世界銀行貸款環(huán)境工程績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系初探上海市審計(jì)局外資運(yùn)用審計(jì)處課題組【專題名稱】審計(jì)文摘

【專題號(hào)】V3

【復(fù)印期號(hào)】2023年04期

【原文出處】?上海審計(jì)?2023年1期第15～20頁

【作者簡介】課題組組長：陳李強(qiáng)

課題組副組長：鄭海

課題組成員及執(zhí)筆人員：王英、王芳、毛煒、王爽、張旻詩

【關(guān)鍵詞】EEUU

一、績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系概述

從國內(nèi)外的文獻(xiàn)看，學(xué)術(shù)界對(duì)績效的表述并不一致，主要差異在于績效包括的范圍不同。但在績效的核心思想上，認(rèn)識(shí)比擬一致，即績效是實(shí)施一項(xiàng)活動(dòng)的有效性，而且是基于預(yù)期目標(biāo)的有效性。因此，本文把績效理解成是效益、效率和有效性的統(tǒng)稱，包括行為過程和行為結(jié)果兩個(gè)方面。就行為過程來說，它包括投入是否滿足經(jīng)濟(jì)性要求，過程是否合規(guī)和合理；就行為結(jié)果而言，它又包括產(chǎn)出與投入相比是否有效率，行為的結(jié)果是否到達(dá)預(yù)期的目標(biāo)以及產(chǎn)出的中長期影響，這里的影響既包括經(jīng)濟(jì)的影響又包括社會(huì)的影響。

通過對(duì)績效內(nèi)涵的揭示，可以看出績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系就是指在建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的根底上，利用一定的方法，對(duì)各個(gè)指標(biāo)作預(yù)處理，利用綜合評(píng)價(jià)模型，求得綜合評(píng)價(jià)值，據(jù)以對(duì)現(xiàn)象總體進(jìn)行比擬、分類和排序的一種評(píng)價(jià)方法。根據(jù)建立的績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，把反映審計(jì)對(duì)象績效的各種評(píng)價(jià)指標(biāo)綜合起來，就能夠得到一個(gè)反映審計(jì)對(duì)象績效全貌的綜合數(shù)值，從而進(jìn)行橫向和縱向比擬。本文所要建立的世界銀行〔以下簡稱世行〕貸款環(huán)境工程績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，在一定范圍內(nèi)具有通用性，不僅能夠用于對(duì)某個(gè)審計(jì)對(duì)象的一次性績效審計(jì)，而且還能夠通過綜合評(píng)價(jià)方法從整體上對(duì)多個(gè)審計(jì)工程的績效進(jìn)行橫向比擬和對(duì)審計(jì)對(duì)象的績效進(jìn)行縱向比擬。

二、世行貸款環(huán)境工程績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

我國政府的世行貸款工程涉及環(huán)保、能源、交通、城市建設(shè)等國民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)部門，普及絕大多數(shù)省、市、自治區(qū)，在支持我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，也為我國引進(jìn)了許多國際上的成功經(jīng)驗(yàn)，在推動(dòng)我國基建制度建設(shè)和工程技術(shù)創(chuàng)新方面發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，世行在工程建設(shè)中遵循標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格的貸款監(jiān)管和工程管理制度，特別是對(duì)工程進(jìn)行定期的績效評(píng)估的要求，為我們?cè)谑佬匈J款工程審計(jì)中較早地開展績效審計(jì)提供了根底。上海市審計(jì)局外資運(yùn)用審計(jì)處多年來一直結(jié)合本市的世行貸款環(huán)境工程開展績效審計(jì)工作，在實(shí)踐方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。我們希望通過本課題的研究，建立起一套具有可操作性的績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，更好地指導(dǎo)世行貸款環(huán)境工程績效審計(jì)工作。

1.構(gòu)建世行貸款環(huán)境工程績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的理論根底?？冃徲?jì)評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建離不開理論的支撐。本文擬以開展結(jié)果導(dǎo)向管理理論為根底來構(gòu)建績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。

該理論是在投入、活動(dòng)、產(chǎn)出、成果和影響構(gòu)成的結(jié)果鏈中，運(yùn)用設(shè)計(jì)與監(jiān)測框架(DMF)方法，進(jìn)行工程分析、概念化、設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)測以及評(píng)估的一種以開展結(jié)果為導(dǎo)向的管理理論。該理論的核心要素包括：①結(jié)果鏈，包括投入、活動(dòng)、產(chǎn)出、成果和影響。這些術(shù)語源自經(jīng)濟(jì)合作與開展組織(OECD)開展援助委員會(huì)(DAC)，其中，“影響〞取代了“目的〞，“成果〞取代了“目標(biāo)〞。這解決了明確具體的目標(biāo)和指標(biāo)〔此兩者是實(shí)現(xiàn)開展結(jié)果導(dǎo)向管理的根底〕和確定恰當(dāng)?shù)男畔碓吹膯栴}。②DFM方法。該方法包括分析與規(guī)劃過程，以及設(shè)計(jì)與監(jiān)測框架矩陣。通過分析與規(guī)劃過程，我們明確了“為什么要實(shí)施這一工程〔影響〕〞、“工程將要實(shí)現(xiàn)什么〔成果〕〞、“工程的范圍如何〔產(chǎn)出〕〞、“需要哪些資源〔投入〕〞等一系列結(jié)果鏈中的要素。設(shè)計(jì)與監(jiān)測框架提供了在實(shí)施過程中和之后對(duì)工程進(jìn)行績效監(jiān)測和評(píng)估的根底。③可持續(xù)性理念。其目的是到達(dá)預(yù)想的開展結(jié)果，并使這種開展結(jié)果具有可持續(xù)性。在工程的監(jiān)測評(píng)估過程中，應(yīng)該是從結(jié)果鏈的末端開始，首先考慮開發(fā)的長期目標(biāo)和深遠(yuǎn)影響，再考慮工程要到達(dá)的近期目標(biāo)和效益，然后才評(píng)估現(xiàn)在的建設(shè)是否已經(jīng)到達(dá)目標(biāo)，投入是否合理等方面。

2.世行貸款環(huán)境工程績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的指設(shè)計(jì)。

(1)指標(biāo)設(shè)計(jì)的原那么及思路。目前，普遍被國內(nèi)學(xué)術(shù)界所認(rèn)可的指標(biāo)設(shè)計(jì)原那么有兩種觀點(diǎn)。一是SMART原那么。該原那么指出，指標(biāo)應(yīng)具備明確、可衡量、可實(shí)現(xiàn)、相關(guān)性、時(shí)限等特征。二是CREAM原那么，即指標(biāo)應(yīng)具備清楚、相關(guān)、經(jīng)濟(jì)、充分、可監(jiān)測等特征。

上述兩種觀點(diǎn)較為全面地闡述了在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)所應(yīng)遵循的根本原那么，為下一步具體的指標(biāo)設(shè)計(jì)指明了總體的方向。我們將通過運(yùn)用開展結(jié)果導(dǎo)向管理理論中的設(shè)計(jì)與監(jiān)測框架方法來確定工程目標(biāo)層次間的邏輯關(guān)系，進(jìn)而得出關(guān)于公共工程開展結(jié)果四個(gè)方面的內(nèi)容：工程的效率、效果、影響和持續(xù)性。結(jié)合審計(jì)工作實(shí)際，我們將績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)分為合規(guī)性、影響性、效果性和效率性四個(gè)方面。

(2)指標(biāo)設(shè)計(jì)的主要內(nèi)容。

①合規(guī)性指標(biāo)，主要涉及審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問題和落實(shí)整改情況。分別為管理不標(biāo)準(zhǔn)資金率、違法違規(guī)資金率、整改落實(shí)率等指標(biāo)。

②影響性指標(biāo)，主要涉及工程的影響和可持續(xù)開展層面，包括以下指標(biāo)：

政策相關(guān)性指標(biāo)：A.與國家政策相關(guān)性：與國家五年開展規(guī)劃、引進(jìn)外資規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域規(guī)劃的相關(guān)性；B.與行業(yè)政策相關(guān)性：與行業(yè)部門所制定的規(guī)劃和開展政策的相關(guān)性；C.與地區(qū)政策相關(guān)性：與各地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展規(guī)劃和政策重點(diǎn)的相關(guān)性。此指標(biāo)為定性類指標(biāo)，需要審計(jì)人員了解國家、本地區(qū)、本行業(yè)的相關(guān)政策，并綜合各方意見進(jìn)行評(píng)價(jià)。

影響層面的指標(biāo)還包括單位投資占用耕地、工程的單位凈產(chǎn)值綜合能耗、單位投資就業(yè)人數(shù)、管理制度適應(yīng)性、設(shè)備連續(xù)運(yùn)營狀況、管理方法的推廣程度、先進(jìn)生產(chǎn)工藝的連續(xù)使用情況等。

③效果性指標(biāo)，主要涉及工程的成果層面。對(duì)于世行貸款環(huán)境工程來說，最主要的成果就是環(huán)境治理的成效。因此，世行貸款環(huán)境工程的效果性指標(biāo)主要涉及環(huán)境效果方面。主要有：A.進(jìn)、出水質(zhì)指標(biāo)。具體包括化學(xué)需氧量COD，PH值，懸浮物，生化需氧量BOD，氨氮量，總磷量等。B.脫水污泥污染物指標(biāo)，指脫水污泥中總鎘、總汞、總鉛、總鉻、總銅等污染物的排放量。巴大氣污染物指標(biāo)。具體評(píng)價(jià)因子包括氨、硫化氫、臭氣濃度、甲烷等污染物的排放量。

④效率性指標(biāo)，主要涉及工程的產(chǎn)出層面。世行貸款環(huán)境工程效率性評(píng)價(jià)指標(biāo)有：A實(shí)際投資比率：實(shí)際竣工決算額／批復(fù)概算。其中，竣工決算額來源于工程竣工決算審計(jì)報(bào)告，批復(fù)概算來源于工程工程的概算批復(fù)文件中批復(fù)的概算數(shù)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為實(shí)際投資比率≤1為好，說明決算沒有超概算，投資方案控制較好。B.設(shè)備負(fù)荷率＝某年實(shí)際日處理規(guī)模／設(shè)計(jì)規(guī)模。其中，設(shè)計(jì)規(guī)模的數(shù)據(jù)可從工程的初步設(shè)計(jì)文件中得到，某年實(shí)際日處理規(guī)?？梢詮倪\(yùn)營單位的日常設(shè)備運(yùn)行數(shù)據(jù)中數(shù)學(xué)平均得到。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為該地區(qū)同類工程設(shè)備負(fù)荷率≤設(shè)備負(fù)荷率≤同類工程內(nèi)最高的設(shè)備負(fù)荷率。如果不在該區(qū)間內(nèi)，那么設(shè)備的使用狀況為閑置或超量。C.效率性指標(biāo)還包括資金利用率、投資收益率、工程完成程度、單位建筑面積造價(jià)、配套資金到位率等。

(3)世行貸款環(huán)境工程績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系模型的構(gòu)建。在確立了績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的理論根底，并設(shè)計(jì)了相應(yīng)的指標(biāo)后，評(píng)價(jià)體系模型的建立就成為最關(guān)鍵的一環(huán)。針對(duì)世行工程評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)多樣、需要定性及定量指標(biāo)相結(jié)合的特點(diǎn)，本文擬嘗試運(yùn)用層次分析法與模糊綜合評(píng)判原理來構(gòu)建績效審計(jì)評(píng)價(jià)模型，對(duì)世行貸款環(huán)境工程的績效情況進(jìn)行綜合分析。

層次分析法主要包括建立遞階層次結(jié)構(gòu)模型、構(gòu)造出各層次中的所有判斷矩陣、層次單排序及一致性檢驗(yàn)、層次總排序及一致性檢驗(yàn)等4個(gè)步驟。

模糊綜合評(píng)價(jià)主要通過構(gòu)造等級(jí)模糊子集，把反映被評(píng)事物的模糊指標(biāo)進(jìn)行量化〔確定隸屬度〕，然后利用模糊變換原理對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行綜合。主要包括：一是確定評(píng)價(jià)對(duì)象的因素論域，即評(píng)價(jià)指標(biāo)集合；二是進(jìn)行單因素評(píng)價(jià)，建立模糊關(guān)系矩陣；三是根據(jù)同一層次各指標(biāo)權(quán)重，確定指標(biāo)的權(quán)重集；四是通過模糊綜合判斷，得出判斷結(jié)果；五是對(duì)模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果向量進(jìn)行分析。

三、基于此體系的實(shí)例研究

目前，就上海而言，世行貸款援助工程已經(jīng)由原先的一些根底設(shè)施的建設(shè)工程，轉(zhuǎn)向了污水處理等環(huán)保類的工程。這些工程大多已投入運(yùn)營，且影響范圍較廣。因此，本文選擇了上海市某污水處理廠工程作為案例，運(yùn)用上文所構(gòu)建的世行貸款環(huán)境績效審計(jì)指標(biāo)與評(píng)價(jià)模型來對(duì)其進(jìn)行績效審計(jì)評(píng)價(jià)。

1.工程簡介。近幾年，為從根本上保護(hù)上海地區(qū)地表水環(huán)境，促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)共同開展的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)開展，上海市政府構(gòu)筑了一個(gè)比擬全面的城市污水綜合治理設(shè)想。城市污水管網(wǎng)收集系統(tǒng)不斷完善，大型污水處理廠相繼建設(shè)上海市某污水處理廠是上海市污水處理二期工程的一個(gè)重要組成局部，設(shè)計(jì)規(guī)模為120萬立方米／日，工藝采用高效沉淀池物化法，以除磷為主要目標(biāo)，用較少的投資到達(dá)減輕預(yù)處理工程排放口對(duì)環(huán)境的污染并減少赤潮發(fā)生幾率的目的。該工程2023年開工建設(shè)，工程總投資為4.13億元，其中來自世界銀行貸款2.12億元，占到投資總額的51.33%，其余為國內(nèi)配套資金。至審計(jì)日，該污水處理廠已經(jīng)投入正常運(yùn)營。

2.構(gòu)建某污水處理廠工程績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。

(1)選取適宜的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

基于上述結(jié)果鏈的分析，該工程的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)如圖1〔見圖1〕：

圖1

圖2

按照層次分析法的原理，確定本實(shí)例評(píng)價(jià)模型的遞階層次結(jié)構(gòu)，分為四層：

第一層：模型的目標(biāo)—污水處理廠績效評(píng)價(jià)

第二層：一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)A1-A4

第三層：二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)B11-B44

第四層：三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)C111-C432

(2)確定各指標(biāo)權(quán)重。利用層次分析法確定每個(gè)指標(biāo)的權(quán)重向量，都需要首先確定相關(guān)指標(biāo)的兩兩重要性比擬矩陣。通過對(duì)審計(jì)人員、工程師、水務(wù)專家在內(nèi)的30位專家進(jìn)行調(diào)查問卷，綜合專家的意見，我們?cè)诖烁咨辖⒘嗣總€(gè)相關(guān)指標(biāo)的比擬判斷矩陣，進(jìn)而使用最大特征值法確定了每個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。

③確定三級(jí)指標(biāo)對(duì)于相應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重。按照同樣的方法建立三級(jí)指標(biāo)對(duì)于相應(yīng)二級(jí)指標(biāo)的兩兩判斷矩陣，通過一致性檢驗(yàn)，我們得到了三級(jí)指標(biāo)對(duì)于上級(jí)指標(biāo)的權(quán)重向量。

A.出水質(zhì)三級(jí)指標(biāo)C111，C112，C113權(quán)重

④計(jì)算三級(jí)指標(biāo)對(duì)于總的評(píng)價(jià)目標(biāo)的權(quán)重向量如下列圖所述。

首先計(jì)算二級(jí)指標(biāo)項(xiàng)對(duì)于總目標(biāo)的權(quán)重向量〔見圖2〕。

其次，計(jì)算三級(jí)指標(biāo)項(xiàng)對(duì)于目標(biāo)的權(quán)重向量。

最后，綜合三級(jí)指標(biāo)對(duì)二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，以及二級(jí)指標(biāo)對(duì)總目標(biāo)的權(quán)重，可以得到18個(gè)終級(jí)指標(biāo)〔其中包括沒有三級(jí)指標(biāo)的8個(gè)二級(jí)指標(biāo)〕對(duì)于評(píng)價(jià)總目標(biāo)的權(quán)重〔見圖3〕：

圖3

(3)模糊綜合評(píng)判。我們將對(duì)每個(gè)評(píng)價(jià)三級(jí)指標(biāo)建立績效優(yōu)秀的隸屬函數(shù)，每個(gè)指標(biāo)評(píng)價(jià)評(píng)語集合為V＝｛〔績效評(píng)價(jià)優(yōu)秀〕，〔績效評(píng)價(jià)良好〕，〔績效評(píng)價(jià)中等〕，〔績效評(píng)價(jià)及格〕，〔績效評(píng)價(jià)不及格〕｝，對(duì)應(yīng)的隸屬度范圍為P＝｛〔優(yōu)秀〕，〔良好〕，〔中等〕，〔及格〕，〔不及格〕｝。

在本實(shí)例中給出了18個(gè)三級(jí)指標(biāo)，首先從該工程在每個(gè)三級(jí)指標(biāo)的表現(xiàn)上給出屬于績效優(yōu)秀的隸屬度，逐步過渡到最高一級(jí)指標(biāo)的表現(xiàn)，即該工程的綜合績效評(píng)價(jià)。

(4)績效評(píng)價(jià)結(jié)果。將每個(gè)指標(biāo)上的評(píng)價(jià)分值按照權(quán)重加權(quán)求和，得到該污水處理廠工程績效評(píng)價(jià)的綜合得分為0.771682，對(duì)照評(píng)價(jià)評(píng)語集合，該工程績效評(píng)價(jià)結(jié)果為“中等〞。

通過圖4中所列每個(gè)指標(biāo)的表現(xiàn)及分值，之所以該工程的綜合績效評(píng)價(jià)結(jié)果不太理想，主要有以下原因〔見圖4〕：

圖4

①工程合規(guī)性指標(biāo)層下的“財(cái)務(wù)核算不標(biāo)準(zhǔn)資金率〞指標(biāo)得分較低。經(jīng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，該工程存在多計(jì)設(shè)施更新本錢、多列支工程利息、多計(jì)建設(shè)單位管理費(fèi)、存在概算外工程等問題，導(dǎo)致工程竣工決算報(bào)表數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，未能真實(shí)地反映整個(gè)工程的實(shí)際投資情況。作為國家審計(jì)機(jī)關(guān)，在績效審計(jì)中首先關(guān)注的就是工程的合規(guī)性情況，因此該工程存在的這些問題也直接影響了它的綜合績效評(píng)價(jià)結(jié)果。

圖5

②工程影響性指標(biāo)層下的“與行業(yè)政策相關(guān)性〞和“科技進(jìn)步〞指標(biāo)得分不高。經(jīng)問卷調(diào)查，15%的人認(rèn)為這兩項(xiàng)指標(biāo)均未有明顯效果或效果不明顯。原因是該工程的污水處理工藝過于簡單，且處理后產(chǎn)生的污泥含水率過高，易形成二次污染。而行業(yè)政策的目標(biāo)除了要加大污水處理量之外，更重要的是提高污水處理的工藝水平，該工程與行業(yè)政策的要求仍有一定差距。

③工程效率性指標(biāo)層下的“設(shè)備負(fù)荷率〞指標(biāo)得分較低。通過計(jì)算，該工程2023年的設(shè)備負(fù)荷率僅為39%，遠(yuǎn)低于同行業(yè)的平均值。主要原因是該工程建成運(yùn)行后未滿3年又進(jìn)行升級(jí)改造，二次建設(shè)追加投資9億多元人民幣。改造后的新廠投入運(yùn)行，而原投資的老廠的設(shè)備只能得到局部利用，影響了該工程的運(yùn)營效率。

從整個(gè)綜合績效評(píng)價(jià)模型來看，該工程在其他各方面的指標(biāo)表現(xiàn)根本到達(dá)了預(yù)期目標(biāo)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，主要表現(xiàn)在：涉及污水排放水質(zhì)的效果性指標(biāo)全部達(dá)標(biāo)、工程的單位運(yùn)行本錢控制良好、工程實(shí)際投資本錢未超概算、根本符合國家和地區(qū)的開展政策等。因此，經(jīng)過模糊綜合評(píng)判模型的計(jì)算后，該工程的綜合績效評(píng)價(jià)為中等〔見圖5〕。

四、對(duì)我國世行貸款環(huán)境工程績效審計(jì)評(píng)價(jià)工作的展望

當(dāng)前，結(jié)合具體工程開展績效審計(jì)評(píng)價(jià)是國家審計(jì)工作利學(xué)開展的方向。結(jié)合世行貸款環(huán)境工程績效審計(jì)評(píng)價(jià)的特點(diǎn)，我們認(rèn)為今后應(yīng)著力從以下三個(gè)方面推進(jìn)：

1.樹立并優(yōu)化世行貸款環(huán)境工程績效審計(jì)評(píng)價(jià)理念。與西方興旺國家相比，除了我國績效評(píng)價(jià)起步較晚這一客觀因素之外，中西方在價(jià)值觀與認(rèn)識(shí)論上的差異也使得我國的績效評(píng)價(jià)理念尚未建立。中國兩千多年封建傳統(tǒng)思想的教化，使得“官本位〞的觀念深入人心，政府所出的決策、制定的制度，社會(huì)公眾也習(xí)慣于自覺地接受。而政府行政人員也習(xí)慣于自己的“壟斷地位〞，較少允許公眾的參與。在很大程度上，績效評(píng)價(jià)成為了政府“裝點(diǎn)門面〞的手段，而公眾對(duì)于績效評(píng)價(jià)的關(guān)注度自然不高。但世行貸款環(huán)境工程更多側(cè)重于社會(huì)效益，且世界銀行一直以來都十分重視對(duì)工程的績效評(píng)價(jià)，因此，我國政府審計(jì)很有必要建立起一個(gè)合理、有效的績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系與之對(duì)應(yīng)。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極樹立正確的績效審計(jì)評(píng)價(jià)理念，借鑒西方興旺國家先進(jìn)的評(píng)價(jià)方法，優(yōu)化績效審計(jì)評(píng)價(jià)理念，從而促進(jìn)各工程建設(shè)的