以及配置區(qū)人口結(jié)構(gòu)構(gòu)成、未來(lái)發(fā)展?fàn)顩r等多方面原因”,并強(qiáng)調(diào)“居民享受公共服務(wù)的權(quán)利公平化,不同階層、不同收入的人群都能找到符合自身需求的公共服務(wù)設(shè)施,并最終達(dá)到全民公共服務(wù)設(shè)施均等化”的高級(jí)目標(biāo)。根據(jù)上述目標(biāo),《江寧區(qū)規(guī)劃》提出了公共服務(wù)設(shè)施的基本配置要求(圖1)。根據(jù)公共服務(wù)設(shè)施配置的四個(gè)階段模式(圖2),《江寧區(qū)規(guī)劃》提供了一套適用于江寧區(qū)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)。5加強(qiáng)基本公共服務(wù)設(shè)施布局均等化研究的力度通過(guò)對(duì)既有研究成果的梳理可知,國(guó)內(nèi)學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始高度關(guān)注基本公共服務(wù)均等化對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重大意義,并分別從社會(huì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、管理學(xué)及經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度對(duì)其內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了深入的探討,但是較少關(guān)注公共服務(wù)在空間層面的落實(shí),即基本公共服務(wù)設(shè)施如何均等化發(fā)展。當(dāng)前的研究尚未將基本公共服務(wù)與基本公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)的整合,實(shí)踐層面也同樣存在各自為政的局面。在研究方法上,目前的研究基本停留在定性分析、案例分析的基礎(chǔ)上,多數(shù)只是對(duì)地區(qū)新指標(biāo)的解釋和分析,沒(méi)有系統(tǒng)和科學(xué)的調(diào)研數(shù)據(jù)與資料作為支撐,因而很難準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)居民對(duì)基本公共服務(wù)設(shè)施的需求程度,