建立社會保障制度是深化企業(yè)改革的重要保障

為了盡快建立完善的社會保障體系，湖北省咸寧咸安區(qū)率先在全省范圍內(nèi)實施了社會保障、失業(yè)、醫(yī)療、人事和兒童社會保障“五通一”制度。即原由區(qū)有關(guān)部門分散經(jīng)辦的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五種保險,按照覆蓋全區(qū)黨政機關(guān)、人民團體、企事業(yè)單位所有干部職工及民營企業(yè)員工的要求,實行經(jīng)辦機構(gòu)、政策標準、參保對象、征收管理、待遇支付五統(tǒng)一。后來的實踐過程中證明,此項改革不僅使干部職工的思想觀念發(fā)生了深刻的變化,而且為其他各項改革提供了有力支持,發(fā)揮了在改革中的“減震器”和“安全網(wǎng)”作用,使得咸安區(qū)的各項改革得以順利推進,經(jīng)濟建設和社會事業(yè)出現(xiàn)了前所未有的發(fā)展變化。然而,一項改革真正成功與否需要時間和實踐來檢驗,咸安區(qū)“五保合一”改革至今已經(jīng)十一個年頭了,改革取得的成績毋庸置疑,但是改革之中也存在一些問題和困難,關(guān)鍵是我們?nèi)绾螒獙@些困難和問題以使改革繼續(xù)下去以及如何使改革得以推廣。一、障體系的基本情況為了推進改革,咸安區(qū)從1999年下半年就開始醞釀建立“五保合一”的社會保障體系,2000年6月1日正式實施。其基本做法是將基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險五項保險擴大并覆蓋包括全區(qū)所有黨政機關(guān)、人民團體和事業(yè)單位工作者、國家公務員在內(nèi)的所有從業(yè)人員,實行“五個統(tǒng)一”:1.企業(yè)養(yǎng)老、失業(yè)、框架合同、醫(yī)保按照“使用說”規(guī)定組建的企業(yè)養(yǎng)老、失業(yè)、勞動、社會東北部就是將過去多家(即勞動局、勞動保險局、就業(yè)局和人事保險局、公費醫(yī)療辦公室等單位)經(jīng)辦的企業(yè)養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育保險和即將啟動的醫(yī)療保險,交由新組建的勞動和社會保障局一家經(jīng)辦,改變過去“五龍治水”的局面。2.覆蓋企業(yè)改革要求養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五種保險,覆蓋全區(qū)黨政機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體和各企業(yè)及其工作人員,個體工商戶、自由職業(yè)者,醫(yī)療保險和失業(yè)保險還要按照屬地管理原則,覆蓋中央省屬企業(yè)、垂直部門及其職工。3.按照“收益分配”的原則,制定了規(guī)范的繳費辦法根據(jù)國家關(guān)于基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險和基本醫(yī)療保險的規(guī)定,參照外地的一些作法,結(jié)合咸安實際,按照“收支平衡,略有結(jié)余”的原則,區(qū)政府下發(fā)了《咸安區(qū)機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險暫行辦法》、《城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險實施細則》、《工傷、生育保險暫行辦法》等一系列文件,對繳費基數(shù)、比例、待遇等作出了統(tǒng)一規(guī)定。4.建立“一”計算機管理系統(tǒng)過去,社會保險多頭征收,成本高、費用大、漏洞大。改革后,成立了社會保險費征收中心,建立了社會保險服務大廳,開發(fā)了“五保合一”計算機管理系統(tǒng),各項保險費由征收中心實行一票征收,然后按不同險種、不同比例記賬,存入財政基金專戶。保險費從2001年7月1日起已改由地稅部門征收。在社會保險基金管理上,嚴格執(zhí)行收支兩條線,機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老保險以及其它各險種都分別建賬,互不擠占。社會保險費的支出,勞動保障部門按月按規(guī)定的支出數(shù)額由財政局審查后撥付。勞動保障部門的經(jīng)費由財政預算,不得從基金中提取費用。5.咸安區(qū)社會保險的總體情況在“五保合一”社會保障制度下,單位按時繳納社會保險費,干部職工的生、老、病、死及失業(yè)、工傷等,均由勞動保障部門負責,并逐步過渡到社區(qū)管理。離退休人員退休費和死亡人員喪費、撫恤費由社會保險支付,實行社會化發(fā)放;干部職工患病就醫(yī),按醫(yī)療保險有關(guān)規(guī)定辦理;職工失業(yè)、工傷、生育后,按政策由社會保險支付其待遇。據(jù)筆者調(diào)研,咸安區(qū)社會保險參保人數(shù)穩(wěn)步增長,“五保合一”社會保險健康平穩(wěn)運行。2010年元至10月份,全區(qū)實現(xiàn)社會保險新增8300人次,完成區(qū)政府下達年目標任務8900人次的93%,社會保險累計參保人數(shù)274676人次,完成區(qū)政府下達目標任務275984人次的99.5%。實現(xiàn)社會保險基金總收入18644萬元,與2009年同期15603萬元相比,增加收入3041萬元,增幅19%,其中直接征收收入12814萬元,完成區(qū)政府下達年度目標任務9300萬元的138%。社?；鹂傊С?8570萬元,與2009年同期14910萬元相比,凈增支出3660萬元,增幅25%。五項基金積累達到15541萬元(在2004年未3270萬元基礎上增加12271萬元),與2009年年末相比新增積累74萬元。確保了12329名離退休人員養(yǎng)老退休待遇和2537人次失業(yè)下崗職工的失業(yè)救濟金以及醫(yī)療、工傷、生育保險各項待遇得到及時足額支付,社會化發(fā)放率和及時率達到100%。二、第三,這也是因控制社會保險制度不合法性,也存在著本人不配合、不聯(lián)合等然而新事物的成長不是一帆風順的,改革的道路是曲折的。任何改革在初始階段都會存在種種不完善的地方。宋亞平先生曾說“咸安的‘五保合一’是在沒有成功的經(jīng)驗可供借鑒、本地政府財政又極其困難的條件下所進行的一次大膽的創(chuàng)造和探索……就像一個先天發(fā)育不足的‘早產(chǎn)兒’,咸安的‘五保合一’從一出世就存在許多深層次的矛盾?！薄拔灞：弦弧备母锉M管取得了一定的成效,但改革之中仍然存在許多困難和問題。1.“五保合一”社會保險制度改革范圍仍然限于咸安區(qū)之內(nèi),改革尚未形成上下聯(lián)動、形成合力、綜合推進的局面。首先,改革遭遇市級有關(guān)部門的質(zhì)疑,改革步履艱難。盡管表面看來市級領導十分支持改革,但出于各方利益因素考慮,市級部門并沒有進行相應的改革措施:將黨政機關(guān)的公務員和參照公務員管理的事業(yè)單位職工納入“五保合一”;其次,整個咸寧市其它縣市也沒有進行“五保合一”社會保險制度改革。在改革中,咸安區(qū)可以說是大刀闊斧,而市級部門幾乎按兵不動,縣市在旁邊看熱鬧,這就制約著改革的縱深推進與改革限度?？梢赃@么說咸安區(qū)的“五保合一”在整個咸寧市仍然還是孤島一座,沒有得到推廣。2.咸安區(qū)“五保合一”社會保險制度改革不合法和不合理性問題仍然存在。首先,盡管其它省市區(qū)個別地方也進行了相應的改革,但是“五保合一”社會保障制度的合法性一直為人們所質(zhì)疑。關(guān)于能否“合一”的問題本來就讓改革者“一頭霧水,不知所措”。再加上新出臺的《中華人民共和國社會保險法》第十條明確規(guī)定“公務員和參照公務員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務院規(guī)定?！笔沟谩拔灞：弦弧鄙鐣ｋU制度改革陷入尷尬境地。其次,黨政機關(guān)的干部和事業(yè)單位的職工過去統(tǒng)統(tǒng)由政府“包”起來的傳統(tǒng)做法固然有很大的弊端,但世界上多數(shù)國家現(xiàn)行的辦法還是以財政供養(yǎng)為主的。我們國家長期實行低工資制度,把基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療“包”起來也是合乎情理之中的。改革后,要領導帶頭并要求這些干部職工從每月微薄的工資中拿出錢來參保,確實有不合理性。當時大家都是站在克難奮進的高度上,以無私奉獻來支持改革和促進發(fā)展?，F(xiàn)在這種崇高的思想境界是否還保持?據(jù)我們在地處溫泉的咸安區(qū)黨政機關(guān)和事業(yè)單位調(diào)研訪談中,當事者反饋了如下意見:第一,同在溫泉一片藍天下,市直單位不交“五保合一”,而咸安區(qū)單位交,職工想不通;第二,咸安區(qū)公務員和教師退休后到社保拿工資,市直公務員和教師退休后在財政拿工資。在社保拿工資也不多拿一分錢。平時每月交的(除醫(yī)保2%外)工資7%又起到什么作用呢?第三,舉每月工資約2000元為例,每月交(除醫(yī)保2%外)工資7%,約140元,每年交1680元,實質(zhì)降低了職工的工資收入;第四,本來咸安區(qū)的績效工資人均13000元,市直績效工資人均每年約24000元,每月績效工資要少900至1000元,再扣“五保合一”,職工是無法理解。3.咸安區(qū)“五保合一”社會保險制度改革覆蓋面有待于進一步提高。第一,迫于上層壓力,黨政機關(guān)和參照公務員管理的事業(yè)單位在咸安區(qū)做到了全覆蓋。換句話說,凡是屬于財政全額供養(yǎng)的黨政機關(guān)干部和事業(yè)單位職工已經(jīng)全面納入“五保合一”,即便是差額撥款的事業(yè)單位職工也實現(xiàn)了這一點;第二,服務于國有企業(yè)和行政事業(yè)單位全民合同制的工人也全面納入了“五保合一”,因為改革的初衷很大程度上就是為了保障這些社會群體利益的;第三,有雇工的個體工商戶、民營、私營等企業(yè)在實踐中,由于無主管部門,政策的力度不夠,手段單一,并沒有強制性的要求并檢查所有企業(yè)員工的參保狀況,這樣就造成很多漏保、少保甚至不保的現(xiàn)象;第四,其它無雇工的個體工商戶、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、臨時工,卻實質(zhì)上被排斥在“五保合一”社會保險制度改革之外。4.咸安區(qū)“五保合一”社會保險制度改革在實施過程中宣傳不夠到位。咸安區(qū)的“五保合一”實施已經(jīng)有十多年了,在調(diào)查中,我們發(fā)現(xiàn)正規(guī)就業(yè)形式的職工、黨政機關(guān)的公務員和參照公務員管理的事業(yè)單位職工,對于“五保合一”社會保險的意義和具體的政策措施一般都比較模糊。大多數(shù)只知道單位代扣了“五?！敝凶约豪U納的那一部分費用,受益的只是醫(yī)療保險;非公有制企業(yè)職工大同小異;城鎮(zhèn)居民(村民基本還未涉及)更是茫然。另外,許多職工反映,繳費不透明,現(xiàn)在繳納比例提高到9%,其中醫(yī)保2%,其余7%應該是養(yǎng)老和失業(yè)保險,那么工傷保險與生育保險是職工自己交的還是單位交的,不清楚。個人交9%,至于財政上交到保險是多少,就連有些單位領導都不清楚。三、制度變遷的自我強化改革本身就是解決問題、化解矛盾的過程,也是利益調(diào)整和體制變革的過程,其間充滿艱難和風險,不可能一蹴而就。道格拉斯·諾斯在對制度及制度變遷的研究中曾指出,制度變遷曾存在著報酬遞增和自我強化的機制。這種機制使制度變遷的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強化。改革中制度變遷既可能進入良性循環(huán)的軌道,迅速優(yōu)化;也可能順著原來錯誤的路徑往下滑,甚至被“鎖定”(lock-in)在某種無效率的狀態(tài)下而停滯。一旦進入了“鎖定”狀態(tài),要脫身而出就會變得十分困難。1.上下聯(lián)動、左右逐源雖然咸安區(qū)“五保合一”改革獨立地完成了,并在全省乃至全國產(chǎn)生了轟轟烈烈的影響,但這項改革涉及許多部門的利益,可謂牽一發(fā)而動全身。因此,要使改革得以持續(xù)必須要做到“上下聯(lián)動”、“左右逢源”。首先是“上下聯(lián)動”,改革必須要有大局觀念,各個部門不能只看到自己部門的局部利益。咸寧市作為咸安區(qū)的直接上級,對其改革的影響可謂舉足輕重。由于市級部門的改革對所屬其他縣(市)會產(chǎn)生同構(gòu)化壓力或者是示范效應,因此,市級部門有必要與咸安區(qū)采取相應的改革措施。其次是“左右逢源”,如果市級部門付諸改革之行動,那么其他縣(市)自然會群起呼應,改革就會形成上下聯(lián)動、形成合力、共同推進的局面。2.關(guān)于社會保險制度的改革第一,中央對于地方率先發(fā)起的改革不僅要給予經(jīng)濟上的大力支持,更重要的是給予制度上的保障。如社會保險法規(guī)定了“公務員和參照公務員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務院規(guī)定?！蹦敲磳τ诟鞯匾呀?jīng)實施的“五保合一”社會保險制度改革也應該制訂另行規(guī)定,以免為改革反復和回潮留下隱患。第二,在市場經(jīng)濟條件下,黨政機關(guān)和事業(yè)單位的干部職工,或遲或早會脫離計劃經(jīng)濟體制的那種一切都由政府“包”起來的傳統(tǒng)做法。國家在社會保障體系建設過程中,不應該把財政供養(yǎng)的干部和企業(yè)員工分開。因為作為勞動者,不管你在哪個部門、哪個領域,也無論你是單位人還是個體戶,在社會保障面前都應該是人人平等的。因此,如果“五保合一”合法性得到解決,那么黨政機關(guān)和事業(yè)單位的干部職工統(tǒng)統(tǒng)納入“五保合一”的合理性問題也就迎刃而解。3.加強政策執(zhí)行力度,完善“應保盡保”企業(yè)組織一是黨政機關(guān)干部和事業(yè)單位職工是“五保合一”改革中最為晶核的“板塊”,公有制企業(yè)的正式職工成為其中穩(wěn)定的群體,這兩方面的人群只要有政策必定是“應保盡?！?。二是對于非公有制企業(yè),政府必須采取強制性措施,加強政策執(zhí)行力度,定期檢查其員工參保狀況,以達到“該保必?！?。三是無雇工的個體工商戶、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、臨時工只要想?yún)⒈５?應考慮其實際狀況(如收入不穩(wěn)定),在繳費基數(shù)的確定上要予以照顧,在繳費時間上要體現(xiàn)出靈活性,讓這一部分群體積極地融入改革的潮流之中,以實現(xiàn)“能保則?！?。4.加大事業(yè)單位的宣傳力度,提高其維護自身合法權(quán)益的水平宣傳是解決意識的主要途徑。比如:在“五保合一”社會保