歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革--2021年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會重要觀點(diǎn)集粹中國土地勘測規(guī)劃院許堅(jiān)摘要：本文主要介紹了2021年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會的13個(gè)重要觀點(diǎn)，包括：利用第二次土地調(diào)查采用的遙感影像摸清村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，農(nóng)村居民點(diǎn)不斷擴(kuò)張成為我國耕地面積減少的重要原因，注意研究土地利用規(guī)劃中的不確定性，土地利用規(guī)劃應(yīng)與交通規(guī)劃相協(xié)調(diào)，公平分配土地增值收益，土地股份合作制有利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，地票交易制度是一項(xiàng)公平和效率兼顧的制度，補(bǔ)償問題是影響農(nóng)戶退出宅基地的重要因素，集體土地上建設(shè)公租房與小產(chǎn)權(quán)房是不同的概念，我國土地督察制度實(shí)際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合，征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估主體有待完善，"十一五"時(shí)期多重因素導(dǎo)致我國土地財(cái)政收入大幅增長和加強(qiáng)農(nóng)戶耕地保護(hù)法律法規(guī)的宣傳。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地資源制度土地資產(chǎn)制度土地管理制度改革一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地資源制度改革1、利用第二次土地調(diào)查采用的遙感影像摸清村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)有專家認(rèn)為，村莊是人類社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。村莊用地是農(nóng)村人口生產(chǎn)、生活等綜合功能的承載體，是農(nóng)村人地關(guān)系的最核心表現(xiàn)。盡管我國城鎮(zhèn)化水平有了很大提高，但由于我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口基數(shù)龐大，相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，村莊仍將是農(nóng)民聚居的主要形態(tài)，村莊用地仍然是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的主要組成部分。而在目前的土地調(diào)查中，村莊用地是作為整體圖斑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的，沒有對村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行劃分和調(diào)查，也就沒有深入揭示村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)及其特征，因此，目前有關(guān)村莊內(nèi)部用地的研究只是停留在籠統(tǒng)性的描繪上。有專家指出，第二次土地調(diào)查采用的0.5m中科高清遙感影像，是可以對村莊內(nèi)部宅基地、交通街巷用地、工礦倉儲用地、生活服務(wù)用地和農(nóng)林種植用地等，進(jìn)行目視解譯的。2、農(nóng)村居民點(diǎn)不斷擴(kuò)張成為我國耕地面積減少的重要原因有專家指出，1996年，我國農(nóng)村人口為85085×104人（包括進(jìn)城打工但戶籍仍在農(nóng)村的農(nóng)民工），農(nóng)村居民點(diǎn)面積為1636.48×104h㎡，鄉(xiāng)村人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地192.34㎡。到2021年，我國鄉(xiāng)村人口數(shù)量降為72135×104人，相對于1996年減少15.22%；而在此期間，農(nóng)村居民點(diǎn)面積卻增加到1653.44×104h㎡，增幅為1.04%，人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積增至229.22㎡，增幅達(dá)19.17%。農(nóng)村居民點(diǎn)不斷擴(kuò)張占用大量耕地，成為我國耕地面積減少的重要原因。3、注意研究土地利用規(guī)劃中的不確定性有專家認(rèn)為，人們對世界的過去、現(xiàn)在和未來既不是一無所知，也不是完全了解，僅擁有不完全的知識，由此衍生出普遍意義的不確定性，也產(chǎn)生了土地利用規(guī)劃的不確定性。土地利用規(guī)劃系統(tǒng)是一個(gè)信息不完全的灰色系統(tǒng)，沒有哪類土地利用規(guī)劃能完全消除不確定性。傳統(tǒng)規(guī)劃理念把規(guī)劃看成是確定的，設(shè)定規(guī)劃中各項(xiàng)預(yù)測參數(shù)在規(guī)劃期限內(nèi)是不變的，在此種理念指導(dǎo)下編制出的確定性規(guī)劃顯然與未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間會產(chǎn)生很大偏差。確定性規(guī)劃不僅不能正確引導(dǎo)未來土地利用和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，還會產(chǎn)生誤導(dǎo)作用。因此，我們應(yīng)該用不確定性規(guī)劃取代確定性規(guī)劃。為了克服不確定性在土地利用規(guī)劃中的負(fù)面影響，應(yīng)重視對不確定性的研究，最終依靠不確定性繁榮土地利用規(guī)劃。4、土地利用規(guī)劃應(yīng)與交通規(guī)劃相協(xié)調(diào)有專家認(rèn)為，交通活動水平是土地利用水平和交通設(shè)施供應(yīng)狀況共同作用的結(jié)果，交通承載力歸根到底是土地承載力的一種屬性，而土地利用狀況通常是出行活動的主要決定因素，因此，制定交通規(guī)劃不能脫離土地利用規(guī)劃。同時(shí)，交通運(yùn)輸系統(tǒng)是土地利用中最具先導(dǎo)性和剛性的部分，離開了交通規(guī)劃中道路網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)輸體系的合理配置，土地利用規(guī)劃中的各項(xiàng)內(nèi)容也將難以全部實(shí)現(xiàn)，因此，土地利用規(guī)劃也應(yīng)與交通規(guī)劃密切配合和協(xié)調(diào)。二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地資產(chǎn)制度改革1、公平分配土地增值收益有專家認(rèn)為，征地制度改革的實(shí)質(zhì)是公平分配土地增值收益。傳統(tǒng)征地模式下，失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以保障基本生活水平不降低為限，這就絕對地排斥了被征地農(nóng)民對土地增值收益的分享。這是不公平的，沒有讓被征地農(nóng)民切實(shí)享受到城市化、工業(yè)化的發(fā)展成果。當(dāng)然，也不能將所有土地增值收益歸于失地農(nóng)民，否則會造就一個(gè)單純的土地食利者階層。這顯然與我們的社會性質(zhì)和發(fā)展目的相違背。所以，新的征地制度的關(guān)鍵是合理確定一個(gè)土地增值收益的分配比例。當(dāng)然，失地農(nóng)民對土地增值收益的具體分享方式是可以多樣化的，不必一定要一次性的現(xiàn)金支付，年金或社會保障等方式的支付也是可行的。2、土地股份合作制有利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一有專家認(rèn)為，土地股份合作制將農(nóng)民與土地分離開來，承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)換為具有交換價(jià)值的股權(quán)，這有利于實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。從效率上看，土地股份合作制有利于農(nóng)地資源的優(yōu)化配置和規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。而我國的農(nóng)業(yè)，只有在規(guī)模經(jīng)營條件下，才有可能最大限度地采用新技術(shù)、新設(shè)備和先進(jìn)的管理理念，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益，最終實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。從公平上看，通過股權(quán)設(shè)置和紅利分配，每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以平等地實(shí)現(xiàn)自己的土地權(quán)益；集體經(jīng)濟(jì)組織也可通過經(jīng)營收益與分紅增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從而為每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的生活、就業(yè)以及養(yǎng)老提供保障。3、地票交易制度是一項(xiàng)公平和效率兼顧的制度有專家認(rèn)為，目前國家平均分配建設(shè)用地指標(biāo)的方式，其直接后果是造成區(qū)域之間的苦樂不均。發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)不夠用，欠發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)用不完。這種行政化的資源配置方式，沒有按照比較優(yōu)勢的原則進(jìn)行資源配置，在一定程度上造成了土地資源配置在空間上的扭曲。以這種方式去實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，只是實(shí)現(xiàn)了表面上的公平，但以極大的效率損失為代價(jià)。而地票交易制度，可使政府獲得更多的建設(shè)用地指標(biāo)來建設(shè)和經(jīng)營城市；地票產(chǎn)生地（包括農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織）可獲得自身發(fā)展所需的資金，以此分享發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)成果；地票落地區(qū)（包括農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織）可通過征地補(bǔ)償?shù)脑黾樱赡懿荒苓_(dá)到理想補(bǔ)償，但相比現(xiàn)行征地補(bǔ)償還是有所增加），間接獲得地票交易所帶來的收益。另通過地票交易制度，還可進(jìn)一步激發(fā)與之相關(guān)的其他一系列制度的改革，比如農(nóng)村宅基地制度改革、戶籍制度改革等。4、補(bǔ)償問題是影響農(nóng)戶退出宅基地的重要因素有專家認(rèn)為，目前實(shí)行農(nóng)村宅基地退出制度的地區(qū)，退出的補(bǔ)償金大多低于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民普遍認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，因此在沒有特殊情況下即使閑置也不愿意退出宅基地。據(jù)典型調(diào)查，有71.5%的兼業(yè)戶和非農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地退出與否持觀望態(tài)度，表示只有在補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理時(shí)才有可能退出宅基地。另外，宅基地退出補(bǔ)償金該如何解決，是村集體出，還是地方財(cái)政解決，或是從土地出讓金收入中解決，也是一個(gè)問題。另外，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點(diǎn)工作中，由于農(nóng)村宅基地退出分散和零星，在面積和數(shù)量上達(dá)不到統(tǒng)一上報(bào)的要求，因此，不容易整體統(tǒng)一退出宅基地，也難以在新農(nóng)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施前落實(shí)其具體位置及面積。5、集體土地上建設(shè)公租房與小產(chǎn)權(quán)房是不同的概念自北京首創(chuàng)在集體土地上建設(shè)公租房之后，上海、鄭州等地也開始探索這一模式。有專家認(rèn)為，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，這一政策將起到四個(gè)方面的作用：拓寬城市租賃住房建設(shè)渠道，以多種方式解決城市外來人員及其他人員居住問題，促進(jìn)農(nóng)民增收和優(yōu)化城鄉(xiāng)接合部環(huán)境，因此是一種有益的嘗試。專家認(rèn)為，在集體土地上建設(shè)的公租房符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)主體、用地性質(zhì)等也符合相關(guān)規(guī)定，并且依法辦理了審批手續(xù)，而小產(chǎn)權(quán)房是集體土地上違法建設(shè)的商品房，因此，二者之間是完全不同的概念。不能因?yàn)槟承┑貐^(qū)正在試點(diǎn)集體土地上建設(shè)公租房就認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房會"轉(zhuǎn)正"了。三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化其他土地管理制度改革1、我國土地督察制度實(shí)際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合有專家認(rèn)為，從制度設(shè)計(jì)上看，我國土地督察制度整體上采用的是"以權(quán)力制約權(quán)力"的權(quán)力監(jiān)督模式。由于監(jiān)督者與被監(jiān)督者都是權(quán)力的擁有者，就有可能出現(xiàn)"集體腐敗"、"官官相護(hù)"等現(xiàn)象，由于"以權(quán)力制約權(quán)力"存在"誰來監(jiān)督監(jiān)督者"的先天缺陷，因此，要實(shí)現(xiàn)土地督察的目標(biāo)，還必須引進(jìn)其他權(quán)力監(jiān)督模式。有專家認(rèn)為，從土地督察制度實(shí)施五年的情況看，我國的土地督察已逐步建立起"發(fā)現(xiàn)-審核-糾正"的工作機(jī)制，以及"例行督察+專項(xiàng)督察+審核督察"的核心業(yè)務(wù)體系，不僅體現(xiàn)了"以權(quán)力制約權(quán)力"模式的運(yùn)用，同時(shí)由于群眾舉報(bào)和媒體披露等公共力量的參與，也體現(xiàn)了"以權(quán)利制約權(quán)力"和"以社會制約權(quán)力"的監(jiān)督模式，因此，我國土地督察制度實(shí)際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合。2、征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估主體有待完善有專家認(rèn)為，國土資源部門擔(dān)當(dāng)征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估主體存在四個(gè)不足：（1）風(fēng)險(xiǎn)評估的前提是要對被征地區(qū)域情的準(zhǔn)確把握，要求評估者熟知區(qū)域內(nèi)待征地農(nóng)民家庭情況、信訪訴求、區(qū)域社會矛盾及重點(diǎn)難點(diǎn)問題等，而這些都是國土部門難以掌握的；（2）國土資源部門作為征地項(xiàng)目的實(shí)施者，卻又要對項(xiàng)目進(jìn)行沖突風(fēng)險(xiǎn)評估，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員的雙重身份使得風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果的公正性難以得到社會的廣泛認(rèn)可；（3）國土資源部門很難調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也很難否定已批準(zhǔn)的征地項(xiàng)目，因此，即便評估結(jié)果是項(xiàng)目具有沖突風(fēng)險(xiǎn)，仍很難及時(shí)有效予以化解；（4）當(dāng)前要求建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行的評估很多，如環(huán)境評估、拆遷評估、社會穩(wěn)定評估、征地風(fēng)險(xiǎn)評估等，這些評估之間存在很多相似性，由多個(gè)主體分別評估是人力物力的浪費(fèi)，而由一個(gè)統(tǒng)一組織進(jìn)行評估較為適宜。有專家認(rèn)為，地方政府作為征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估主體也存在兩個(gè)問題：一是風(fēng)險(xiǎn)評估會延長征地周期，會增加地方政府征地難度，因此，地方政府目前還普遍缺乏主動開展風(fēng)險(xiǎn)評估的動力；二是地方政府同樣存在雙重身份的困境，風(fēng)險(xiǎn)評估的公正性依然難以得到社會的廣泛認(rèn)可。因此，理想的征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估主體還有待完善。3、"十一五"時(shí)期多重因素導(dǎo)致我國土地財(cái)政收入大幅增長資料顯示，"十一五"時(shí)期我國土地財(cái)政收入大幅增長，從2021年的5505億元猛增到2021年的29109.94億元，增長了4倍多。有專家認(rèn)為，這是五大因素影響的結(jié)果：一是土地出讓面積的大幅增加。2021年的土地出讓面積是2021年的2倍；二是地價(jià)的大幅上漲。無論是綜合地價(jià)還是居住地價(jià)，"十一五"時(shí)期都是年年上漲的。2021年的綜合地價(jià)和居住地價(jià)分別是2021年的2.6倍和3.4倍；三是貨幣超發(fā)和年度新增貸款過多。如2021年廣義貨幣供應(yīng)量是2021年的2.38倍，新增貸款是2021年的2.43倍；四是"招拍掛"出讓比例大幅增加。如"十一五"時(shí)期頭兩年，"招拍掛"方式出讓土地?cái)?shù)量占當(dāng)年出讓總量的比例分別只有32.45%和42.32%，2021年以后升至80%以上，2021年更是達(dá)到了88.27%；五是10大重點(diǎn)城市土地出讓收入大增。全國排名前10位城市的土地出讓金2021年總計(jì)5673.02億元，2021年大幅增加到8752.41億元，占2021年全國土地出讓收入的30.07%，其中，北京、上海、大連三個(gè)城市的土地出讓金合計(jì)達(dá)4300億元，占當(dāng)年全國土地出讓收入的15%。4、加強(qiáng)農(nóng)戶耕地保護(hù)法律法規(guī)的宣傳，將農(nóng)戶耕地保護(hù)意識轉(zhuǎn)化為耕地保護(hù)行動有關(guān)專家根據(jù)典型調(diào)查結(jié)果認(rèn)為，目前農(nóng)戶關(guān)于對"最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策"的熟悉程度，不熟悉或不知道的占80.09%，非常熟悉的僅占1.12%；關(guān)于對"十七屆三中全會決定"的熟悉程度，不熟悉或不知道的也占到71.88%，非常熟悉的僅占6.03%；關(guān)于對"村莊基本農(nóng)田的認(rèn)知情況"的調(diào)查，竟有77.46%受訪者回答"不知道"；關(guān)于"耕地保護(hù)最主要的責(zé)任人"的回答，認(rèn)為耕地保護(hù)最主要的責(zé)任人是國務(wù)院（中央政府）的比重最高，為41.93%，認(rèn)為是農(nóng)戶個(gè)人的比重其次，為36.10%，認(rèn)為是地方各級政府為21.97%。這表明，在農(nóng)村有關(guān)土地法規(guī)和政策的普及宣傳還很滯后。為此，各級國土資源管理部門應(yīng)對農(nóng)戶加強(qiáng)有關(guān)耕地保護(hù)法律法規(guī)的日常宣傳。宣傳普及不應(yīng)流于形式，應(yīng)以將農(nóng)戶耕地保護(hù)意識轉(zhuǎn)化為耕地保護(hù)行動為目標(biāo)，使農(nóng)民真正成為耕地保護(hù)的主體，參與到國家耕地保護(hù)的行動中來。注。本文刊載于《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》2021年第1期。第二篇。在深化改革中促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展今年農(nóng)村工作的一個(gè)著力點(diǎn)是通過深化改革促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。深化改革的一個(gè)重要方面是調(diào)整國民收入分配格局，建立更為公平的國民收入初次分配和再分配體系。只有這樣，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的新格局才能形成。在這方面，2021年中央一號文件有兩點(diǎn)值得特別關(guān)注。調(diào)整國民收入分配格局，改善農(nóng)村民生今年中央一號文件把改善農(nóng)村民生作為調(diào)整國民收入分配格局的重要內(nèi)容，并出臺了一系列具體措施。這些政策舉措不僅能短期見效，而且具有深遠(yuǎn)意義。改善農(nóng)村民生可以提高農(nóng)村勞動力的素質(zhì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。人力資本理論認(rèn)為，勞動力要素具有非同質(zhì)性，素質(zhì)低可能成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)，素質(zhì)高則會成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件；人力資本對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)非常重要。貧窮不僅意味著缺乏收入，更意味著缺乏能力。我們所說的公平分配，基礎(chǔ)應(yīng)該是獲取和利用機(jī)會的能力培養(yǎng)上的公平。而我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所造成的國民收入再分配體制，在很大程度上忽視了農(nóng)民及其子女的能力建設(shè)，影響了他們在平等的起點(diǎn)上與其他社會成員公平競爭，造成農(nóng)村勞動力的人力資本質(zhì)量難以提升、農(nóng)民收入難以增加。為了改變這種局面，中央大力推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，更加關(guān)注農(nóng)村民生問題，積極發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療事業(yè)、文化事業(yè)，不斷加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)。實(shí)際上，這也就是注重農(nóng)民的能力建設(shè)，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)。如果我們能培養(yǎng)數(shù)以億計(jì)體魄健全、思想和文化素質(zhì)較高的新型農(nóng)民，使農(nóng)村的就業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸適應(yīng)農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對勞動力的需求，就能為農(nóng)村勞動力在本地區(qū)和本地區(qū)以外創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，將農(nóng)村龐大的人力資源轉(zhuǎn)化為素質(zhì)較高的人力資本。他們中一部分人留在農(nóng)村，將成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主力軍、農(nóng)村先進(jìn)生產(chǎn)力的代表；許多人走出農(nóng)村，也將適應(yīng)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代對勞動力的需求，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化中發(fā)揮重要作用，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的合格參與者。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅使城鄉(xiāng)居民之間存在較大的收入差距，而且使他們在享受公共服務(wù)和社會福利方面存在更大差距。改善農(nóng)村民生，逐步使城鄉(xiāng)居民享受的基本公共服務(wù)均等化，不僅能促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)、提升農(nóng)村人力資本質(zhì)量，從長遠(yuǎn)看還有助于實(shí)現(xiàn)社會公平正義，使廣大農(nóng)民群眾生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)，從而促進(jìn)社會的穩(wěn)定與和諧。加快制度創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化今年中央一號文件在城鎮(zhèn)化問題上強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新，提出了一系列有針對性的政策舉措，在走中國特色城鎮(zhèn)化道路上取得了理論突破。在初次分配中提高農(nóng)民工勞動報(bào)酬所占份額。在農(nóng)村流動人口中，外出農(nóng)民工是最大的群體。長期以來，我國勞動力成本低廉的競爭優(yōu)勢很大程度上是在擠壓農(nóng)民工合理的勞動待遇、像樣的生產(chǎn)生活條件和基本的社會保障的基礎(chǔ)上形成的。這就導(dǎo)致了初次分配的扭曲。在初次分配中，勞動者原始收入包括3個(gè)部分：勞動者收入、福利基金、津貼和補(bǔ)貼等其他收入。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶，首要的條件是對他們的初次分配更加注重公平。應(yīng)該逐步提高農(nóng)民工的勞動報(bào)酬，讓農(nóng)民工工資能夠隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而相應(yīng)提高，并且工作條件和福利狀況能隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷得到改善，從而使農(nóng)民工進(jìn)城落戶具有基本的經(jīng)濟(jì)和社會基礎(chǔ)。農(nóng)民工進(jìn)城落戶的關(guān)鍵是使其享有與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益。今年中央一號文件提出深化戶籍制度改革，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。從長期的實(shí)踐看，關(guān)鍵的問題不僅在于戶籍，更重要的還在于附著在特定地區(qū)戶籍上的社會福利和公共服務(wù)。一號文件提出，要采取有針對性的措施，統(tǒng)籌研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶后城鄉(xiāng)出現(xiàn)的新情況新問題。可以預(yù)見，一些具體政策措施將陸續(xù)出臺，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在勞動報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購以及社會保障等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。這部分人在城鎮(zhèn)有了穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會和住房，并被城鎮(zhèn)社會保障體系所覆蓋，農(nóng)村土地管理制度改革以及農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有償使用和流轉(zhuǎn)制度的推行等就可以減少制約，加大力度、加快步伐，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)社會主義新農(nóng)村也就有了堅(jiān)實(shí)的依托。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，數(shù)以千萬計(jì)的農(nóng)民工及其家屬逐步融入各類城市和小城鎮(zhèn)，他們的生活方式和消費(fèi)行為將發(fā)生根本性變化。這是一個(gè)偉大的歷史變遷進(jìn)程，將從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和解決“三農(nóng)”問題，確保我國經(jīng)濟(jì)在未來相當(dāng)長時(shí)期實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)較快發(fā)展，進(jìn)而加快全面建設(shè)小康社會和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。第三篇：成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度改革的調(diào)查與思考成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度改革的調(diào)查與思考08經(jīng)濟(jì)一班劉維20213238國家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異。如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大主題下得到協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，從而促使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動。在保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一發(fā)展的同時(shí)、使農(nóng)民獲得相應(yīng)的土地收益。近日，我們通過對成都市錦江區(qū)的實(shí)地調(diào)查，對成都市集體土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)制度改革，以及建立公開的集體土地市場的探索性改革作了進(jìn)一步思考。背景2021年6月，成都市被國務(wù)院批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。隨后，成都先后獲得全國文明城市、中國最具經(jīng)濟(jì)活力城市等榮譽(yù)稱號。兩年來，這座西南重鎮(zhèn)的改革與實(shí)踐廣受公眾關(guān)注與期待。2021年6月，國土資源部與四川省政府共同在成都舉辦了“成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革現(xiàn)場研討會”，使成都兩年來在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗(yàn)中進(jìn)行的種種探索再度引起全國各界的關(guān)注。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的首要問題是對現(xiàn)行的一些基礎(chǔ)性制度進(jìn)行改革。其中，土地管理制度的改革最為關(guān)鍵。國家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異，如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大主題下得到協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，從而促使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動，在保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一發(fā)展的同時(shí)、使農(nóng)民獲得相應(yīng)的土地收益。作為綜合改革試驗(yàn)區(qū)，成都的探索與經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)在哪里。前日，年級選取了成都5個(gè)城區(qū)之一的錦江區(qū)，對其集體土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)制度改革，以及建立公開的集體土地市場的探索性改革作了一些調(diào)研和考察。所謂“窺一斑而見全豹”。透視錦江，讓身為大一學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)生的我們對成都城鄉(xiāng)結(jié)合部在統(tǒng)籌發(fā)展過程中進(jìn)行的土地管理制度改革與探索有了基本了解，并通過自己的了解形成了較全面的印象，并對此作了進(jìn)一步思考。之一：在錦江看集體土地流轉(zhuǎn)到過成都的人，幾乎沒有不知道“五朵金花”的。以“幸福梅林”、“江家菜地”、“東籬菊園”、“荷塘月色”和“花鄉(xiāng)農(nóng)居”為代表的錦江休閑農(nóng)業(yè)區(qū)，是政府通過規(guī)劃布局調(diào)整、建設(shè)用地整理等辦法，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念成功運(yùn)用于實(shí)踐、并取得良好經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的一個(gè)典范。這是一條被當(dāng)?shù)厝朔Q之為“農(nóng)地不征收、不拆遷，農(nóng)民不失地、不失業(yè)、不失利，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)變休閑旅游觀光農(nóng)業(yè)”的城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展之路。值得注意的是，“五朵金花”是從2021年開始醞釀、打造的，4年后，當(dāng)成都被批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)時(shí)，盛開在成都市錦江區(qū)的這五朵“金花”，不僅已成為外來游客與城鄉(xiāng)居民喜愛的旅游休閑之處，而且為成都全市在城鄉(xiāng)結(jié)合部推進(jìn)城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展摸索出了有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其關(guān)于農(nóng)村集體土地制度的相關(guān)改革與農(nóng)村城市化過程中農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的確認(rèn)，為成都全面探索和推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度改革作好了良好的鋪墊。如今，這里的農(nóng)村已經(jīng)城市化，農(nóng)民已變成了市民，“五朵金花”所在的原錦江區(qū)三圣鄉(xiāng)也已相應(yīng)地更名為三圣街道辦事處。不過，這并非“以城帶郊”的錦江區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的全部意義。讓城郊結(jié)合部“農(nóng)村城市化”、“農(nóng)民市民化”的同時(shí)，不增加建設(shè)用地總量，不減少耕地保有量，不改變這片土地的集體所有性質(zhì)，是這里推進(jìn)城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展的基本原則。這也是成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展所遵循的基本原則。正是在這個(gè)原則性思路的指導(dǎo)下，成都的農(nóng)村集體土地，包括集體農(nóng)地和建設(shè)用地，在政府主導(dǎo)的相關(guān)土地管理制度改革的推動下，開始走上市場，進(jìn)行有序流轉(zhuǎn)。成都第一個(gè)農(nóng)村土地交易市場幾個(gè)月前，在全國土地市場還處于一片“清冷”之時(shí)，成都錦江區(qū)的兩宗集體建設(shè)用地使用權(quán)，在錦江農(nóng)村土地房屋登記交易中心成功掛牌出讓。這次被稱為成都集體土地市場“牛年開門紅”的交易，已是在錦江農(nóng)村土地公開市場上進(jìn)行的第二次成功交易了。錦江區(qū)統(tǒng)一有形的集體土地市場成立于成都被批準(zhǔn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)區(qū)僅3個(gè)月后，是成都市城區(qū)內(nèi)建立的第一個(gè)農(nóng)村土地交易市場，初時(shí)命名為錦江區(qū)土地儲備拍賣交易中心。2021年6月更名為錦江區(qū)農(nóng)村土地房屋登記交易中心。它將區(qū)國土局、區(qū)統(tǒng)籌委和區(qū)房管局這3個(gè)部門的的相關(guān)職能進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、并聯(lián)審批，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全區(qū)農(nóng)村土地和房屋的測繪、勘查，及其相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建立和管理等工作。全區(qū)農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)登記、辦證、流轉(zhuǎn)等并聯(lián)審批平臺的建設(shè)和管理，也是這個(gè)交易中心肩負(fù)的一個(gè)重要職責(zé)。錦江區(qū)全部可以上市交易的農(nóng)村集體土地，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)等，按規(guī)定都要在這個(gè)交易中心以招標(biāo)、拍賣和掛牌的方式進(jìn)行公開出讓。交易中心則負(fù)責(zé)為其出讓活動提供相關(guān)政策與信息咨詢服務(wù)。2021年11月，錦江區(qū)第一次在農(nóng)村土地房屋登記交易中心公開掛牌，出讓兩宗面積共計(jì)23.2214畝的集體建設(shè)用地使用權(quán)，取得成功。這兩宗位于規(guī)劃中的汽車產(chǎn)業(yè)園范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地，以80萬元/畝、總成交金額1857萬元的出讓價(jià)成交，從而揭開了成都集體土地有序流轉(zhuǎn)、公開規(guī)范交易的大幕。隨行的導(dǎo)游告訴我，在這里進(jìn)行的每一筆農(nóng)村土地交易，從最初的申請到最后的確權(quán)，全部都納入規(guī)范的管理程序，錦江區(qū)政府不僅分別制定了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）的流轉(zhuǎn)管理辦法，還參照國有土地相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)給集體建設(shè)用地確定了土地級別，限定了最低保護(hù)價(jià)，并確定了集體土地流轉(zhuǎn)的供地流程，拍賣和掛牌出讓、轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的具體規(guī)則和辦事流程等。在交易中心參與集體土地交易的流程并不復(fù)雜。確權(quán)登記→數(shù)據(jù)庫建立→交易申請→權(quán)屬調(diào)查→產(chǎn)權(quán)交易→登記發(fā)證→數(shù)據(jù)庫更新→再次交易→變更登記→數(shù)據(jù)庫變更。我們后來發(fā)現(xiàn)，相較而言，交易前的一系列基礎(chǔ)性工作要復(fù)雜得多，難度也大得多。實(shí)際上，進(jìn)入這個(gè)公開的集體土地市場之前，集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革、土地權(quán)屬的確定，已為集體土地順利流轉(zhuǎn)奠定了重要基礎(chǔ)。土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，農(nóng)民集體土地的資產(chǎn)化，也在很大程度上促進(jìn)了其資本化進(jìn)程。錦江農(nóng)民的集體土地資源，在得到農(nóng)民同意的前提下，以資產(chǎn)形式量化給村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體經(jīng)濟(jì)組織再量化給農(nóng)錦公司，再由農(nóng)錦公司統(tǒng)一經(jīng)營。因此，進(jìn)入錦江集體土地市場的流轉(zhuǎn)方的主體，實(shí)際上是作為農(nóng)民集體土地資產(chǎn)管理者的農(nóng)錦公司。在農(nóng)錦公司這里，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)際上以股份的形式轉(zhuǎn)化為一種資本，交由公司作整體運(yùn)營，收益則按比例層層分紅。每一筆集體土地流轉(zhuǎn)的收入由農(nóng)錦公司扣除土地整理等相關(guān)成本后，按11個(gè)村級資產(chǎn)經(jīng)營管理公司確權(quán)登記的集體土地所占比例進(jìn)行分配，這11個(gè)村公司再分別按比例將所得收益分配到村民小組，再由村民小組分給個(gè)人。這種目前看起來比較理想化的土地資本運(yùn)營方式至少解決了集體土地進(jìn)入市場所面臨的兩個(gè)最基本的問題：一是避免了農(nóng)民個(gè)人手中的土地由于小規(guī)模（或無規(guī)模）、分散化且無整體配套的產(chǎn)業(yè)布局與基本發(fā)展環(huán)境等因素，造成土地供不出去的情況；二是避免了因農(nóng)民本身個(gè)體分散、無組織約束、無規(guī)范管理而容易導(dǎo)致的交易過程中的信譽(yù)失衡現(xiàn)象。當(dāng)然，農(nóng)民愿不愿意以這種方式流轉(zhuǎn)，仍然是農(nóng)民自己的權(quán)利。作為成都市中心城區(qū)，以城帶郊的錦江區(qū)，其集體土地流轉(zhuǎn)不止于建設(shè)用地的集中流轉(zhuǎn)。事實(shí)上，全區(qū)位于城市規(guī)劃圈外的集體建設(shè)用地面積僅4300多畝，而集體農(nóng)用地總面積達(dá)16322畝。這些農(nóng)地在確權(quán)工作完成后，也是以大致相同的形式流轉(zhuǎn)給公司，經(jīng)統(tǒng)一整理后再以一定規(guī)模通過公開市場交易，流轉(zhuǎn)給一些農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)公司，進(jìn)行花卉種植等經(jīng)濟(jì)作物的規(guī)?；?jīng)營。農(nóng)民除了以自己的土地使用權(quán)入股以外，還可受雇于這些農(nóng)業(yè)公司，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變身份，成為產(chǎn)業(yè)工人。農(nóng)民原有的宅基地被集中整理后，大量的高層農(nóng)民公寓在重新規(guī)劃后的居住區(qū)內(nèi)興建起來。住著和城里人一樣的房子，干著類似城市工人的工作，至少在錦江，當(dāng)這些原來的農(nóng)民在城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展的新環(huán)境中生活時(shí)，似乎沒有什么東西可以表明他們與城里人的區(qū)別。除了他們手中依然擁有的土地所有權(quán)與使用權(quán)經(jīng)量化后的資產(chǎn)。之二：“增減掛鉤”背后的故事成都市錦江區(qū)的土地利用產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃方案，把“規(guī)劃先行、產(chǎn)業(yè)支撐，政府引導(dǎo)、集約利用，市場配置、合理分配”的三條原則，寫在頁首。事實(shí)上，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)，正是在這樣三條大原則的背景下展開的。規(guī)劃布局，確定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的方向成都是不枉“規(guī)劃先行”之稱的。早在2021年，成都市就在全國率先完成第一輪土地利用總體規(guī)劃修編并通過評審。不僅如此，成都市還借上一輪規(guī)劃修編之機(jī)，由市政府牽頭，讓土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及工業(yè)布局規(guī)劃的修編同步進(jìn)行，統(tǒng)一編制。在那個(gè)時(shí)候，成都市就提出把科學(xué)發(fā)展觀和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)作為新一輪規(guī)劃（即2021-2021年土地利用總體規(guī)劃以及城市發(fā)展規(guī)劃）的指導(dǎo)思想，通過規(guī)劃打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，走產(chǎn)業(yè)集中布局、土地集約利用的道路。成都市被確定為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)區(qū)僅兩年，但其關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念、及其關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相關(guān)制度改革的探索和試驗(yàn)卻早在5年前規(guī)劃修編時(shí)就已開始了。正是這種超前的理念，影響并指導(dǎo)著成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革實(shí)踐。土地整理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的基礎(chǔ)在成都“198”范圍內(nèi)，現(xiàn)有的建設(shè)用地面積是70平方公里。市政府決定將這個(gè)數(shù)字削減到“50”，減下來的20平方公里建設(shè)用地將恢復(fù)為生態(tài)用地。當(dāng)然，這些生態(tài)用地在地類統(tǒng)計(jì)時(shí)仍屬于農(nóng)用地范疇。這樣，經(jīng)過土地整理和整治，土地集約利用化程度大大提高，成都“198”范圍內(nèi)不僅節(jié)余出一些“新”的建設(shè)用地可進(jìn)入集體土地市場、并通過招拍掛提升價(jià)值后得到重新利用，而且還保證了農(nóng)用地總量的增加和建設(shè)用地總量的減少。“198”范圍內(nèi)的建設(shè)用地和農(nóng)用地整理就是帶著這樣一個(gè)基本原則，在經(jīng)過土地產(chǎn)權(quán)制度改革、使農(nóng)村土地得到“量化”確權(quán)的基礎(chǔ)上全面展開的。集體土地，無論承包地、自留地或宅基地，先由各戶流轉(zhuǎn)給村民小組，再由各村民小組流轉(zhuǎn)到村集體經(jīng)濟(jì)組織，進(jìn)而再流轉(zhuǎn)給上一級的龍頭公司，如錦江區(qū)的農(nóng)錦公司等。這個(gè)內(nèi)部的流轉(zhuǎn)過程是非市場化的。比如，農(nóng)錦公司是政府專門為集體土地“入市”交易而成立的國有龍頭公司，在它進(jìn)入市場之前，它實(shí)際上已通過協(xié)議的方式將錦江區(qū)“198”范圍內(nèi)的農(nóng)村土地集中“收購”到自己手里，其農(nóng)地的收購標(biāo)準(zhǔn)是參照并略高于國家征地的標(biāo)準(zhǔn)。所不同的，一是其集體土地所有權(quán)性質(zhì)沒有改變，這個(gè)權(quán)利已量化成股權(quán)，使“失地”農(nóng)民在公司里仍擁有自己的一點(diǎn)股份；二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般按年租金形式給付，且第一年要給6000。8000元的青苗補(bǔ)償。其建設(shè)用地即農(nóng)村宅基地等的收購標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上實(shí)行的是實(shí)物補(bǔ)償制。以現(xiàn)有戶籍人口計(jì)算，按新建公寓樓單元房的套內(nèi)面積每人補(bǔ)35平方米，同時(shí)按每人10.5平方米的面積標(biāo)準(zhǔn)配給其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織，供其出租或以其他方式經(jīng)營，所得收益歸該集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員共有；拆掉的舊房屋給予300元/平方米的補(bǔ)償，宅基地房前屋后的附屬物則按每人2.8萬元的定額標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。此外，在農(nóng)民舊宅被拆掉、新居卻未建起和搬進(jìn)之前的過渡期，每家農(nóng)戶可一次性獲得兩年的住房臨時(shí)補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)是第一年400元/月、第二年600元/月。若兩年到期后農(nóng)戶仍未能搬進(jìn)新居的，將繼續(xù)得到補(bǔ)償。對于農(nóng)錦公司而言，這樣大規(guī)模的“收購”集體農(nóng)地和建設(shè)用地是需要付出資金代價(jià)的，至少是要先行墊付一大筆資金，用作各種形式的補(bǔ)償和安置。但農(nóng)錦公司應(yīng)該并不吃虧。因?yàn)檫@些農(nóng)地與包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地經(jīng)過大規(guī)模整理，能產(chǎn)生出不少新的用地空間。這些拿到集體土地市場上，只要交易成功，就能賺回大筆的資金，除掉事前墊付的各類土地取得成本以及土地整理的其他建設(shè)成本，農(nóng)錦公司應(yīng)該還有相當(dāng)?shù)睦麧櫩臻g。另一方面，如果這些農(nóng)用地和建設(shè)用地不進(jìn)行集中整理，農(nóng)地就沒法進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營，建設(shè)用地不僅不可能實(shí)現(xiàn)集中產(chǎn)業(yè)布局，也不可能進(jìn)行相應(yīng)配套設(shè)施建設(shè)，更不可能獲得大量建設(shè)用地再利用的空間。這意味著這些集體土地還不具備良好的供應(yīng)條件，因而會在集體土地市場上乏人問津，難以實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。其實(shí)，這些都還只是蘊(yùn)含在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策背后的故事。“增減掛鉤”，為城郊土地重新布局提供了政策便利城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策，目的是要保持城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的平衡。2021年，成都被國土資源部批準(zhǔn)為全國首批城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)城市。從那時(shí)開始，成都市就把“增減掛鉤”的試點(diǎn)工作與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、拆舊建新等土地整理工作結(jié)合起來進(jìn)行，用“活”了這一政策。在錦江區(qū)，整個(gè)“198”區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田已全部調(diào)整出去，現(xiàn)有的農(nóng)地按規(guī)劃布局也將在得到全面整理后或成為生態(tài)用地，或進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。錦江還計(jì)劃對“198“區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地和建設(shè)用地進(jìn)行全面整理后，將其規(guī)劃分區(qū)，走集中發(fā)展的道路。他們規(guī)劃了“鄉(xiāng)村旅游生態(tài)區(qū)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、汽車產(chǎn)業(yè)園、體育運(yùn)動休閑園和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園”等5個(gè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，同時(shí)，規(guī)劃并建設(shè)了兩個(gè)大型的新社區(qū)，供農(nóng)民集中居住。據(jù)了解，成都市郊的“198”區(qū)域內(nèi)，基本上全部進(jìn)行了這樣的重新規(guī)劃和調(diào)整。事實(shí)上，沒有這樣的規(guī)劃布局和調(diào)整，郊區(qū)農(nóng)村的城市化無法進(jìn)行，土地的高效集約利用也無法實(shí)現(xiàn)。但是，這樣的新布局和大調(diào)整畢竟涉及到大量農(nóng)村集體土地的再利用，情況十分復(fù)雜。其能夠得以順利實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上借用了“增減掛鉤”政策中的建設(shè)用地和農(nóng)用地總量控制、平衡的原則以及土地跨地區(qū)調(diào)整的“置換”原理。當(dāng)然，“增減掛鉤”政策的意義，主要體現(xiàn)在建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域流動上。成都在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中的種種探索性做法，是借用了這一“流動”的精髓，做大了其背后的文章。之三：成都土地制度改革的幾個(gè)創(chuàng)新與思考成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革和試驗(yàn)工作做得比較“實(shí)”。在做“實(shí)”的基礎(chǔ)上，成都的土地管理制度改革呈現(xiàn)出幾個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)：創(chuàng)新之一。政府統(tǒng)籌主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)一體發(fā)展規(guī)劃真正發(fā)揮了“龍頭”作用。成都規(guī)劃的總體思路來自于其超前的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念，以此為核心，本著科學(xué)發(fā)展的原則，成都市政府統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)了土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的重新修編，把城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展布局與城鄉(xiāng)土地利用結(jié)合起來，從全局的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌規(guī)劃了未來若干年城鄉(xiāng)土地的利用。這一超前的戰(zhàn)略性舉措，為幾年后成都開展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)，尤其是土地管理制度的改革試驗(yàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。創(chuàng)新之二。通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，探索性地明確了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，為集體土地進(jìn)入市場交易創(chuàng)造了條件。農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場交易，面臨的最基本問題，就是集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰、主體虛置的問題。長期以來，農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“三級所有”，使用權(quán)則基本上以宅基地或承包經(jīng)營地的形式分配給了農(nóng)民個(gè)體。主體太多，往往導(dǎo)致事實(shí)上的主體缺位。成都在全市范圍內(nèi)開展的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，以確權(quán)的名義，探索性地解決了這個(gè)問題。如推出專門成立的資產(chǎn)經(jīng)營管理公司作為一個(gè)鄉(xiāng)的集體土地產(chǎn)權(quán)主體代表，通過股份制形式量化集體土地資產(chǎn)，以層層簽定協(xié)議、層層“轉(zhuǎn)交”土地資產(chǎn)處置權(quán)、層層按股分紅的辦法，既解決了農(nóng)村土地權(quán)屬不清問題，又從總體上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的集中管理和經(jīng)營。確權(quán)后，成都還創(chuàng)造性地印發(fā)了集體土地使用證，為集體土地交易提供了合法憑證。創(chuàng)新之三。成立了農(nóng)村集體土地交易的服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立了較為規(guī)范的管理規(guī)則與流轉(zhuǎn)程序，初步建立了公開有形的集體土地市場。成都市成立了農(nóng)村土地交易所，一些區(qū)縣先后成立了農(nóng)村土地房屋交易服務(wù)中心，并相應(yīng)地參照國有土地市場的交易規(guī)則和相關(guān)管理辦法，制定了較為完備的管理規(guī)則，初步實(shí)現(xiàn)了規(guī)范管理。錦江區(qū)還探索性地解決了“兩證合一”、統(tǒng)一登記的問題，錦江區(qū)農(nóng)村土地房屋登記交易服務(wù)中心被政府賦予了土地使用證和房屋所有證統(tǒng)一登記的職能，使集體土地市場一建立，就避免了國有土地市場上長期存在的因“兩證”不能統(tǒng)一登記帶來的混亂。創(chuàng)新之四。本著“大統(tǒng)籌、大集中、大流轉(zhuǎn)”的基本思路，靈活運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的原則和方法，全面開展土地整理，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)面貌的“一體化”。通過統(tǒng)籌規(guī)劃和集中整理，農(nóng)民進(jìn)入了標(biāo)準(zhǔn)的“城市小區(qū)”，住進(jìn)了高層公寓；農(nóng)地被整理成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、置換到專門的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其經(jīng)營權(quán)可以到集體土地市場上招標(biāo)掛牌，流轉(zhuǎn)給大型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司；建設(shè)用地經(jīng)整理后、集中到各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。。鄉(xiāng)村在土地政策的靈活運(yùn)用下改變了面貌，也從土地市場贏得了更多的發(fā)展資金。不過，成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下進(jìn)行的土地制度改革和創(chuàng)新畢竟只是探索中的創(chuàng)新，從目前情況看，至少有以下幾個(gè)問題值得進(jìn)一步思考：思考之一。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施需要產(chǎn)業(yè)支撐。我們所調(diào)查的錦江區(qū)，是成都的主城區(qū)之一，其城鄉(xiāng)一體化改革試驗(yàn)是在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行的，效果明顯，但背后依賴的是其巨大的產(chǎn)業(yè)支撐力量。沒有這些產(chǎn)業(yè)支撐，政府將無力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集體土地市場也將因需求不旺而難以活躍，集體土地價(jià)值將無法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民的收入和城市化生活水平也就得不到保障。這意味著在遠(yuǎn)離中心城區(qū)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，這樣的土地產(chǎn)權(quán)制度改革可能無法進(jìn)行，這樣大規(guī)模的農(nóng)村土地整理也將難以展開。因此，需要思考的是：目前狀況下，我們的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之路，究竟是城郊“一體化”，還是城鄉(xiāng)“一體化”。思考之二。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革面臨制度風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。從錦江看成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中進(jìn)行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，感覺有兩個(gè)問題：一方面，成立國有的“龍頭”資產(chǎn)管理公司如農(nóng)錦公司，目的是為了作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體的代表，參與市場交易。但其“入市”之前層層“收購”集體土地的過程，卻是非市場化的協(xié)議過程，且有壟斷之嫌。另一方面，由于農(nóng)民手中的集體土地是先交給村集體經(jīng)濟(jì)組織、然后交給農(nóng)錦公司，最后才走上集體土地市場的。也就是說，農(nóng)錦公司先要墊付大筆資金，用以付給農(nóng)民房屋、青苗等各種補(bǔ)償，而后還要投入大筆資金，對這些“收購”來的集體土地進(jìn)行整理，再按市場需求一塊一塊地將土地供應(yīng)出去。這里就面臨著一個(gè)很大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)：土地從大面積取得到單個(gè)供應(yīng)出去，有一個(gè)時(shí)間差，其長短取決于市場的需求量。作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體代表的農(nóng)錦公司必須先去取得巨額貸款，用于土地的取得與整理成本，同時(shí)承擔(dān)高額利息，而能不能收回這些經(jīng)濟(jì)成本，得看其手中的集體土地在市場上是否需求旺盛。如果地供不出去，農(nóng)錦公司將勢必負(fù)債累累。思考之三。建設(shè)用地增減掛鉤政策的過量運(yùn)用會否影響城市建設(shè)用地總量的控制。成都在改革試驗(yàn)中用活了“增減掛鉤”政策，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。但是，在創(chuàng)新的同時(shí)，我也注意到，其具體增減掛鉤項(xiàng)目，只要能保證先增加了耕地面積，就可以將相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)“掛鉤”出去，其總量并不受限。這勢必會使城市建設(shè)用地總量有被突破的可能。思考之四。集體土地使用證的“效應(yīng)”與“小產(chǎn)權(quán)”房問題。農(nóng)民交出宅基地、搬進(jìn)公寓樓，獲得住房補(bǔ)償（有的還不止一套），其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利在很大程度上得到了保障。但是，農(nóng)民獲得“補(bǔ)償”的住房如果一旦用于出租或出售等，就會因其集體土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)而成為“小產(chǎn)權(quán)”房，農(nóng)民集體獲得的按每人10.5平方米補(bǔ)給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、用于經(jīng)營的那部分房源，顯然更有可能成為“小產(chǎn)權(quán)”房，其經(jīng)營的合法性得不到保障。當(dāng)然，這些房子與目前市場上的普通“小產(chǎn)權(quán)”房有所不同，它擁有國土部門核發(fā)的集體土地使用證。然而，集體土地使用證畢竟只是成都目前在改革試驗(yàn)中的一項(xiàng)探索性行為，并未取得與國有土地使用證同等的“效應(yīng)”，所以，其在市場上流轉(zhuǎn)的合法性仍會被質(zhì)疑。當(dāng)然，成都的改革性試驗(yàn)還在探索中。相信所有的疑問都會在其進(jìn)一步的探索和實(shí)踐中得到完美的解答。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)生的我們，在這次的社會實(shí)踐中也得到相應(yīng)的思考和啟示。第四篇：深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思考關(guān)于加快我市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的幾點(diǎn)思考近年來，我市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢趨好，同時(shí)在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展方面做了大量的工作，尤其在城市建設(shè)、項(xiàng)目建設(shè)、道路建設(shè)、新居民點(diǎn)建設(shè)等方面，取得了十分顯著的效果。為我市的“兩個(gè)率先”奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是我們不得不承認(rèn)，目前的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還很不平衡，仍處于“農(nóng)業(yè)不強(qiáng)、工業(yè)不壯、第三產(chǎn)業(yè)未真正形成特色與支柱、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度低”的狀況，農(nóng)民增收、失地農(nóng)民保障、環(huán)境衛(wèi)生、文化教育等公共服務(wù)設(shè)施落后等問題依然存在。現(xiàn)就加快我市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提幾點(diǎn)建議：一、進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)布局根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同的區(qū)位和資源狀況，制定完善城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，明確城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。堅(jiān)持突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)，加快推進(jìn)沿江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，充分發(fā)揮沿江地區(qū)資源優(yōu)勢，結(jié)合現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，引進(jìn)培育低碳環(huán)保的好項(xiàng)目，改善城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量。在總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃指導(dǎo)下，注重城鄉(xiāng)規(guī)劃的可操作性，規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門要按照各自職能，嚴(yán)格審批程序，避免顧此失彼。高效整合土地資源，促進(jìn)城市和農(nóng)村在產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)劃統(tǒng)籌、資源配置等方面有機(jī)融合，加快城市化、工業(yè)化進(jìn)程，大量地把農(nóng)民轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)上來，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)來。目前，我市城市發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃已批復(fù)，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃即將啟動。要抓住有利時(shí)機(jī)，著力創(chuàng)新空間開發(fā)形式，促進(jìn)城鄉(xiāng)互動發(fā)展共同繁榮。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃實(shí)現(xiàn)“四規(guī)疊合”，確保一張藍(lán)圖繪到底。二、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)必須由政府主導(dǎo)，實(shí)行市場化運(yùn)作促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展要強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能。要大力實(shí)施“城鄉(xiāng)清潔工程”。鑒于目前我市尤其是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村環(huán)境衛(wèi)生不佳的實(shí)際情況，要建設(shè)最宜人居的城市，就急需實(shí)施一項(xiàng)“城鄉(xiāng)清1潔工程”。要加強(qiáng)宣傳，廣泛動員城鄉(xiāng)群眾從自己做起，共同營造清潔美好城鄉(xiāng)環(huán)境。要從治理臟、亂、差入手，建立完善城鄉(xiāng)日常保潔體系，垃圾收運(yùn)、處理體系，加大排水系統(tǒng)和污水處理設(shè)施建設(shè)力度，加大農(nóng)村改水、改廁工作力度，以不斷改善城鄉(xiāng)環(huán)境。清潔工程的重點(diǎn)是加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生和垃圾整治工作?？蓢L試在有條件的村建立清潔衛(wèi)生專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，資金由全體村民分?jǐn)偅瑢⒋謇锏男l(wèi)生清潔工作以招投標(biāo)的方式承包給專人負(fù)責(zé)。年終由市里進(jìn)行考核驗(yàn)收，對搞得好的，政府可以以獎代補(bǔ)的方式參照城市路面保潔5000㎡/人、月工資500元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼。三、探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度在穩(wěn)定傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障基礎(chǔ)上，建立城鄉(xiāng)銜接公平統(tǒng)一的農(nóng)民社會保障體系，使農(nóng)民在失業(yè)、醫(yī)療、生活等方面享有與城鎮(zhèn)居民平等到的權(quán)利，逐步縮小城鄉(xiāng)社會保障差距，提高農(nóng)村社會化養(yǎng)老水平。建立健全農(nóng)村社會救助工作機(jī)制，完善以城鄉(xiāng)低保為基礎(chǔ)，以幫困助學(xué)、幫困助醫(yī)、幫困建房三大救助工程為支撐，其他專項(xiàng)救助、臨時(shí)性救助和社會幫扶的社會救助體系，切實(shí)保障農(nóng)村困難群眾的基本生活。四、農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營，提升輻射帶動能力在積極扶持“鋪天蓋地”的中小企業(yè)的發(fā)展的同時(shí)，要進(jìn)一步做大做強(qiáng)我市的支柱產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，培植“頂天立地”的龍頭企業(yè)，走可持續(xù)發(fā)展道路。農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營，在高效、外向、生態(tài)、品牌上下功夫，按照集中、集聚、集約發(fā)展的要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。推進(jìn)特色農(nóng)業(yè)建設(shè)。加快發(fā)展生豬、家禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場、水產(chǎn)健康養(yǎng)殖示范區(qū)，抓好設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)模種養(yǎng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建成一批以農(nóng)產(chǎn)品加工為主導(dǎo)、工農(nóng)一體化的高效農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)和加工基地。發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品精深加工業(yè)，從而調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，轉(zhuǎn)移富余勞動力、增加農(nóng)民收入，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。支持企業(yè)下鄉(xiāng)入村進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營和聯(lián)建新農(nóng)村；要加大扶持力度，培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)新亮點(diǎn)；要緊緊圍繞龍頭企業(yè)，采取公司加基地、基地連農(nóng)戶形式，或依托農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，立足“一鄉(xiāng)一業(yè)，一村一品”，加速形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)片區(qū)，實(shí)現(xiàn)小生產(chǎn)與大市場的對接；要增強(qiáng)品牌意識，積極整合品牌，進(jìn)一步做優(yōu)、做大、做強(qiáng)既有農(nóng)產(chǎn)品的生態(tài)品牌。五、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)市場化意識，縮小我市城鄉(xiāng)差距探索建立更加靈活的土地制度，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民按照“依法、自愿、有償”原則，對農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行量化入股，以股權(quán)形式實(shí)行有償流轉(zhuǎn)，搞活土地存量資產(chǎn)，提高土地產(chǎn)出率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和集約化經(jīng)營，為農(nóng)民離土離鄉(xiāng)創(chuàng)造條件。允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采用以土地入股方式參與項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，探索將農(nóng)村集體土地收益用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。改革征地制度，完善征地程序，積極探索建立土地收益分配新機(jī)制，嘗試建立明確土地權(quán)屬的體制機(jī)制，切實(shí)解決好土地被征占農(nóng)民的社會保障和就業(yè)問題，使農(nóng)民“失地不失業(yè)，失地不失利”。根據(jù)我市工業(yè)發(fā)展水平較快的特點(diǎn)，必須將以工補(bǔ)農(nóng)，發(fā)揮政府的主導(dǎo)和引導(dǎo)作用，促使農(nóng)民增收，加大農(nóng)村勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移力度，培養(yǎng)他們的一技之長，以適應(yīng)工業(yè)化、城市化給他們帶來的就業(yè)沖擊，解決他們的民生問題。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須努力促使廣大農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移。要轉(zhuǎn)得出、留得住，使農(nóng)民真正變成“居民”。二○一○年五月二十六日第五篇：試論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的土地制度改革試論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的土地制度改革鄧濤【專題名稱】體制改革【專題號】mf1【復(fù)印期號】2021年04期【原文出處】《中國發(fā)展》（京）2021年4期第90～94頁【作者簡介】鄧濤，研究員，博士后，重慶社會科學(xué)院財(cái)政金融研究所所長、重慶社科院決策咨詢研究中心主任。（重慶400020）【內(nèi)容提要】該文以科學(xué)發(fā)展為指導(dǎo)，結(jié)合十七屆三中全會精神，分析了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度缺陷引發(fā)的矛盾和問題，提出了重慶市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，在土地制度改革中的思路和相應(yīng)的配套政策支持。【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)統(tǒng)籌/土地制度/改革為了更好地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快推進(jìn)西部大開發(fā)的順利實(shí)施，切實(shí)解決好“三農(nóng)”問題，縮小城鄉(xiāng)差距，國家批準(zhǔn)重慶市設(shè)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。重慶市將充分發(fā)揮土地在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的作用，加快農(nóng)村土地制度改革，強(qiáng)化農(nóng)村土地所有權(quán)獲得資產(chǎn)性收入的權(quán)利，向?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)土地制度的公平合理改革目標(biāo)邁進(jìn)。1統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度缺陷引發(fā)的主要矛盾和問題隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的不斷推進(jìn)，土地制度的缺陷，如農(nóng)村土地難以合理流轉(zhuǎn)和有效配置、農(nóng)村土地難以市場化、農(nóng)民征地補(bǔ)償嚴(yán)重不足等問題日益暴露出來。1.1土地所有權(quán)主體二元化導(dǎo)致的收益差異化依照《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，我國土地實(shí)行社會主義公有制，包括全民所有制和農(nóng)民集體所有制兩種形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)有國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型。兩種不同的所有權(quán)主體，卻導(dǎo)致了收益的巨大差異。如，對于集體建設(shè)用地，只能用于本集體組織內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，不能私自改變建設(shè)用地的用途，不得出租、轉(zhuǎn)讓，抵押建設(shè)用地。在《物權(quán)法》中，對城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)人，也享有不同的權(quán)利，即：農(nóng)民對宅基地只有占有和使用的權(quán)利，沒有收益的權(quán)利，更不能轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。造成這種收益差別的原因主要是城鄉(xiāng)二元土地制度。城市建設(shè)需要使用集體土地，必須先由國家征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，城市建設(shè)用地的使用權(quán)人也依法享有對土地的占有、使用和收益的權(quán)利。而城市居民不能購買、租住農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民建設(shè)的住宅，使得農(nóng)民出租、出售住房無法獲得房租等經(jīng)營性收入和因房屋增值所帶來的投資性收入，限制了農(nóng)村憑借土地所有權(quán)獲得資產(chǎn)性收入的權(quán)利。盡管如此，為了獲取土地的財(cái)產(chǎn)性收益，農(nóng)村的“小產(chǎn)權(quán)房”問題仍然屢禁不止。1.2土地承包權(quán)保護(hù)不到位導(dǎo)致的社會沖突盡管我國的《農(nóng)村土地承包法》早已頒布，但在農(nóng)村，農(nóng)民土地承包權(quán)被剝奪，地方政府在執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》時(shí)越界的現(xiàn)象仍較嚴(yán)重。如一些地方政府違背農(nóng)民意愿，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，“以租代征”將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，非法批準(zhǔn)建設(shè)用地行為呈現(xiàn)蔓延上升之勢，違規(guī)違法用地并沒有得到有效遏制。違規(guī)違法用地危及社會和諧穩(wěn)定，首先是危害農(nóng)民利益。土地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)生活資料，而且具有社會保障功能。農(nóng)民持有土地，或者土地被依法征用，可以保證農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。但違規(guī)違法用地規(guī)避補(bǔ)償安置，農(nóng)民面臨風(fēng)險(xiǎn)非常大。農(nóng)民一旦拿不到土地租金，得不到應(yīng)有補(bǔ)償，被占用農(nóng)地又無法復(fù)耕，就可能陷入“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”困境。因此農(nóng)民目前迫切希望穩(wěn)定土地承包權(quán)。如果農(nóng)民的承包權(quán)得不到保護(hù)，農(nóng)民的經(jīng)營性收入不能保證，財(cái)產(chǎn)收入又為零，必將進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距，給社會帶來不穩(wěn)定因素。1.3城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場交易缺失導(dǎo)致的配置效率低下我國規(guī)定任何單位和個(gè)人使用建設(shè)用地必須使用國有土地，而國有土地的一級、二級市場由各級政府壟斷，在地方利益和土地財(cái)政的推動下，城市土地資源供應(yīng)日趨緊張。一是城市用地規(guī)模失控，隨著城市化的加速和開發(fā)區(qū)熱的興起，忽視了城市建設(shè)控制規(guī)劃，追求過高的人口與用地規(guī)模，致使城市用地規(guī)模失控；二是城市用地結(jié)構(gòu)及布局不合理，致使城市各類建設(shè)用地比例失調(diào)及其區(qū)位不合理；三是城市用地集約度偏低，造成土地浪費(fèi)、土地利用產(chǎn)出效益低，對城市生態(tài)環(huán)境也帶來破壞；四是城市土地管理機(jī)制不完善，造成城市土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。相對于國有建設(shè)用地供應(yīng)的計(jì)劃性和競爭的激烈性，農(nóng)村集體建設(shè)用地則顯得無市無價(jià)。由于農(nóng)村建設(shè)用地的集體所有產(chǎn)權(quán)不明晰，又沒有農(nóng)村土地交易市場，因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地并未得到充分有效的利用。我國規(guī)定集體建設(shè)用地只能用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，除宅基地外，其它兩類建設(shè)在廣大農(nóng)村還十分有限。由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場交易缺失，一方面是國有土地的價(jià)值不斷上漲，另一方面是集體土地未充分利用，造成建設(shè)用地的配置不均，農(nóng)村建設(shè)用地閑置嚴(yán)重。1.4土地所有權(quán)缺失導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)緩慢由于農(nóng)村土地所有權(quán)的缺失，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)緩慢。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，受到很多限制，如農(nóng)民的土地不能抵押，耕地不能隨便轉(zhuǎn)成建設(shè)用地，非農(nóng)建設(shè)用地要轉(zhuǎn)到集體之外的其他人去承包這個(gè)地，或者把這個(gè)建設(shè)用地的使用權(quán)轉(zhuǎn)到農(nóng)民的集體之外，都要受到法律限制。農(nóng)民對于土地的使用權(quán)和支配權(quán)的問題也沒有得到根本解決。土地流轉(zhuǎn)在重慶發(fā)展較快，出現(xiàn)了轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換和入股等5種基本形式，在這5種形式中，轉(zhuǎn)包形式比例最高，超過土地流轉(zhuǎn)總量的1/2，其次是出租和轉(zhuǎn)讓，分別占20.31%和17.18%。盡管如此，重慶在土地流轉(zhuǎn)方面仍然存在如下問題：一是土地流轉(zhuǎn)發(fā)展不平衡。主城區(qū)流轉(zhuǎn)的比例大大高于渝東南和渝東北地區(qū)。二是缺乏對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效管理和引導(dǎo)，農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)還占相當(dāng)?shù)谋壤?。三是土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不完善。目前，全市尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場體系。四是土地流轉(zhuǎn)過程中對失地農(nóng)民的補(bǔ)償較低，保障制度不完善，農(nóng)民承包地出租的租金普遍較低，對農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)有待加強(qiáng)。1.5失地農(nóng)民保障滯后導(dǎo)致的貧民化隨著我國城市不斷擴(kuò)張，失地農(nóng)民規(guī)模日益擴(kuò)大。據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，從1987年到2021年全國非農(nóng)建設(shè)占用3300多萬畝耕地，近七成是政府用行政手段方式征占土地。目前全國失地農(nóng)民總數(shù)在4000萬人左右，每年還要遞增200萬人。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2021年至2021年的30年間我國占用耕地將超過5450萬畝，屆時(shí)失地農(nóng)民將超過1億人，而將近一半以上的農(nóng)民將既失地又失業(yè)。由于集體土地在征地補(bǔ)償制度上的缺陷，造成對農(nóng)民的安置條件不合理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。相對而言，國有建設(shè)用地征用拆遷補(bǔ)償機(jī)制則合理得多。我國規(guī)定，在征地方案被批準(zhǔn)之前，征地目的、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置措施都應(yīng)當(dāng)告知被征地農(nóng)民，應(yīng)得到農(nóng)村集體和農(nóng)戶的確認(rèn)，但在實(shí)行中大多走樣變味。從土地收益分配看，國家支付給失地的集體和農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地轉(zhuǎn)為城市用地后的可獲價(jià)值相差過大，確保維持被征地農(nóng)民的生活水準(zhǔn)相對不變的目標(biāo)難以達(dá)到；從補(bǔ)償在集體和農(nóng)民之間的分配來看，補(bǔ)償資金的相當(dāng)部分又給了集體，實(shí)際的土地補(bǔ)償很難集中于農(nóng)民手上；同時(shí)，征地補(bǔ)償?shù)乃脚c土地的最終使用用途相分離，難以體現(xiàn)對土地?fù)碛姓叩墓綄ΥＲ虼?，失地農(nóng)民貧民化的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。1.6建設(shè)用地規(guī)模過大導(dǎo)致耕地紅線難保從中長期糧食安全角度考慮，我們必須守住18億畝耕地這條紅線，使糧食自給率穩(wěn)定在95%以上，這不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而且關(guān)系國家長遠(yuǎn)利益和民族生存根基。但是，目前保護(hù)耕地的形勢嚴(yán)峻。數(shù)據(jù)顯示：第一次全國土地調(diào)查顯示，截至1996年10月31日，我國耕地面積為19.5億畝；2021年10月31日，為18.27億畝，10年凈減少1.24億畝，平均每年凈減少1240萬畝。2021年我國凈減少耕地460.2萬畝。如果把18億畝耕地守到2021年，那未來的14年間我國允許的耕地凈減少量最多為2700萬畝，平均每年不超過193萬畝。這個(gè)數(shù)字不足前10年平均值的16%，僅為2021年的42%?？梢姡覈Ｗo(hù)耕地的任務(wù)之艱巨。相反，在耕地保有量急劇下降的同時(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地大量增加。目前我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量為24萬多平方公里，居世界第一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平。我國耕地銳減的原因在于：城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增加，是在犧牲耕地的基礎(chǔ)上完成的，同時(shí)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的弊端，使農(nóng)戶對土地難以形成長期穩(wěn)定的預(yù)期。因此，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地上，必須轉(zhuǎn)變靠新增建設(shè)用地謀求發(fā)展的思路，由增量供應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪空{(diào)整。與此同時(shí)，還要積極開發(fā)非耕地資源。努力實(shí)現(xiàn)布局上更趨合理、利用方式更加集約節(jié)約，逐漸實(shí)現(xiàn)總量不是增加，而是有所減少；不是再多占耕地而是逐漸還耕。2統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度改革的思路通過對全國各地土地制度改革的探索試驗(yàn)的總結(jié)，結(jié)合重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中的農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐，明確重慶市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的土地制度改革思路。2.1指導(dǎo)思想全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和“十分珍惜、合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，堅(jiān)持以人為本，在穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，探索土地制度創(chuàng)新的有效方式，合理配置和管理土地資源，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺，以土地流轉(zhuǎn)為手段，以制度創(chuàng)新為保障，以集約用地為目標(biāo)，加快土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)依法、合理、有序流轉(zhuǎn)，努力構(gòu)建農(nóng)村與城市建設(shè)用地“同地同價(jià)同收益”的框架，提高失地農(nóng)民的政策補(bǔ)償水平，探索出一條城鄉(xiāng)土地制度創(chuàng)新模式，為全國土地制度改革發(fā)揮示范和帶動作用。2.2改革目標(biāo)2.2.1總體目標(biāo)在國家土地制度總體框架下，以節(jié)約集約利用土地為原則，打破所有制管理，實(shí)行用途管制，擴(kuò)大農(nóng)村憑借土地所有權(quán)獲得資產(chǎn)性收入的權(quán)利，在全市建立起市域內(nèi)土地占補(bǔ)平衡、異地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村經(jīng)營承包地和宅基地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，健全農(nóng)民征地補(bǔ)償機(jī)制，確保被征地農(nóng)民得到公平合理的補(bǔ)償和安置。到2021年，建立起城鄉(xiāng)土地資源合理配置、保障農(nóng)民土地權(quán)益的制度性框架，到2021年，建立起城鄉(xiāng)土地資源統(tǒng)籌配置、城鄉(xiāng)土地資源要素合理流動、符合科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、推動城鄉(xiāng)土地制度公平合理的體制新模式。2.2.2具體目標(biāo)（1）打破非農(nóng)建設(shè)用地必須征為國有的限制，保障農(nóng)村土地集體所有者的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地與城市土地的“同地同價(jià)同收益”，提高農(nóng)村土地的資產(chǎn)性收入。（2）探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法，對已進(jìn)城又不愿退出土地承包權(quán)和宅基地權(quán)的農(nóng)民，探索在保留其土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，搞活土地有效使用的流轉(zhuǎn)方式，避免土地資源的閑置。（3）在保護(hù)和尊重農(nóng)民土地承包權(quán)和宅基地權(quán)益的基礎(chǔ)上，探索對農(nóng)民進(jìn)城后自愿退出的宅基地和承包地回購、置換等政策，采取土地?fù)Q社保、提供免費(fèi)培訓(xùn)、廉租房或給予住房補(bǔ)貼、子女免費(fèi)義務(wù)教育、享受城鎮(zhèn)最低生活保障等多種政策措施，鼓勵農(nóng)民自愿退出承包地和宅基地。（4）建立對進(jìn)城農(nóng)民自愿退出的承包地和宅基地統(tǒng)一規(guī)范管理的制度及整合和合理利用土地資源的有效機(jī)制，最大限度發(fā)揮土地效益。（5）在嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量和農(nóng)業(yè)耕地資源總量平衡的前提下，探索市域內(nèi)土地耕地占補(bǔ)的指標(biāo)異地調(diào)劑。（6）按照規(guī)劃，對生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)農(nóng)民退出的土地，主要實(shí)行退耕還林，減輕生態(tài)環(huán)境壓力。2.2.3改革思路（1）建立市域范圍內(nèi)的土地資源合理配置機(jī)制在確保全市耕地總量動態(tài)平衡和建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡的前提下，按照“推進(jìn)一圈，強(qiáng)化兩翼，增加儲備，確保重點(diǎn)”的原則，建立起土地資源在全市范圍內(nèi)合理流動的體制和機(jī)制，充分發(fā)揮土地的宏觀調(diào)控作用，優(yōu)化資源和要素空間布局，實(shí)現(xiàn)節(jié)約和集約用地，促進(jìn)重慶市“一圈兩翼”戰(zhàn)略實(shí)