論船旗國(guó)監(jiān)管的新變化

船旗國(guó)的監(jiān)督是海事主管部門負(fù)責(zé)將相關(guān)國(guó)際條約和國(guó)內(nèi)法規(guī)應(yīng)用于自己登記的船舶，并促進(jìn)其安全和清潔航行的目標(biāo)。監(jiān)管的內(nèi)容包括船舶登記、技術(shù)檢驗(yàn)、安全檢查、海事調(diào)查、船公司管理、適任船員的配備等。作為IMO的成員國(guó),船旗國(guó)有義務(wù)和責(zé)任履行IMO的決議,而作為各主權(quán)國(guó)家,各國(guó)在選擇履約的方式上有自己的安排。從這兩方面出發(fā),筆者認(rèn)為未來的船旗國(guó)監(jiān)管將有以下特征:1船旗國(guó)自愿審核自2006年起,IMO開始在成員國(guó)中推進(jìn)“IMO成員國(guó)自愿審核機(jī)制”,即成員國(guó)依據(jù)自愿原則,提請(qǐng)IMO對(duì)其履約情況進(jìn)行審核,審核的核心就是由IMO公約轉(zhuǎn)化為本國(guó)強(qiáng)制性規(guī)定的制訂、實(shí)施和執(zhí)行,從中確定IMO文件得到執(zhí)行的程度。自愿審核機(jī)制出臺(tái)的緣由是各國(guó)履約情況不一致,特別是部分方便旗國(guó)家僅為了收取登記費(fèi)而授權(quán)船舶懸掛該國(guó)旗,卻不履行船旗國(guó)監(jiān)管的義務(wù),導(dǎo)致公約的有效性受損。為此,IMO希望通過審核,能了解各國(guó)履約的情況,督促幫助部分未能切實(shí)履約的成員國(guó)改善履約水平,最終促成各成員國(guó)履約的協(xié)調(diào)一致性?？紤]到成員國(guó)的主權(quán),以自愿審核的形式推進(jìn)。2005年12月召開的IMO大會(huì)決定將《IMO強(qiáng)制性文件實(shí)施規(guī)則》作為IMO審核的參照文件,該文件列出了審核的范圍和內(nèi)容,包括船旗國(guó)、沿岸國(guó)、港口國(guó)根據(jù)公約要求承擔(dān)的職責(zé),但主要內(nèi)容是船旗國(guó)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé),船旗國(guó)職責(zé)包括六部分:實(shí)施、授權(quán)、執(zhí)行、船旗國(guó)檢察官、船旗國(guó)調(diào)查、評(píng)估和審議。各船旗國(guó)為了通過這六部分的職責(zé)審核,第一,必須完善國(guó)內(nèi)的相關(guān)立法,把國(guó)際公約轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法規(guī),使國(guó)際公約的實(shí)施有法可依;第二,是明確簽署協(xié)議,授權(quán)認(rèn)可的組織代為履行公約要求的法定檢驗(yàn)并簽發(fā)證書,還要監(jiān)督所認(rèn)可的組織是否有效地完成了授權(quán)的任務(wù);第三,要完善海事監(jiān)管制度建設(shè),理順各級(jí)海事監(jiān)管之間的信息傳遞渠道,保證執(zhí)法的協(xié)調(diào)一致和政令暢通,從而有效地監(jiān)管本國(guó)籍船舶遵守成為國(guó)內(nèi)法規(guī)的國(guó)際海事公約;第四,保證執(zhí)行船舶及公司監(jiān)管的人員具備明確的資質(zhì)要求,并保持知識(shí)更新;第五,針對(duì)本國(guó)籍的船舶安全和污染事故實(shí)施海事調(diào)查,并報(bào)告IMO;第六,要定期評(píng)估履約所必需的行政過程、程序及資源,并定期回顧船舶安全表現(xiàn)的數(shù)據(jù)。完成這六個(gè)步驟的工作之后,海事公約的實(shí)施和執(zhí)行在法律、制度和人員安排上得到了有力的保障,而且船旗國(guó)要保持有序?qū)嵭У谋O(jiān)管工作,才能作好相關(guān)記錄,以便應(yīng)付審核檢查,因此船旗國(guó)履約的有效性將得到提高。另一方面,IMO在廣泛了解了各國(guó)的履約情況后,也將介紹推廣一些好的做法,供各船旗國(guó)參考和執(zhí)行,這也將有助于提高履約的有效性。同時(shí),也可能有部分船旗國(guó)無法在上述六大職責(zé)上全面通過審核,而授權(quán)其他船旗國(guó)代管,將可能因此出現(xiàn)專業(yè)化較強(qiáng)的船旗國(guó)監(jiān)管。這些都將使海事公約得到更有效的執(zhí)行。2實(shí)行信用保證制度ISM規(guī)則出臺(tái)之后,主管機(jī)關(guān)要求公司對(duì)船舶實(shí)施規(guī)范化的安全和防污染管理,中國(guó)在2002年順利完成了SOLAS公約要求的實(shí)施ISM規(guī)則的情況下,于2003年開始把ISM轉(zhuǎn)化為NSM,對(duì)國(guó)內(nèi)航線的船公司分批適用。通過ISM/NSM審核,主管機(jī)關(guān)把安全和防污染監(jiān)管的行為延伸到船公司。由于船旗國(guó)安全檢查和船公司安全管理體系審核都有其重要的意義,海事主管機(jī)關(guān)都很重視這方面的監(jiān)管,但就中國(guó)而言,龐大的船隊(duì)和眾多的船公司,需要大量的工作,而海事隊(duì)伍人數(shù)、精力有限,為了把有限的精力用在最需要監(jiān)管的地方,可以考慮對(duì)船舶及其船公司實(shí)行誠(chéng)信管理,即信用等級(jí)管理制度。針對(duì)不同的船公司及船舶,根據(jù)其安全管理態(tài)度和水平的差異,給予不同的信譽(yù)等級(jí),如A、B、C級(jí)(或視需要為A、B、C、D級(jí)),然后進(jìn)行分級(jí)管理:A級(jí)船公司及船舶,主管機(jī)關(guān)將其視為可信任單位,可以對(duì)此減少監(jiān)管精力,如減少公司年度ISM/NSM審核次數(shù),或改為中間審核延長(zhǎng)船舶安全檢查間隔期等;B級(jí)船公司及船舶,給予正常監(jiān)管;C級(jí)船公司及船舶,認(rèn)定為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象,對(duì)公司適當(dāng)增加附加審核的次數(shù),對(duì)船舶增加安全檢查的頻度等措施。對(duì)于A級(jí)船公司,鼓勵(lì)公司和船舶以自我管理為主,主管機(jī)關(guān)的責(zé)任主要在于提供信息,如強(qiáng)制性規(guī)定的變化等,而C級(jí)船公司及船舶,是危害安全和造成污染的主要隱患,投入監(jiān)管的精力也最多,必須有兩手抓的措施,一方面要有強(qiáng)制措施促其改進(jìn),另一方面也要給其較多的幫助,如派出專家組為其提供合理化的改進(jìn)建議,把A級(jí)的做法推薦給它等,讓它在承受壓力的同時(shí)感到主管機(jī)關(guān)為民服務(wù)的宗旨,從而減少對(duì)抗情緒,共同促進(jìn)安全和防污染水平的提高。推行誠(chéng)信管理,關(guān)鍵是信譽(yù)等級(jí)劃分的客觀和準(zhǔn)確,這是主管機(jī)關(guān)需要逐步解決的問題。信譽(yù)等級(jí)評(píng)估是根據(jù)公司及船舶在安全管理中所呈現(xiàn)的效果進(jìn)行評(píng)估而劃分的,這需要主管機(jī)關(guān)有一個(gè)對(duì)公司和船舶的安全管理狀況的連續(xù)和綜合的記錄,但目前對(duì)公司和船舶的安全管理記錄尚不夠全面,而且該記錄的動(dòng)態(tài)更新率和可利用程度不高,難以準(zhǔn)確地、動(dòng)態(tài)地、全面地反映公司和船舶的安全管理水平,使得信譽(yù)等級(jí)評(píng)選的客觀性、公正性和權(quán)威性受到一定的影響。因此,我們應(yīng)強(qiáng)化該記錄數(shù)據(jù)庫的建立,把在公司審核中發(fā)現(xiàn)的問題及不符合項(xiàng)進(jìn)行量化,并把安檢表現(xiàn)、險(xiǎn)情、事故等結(jié)合起來,并結(jié)合目前推行的船舶“一卡通”,建立公司、船舶的安全信息庫,以便逐步增強(qiáng)公司和船舶安全信譽(yù)等級(jí)劃分的公正性。3強(qiáng)調(diào)安全,加強(qiáng)安全管理海事監(jiān)管的本質(zhì)是一部分人(主觀機(jī)關(guān))引導(dǎo)或強(qiáng)制另一部分人(船公司及船員)做正確的事,做有利于社會(huì)利益(安全和防污染)的事,所以要達(dá)到最好的管理效果,必須以人為本,讓管理者和被管理者都統(tǒng)一于相同的理念——安全和環(huán)保第一,這種理念就是海事安全文化的一種。猶如IMO秘書長(zhǎng)說的,安全文化就是一個(gè)組織自覺地把安全放在首位的意識(shí)和作風(fēng)。一個(gè)新的IMO規(guī)則可以影響船公司或船員的行為,但這不代表著安全文化,安全文化體現(xiàn)在他們對(duì)規(guī)則的態(tài)度,是想要那么去做,還是不得不那么去做,而一個(gè)規(guī)則能產(chǎn)生好的效果往往是基于他們?cè)敢饽敲慈プ龅膽B(tài)度,這就是安全文化的意義。如果每一家航運(yùn)公司的員工及船員都能自覺地重視安全并抓好安全工作,主動(dòng)地學(xué)習(xí)好航運(yùn)界關(guān)于安全及防污染的各種強(qiáng)制性規(guī)定及建議,并將之消化在日常的管理及工作中,航運(yùn)業(yè)界的相關(guān)利益人,如貨主、承運(yùn)人、其他物流經(jīng)紀(jì)人、船員中介機(jī)構(gòu)等也就都能視安全為首要因素,從而形成一股無形的監(jiān)督力量和動(dòng)力,使安全和防污染的目的水到渠成。主管機(jī)關(guān)工作的重點(diǎn)是制訂出更好的規(guī)則和建議,及提供更好的服務(wù),而不需要費(fèi)力地去強(qiáng)制執(zhí)行現(xiàn)有的規(guī)則。當(dāng)然,這只是對(duì)未來的展望。事實(shí)上,由于各國(guó)國(guó)情不同,企業(yè)背景不同,出于各自經(jīng)濟(jì)利益的考慮,很難形成如此一致和諧的安全態(tài)度,但I(xiàn)MO認(rèn)為這是各國(guó)努力的方向,也是IMO秘書長(zhǎng)在數(shù)年世界航海日強(qiáng)調(diào)的主題?，F(xiàn)階段海事安全文化的發(fā)展,主要是關(guān)注船員的行為和心態(tài)。首先是從STCW公約開始,規(guī)范了船員技能標(biāo)準(zhǔn);接著是ISM規(guī)則,用程序化的文件規(guī)范公司和船員的安全和防污染管理及操作,從而減少人為因素造成的失誤;后來是綜合安全評(píng)估FSA,試圖主動(dòng)預(yù)測(cè)危害安全和造成污染的風(fēng)險(xiǎn)所在,并把人為因素造成的影響加入到FSA中。2003年英國(guó)向IMO遞交了一份提案《在安全文化中促進(jìn)安全行為》,論述了安全文化管理對(duì)安全行為的影響,另一方面,國(guó)際勞工組織2006年通過的綜合海事勞工公約,規(guī)定了船員應(yīng)該享有的權(quán)利、福利、待遇及船上工作環(huán)境,將改善船員工作的心情,并相應(yīng)提高安全和防污染的意識(shí)。中國(guó)2007年9月1日生效的《船員條例》,也包括了改善船員工作待遇的規(guī)定,相信也將提高中國(guó)船員在安全和防污染方面的積極態(tài)度。顯然,海事安全文化的建立是個(gè)長(zhǎng)期的過程,但可以預(yù)測(cè),船旗國(guó)監(jiān)管的發(fā)展將朝著創(chuàng)建海