國際貸款協(xié)議的國際法支配與國際組織的經(jīng)濟援助

在目前的國家和國際組織的實踐中，受歐盟控制的貸款協(xié)議非常重要。然而對此進行任何普遍適用的陳述實際上是不可能的,這一方面是因為協(xié)約文據(jù)廣泛的多樣性,另一方面是因為缺少包括所有貸方的根據(jù)貸款的法律基礎加以區(qū)分的任何統(tǒng)計數(shù)據(jù)。最近的世界銀行年度報告估計發(fā)展中國家相對于公營部門貸方的外債為二千五百二十二億美元,這的確提供了有用的參照點。人們可以推定,有關(guān)這一數(shù)字的絕大部分是在國際貸款協(xié)議基礎上提供的。1.政府提供的貸款是一種社會救直到接近第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)后的時期,主要的貸款協(xié)議均為國與國之間在繼續(xù)戰(zhàn)爭方面簽定的協(xié)議。自那時起,多數(shù)貸款的目的要么為發(fā)展援助要么為克服收支差額的困難。在經(jīng)濟方面,國際貨幣基金組織提供的經(jīng)濟援助就等于提供貸款,但從技術(shù)角度看,所涉及的是外匯的“提存”或從某個國家本國貨幣抵付的特別提款權(quán)。人們普遍同意應視此過程為具有再次購買義務的購買。這種貸款性質(zhì)已受到一致的否決。因此,盡管其非常重要,這里也不準備就國際貨幣基金組織的經(jīng)濟援助作進一步的論述。2.國際開發(fā)組織貸款是受國際法管轄的私法協(xié)議①國家之間存在兩種形式的國際貸款協(xié)議?？芍苯釉趪c國之間建立貸款關(guān)系。這樣的協(xié)議一般受國際法支配。但沒有任何東西可以阻止當事人明確地選擇具體的國內(nèi)法。在沒有任何明確協(xié)議的情況下,有關(guān)人士不得不按照在締結(jié)整個協(xié)議時的當時的情況、從協(xié)議的內(nèi)容中引伸出可適用的法律。貸款援助協(xié)議涉及一方當事人通過其本國銀行系統(tǒng)支持向另一方立約當事人或第三方提供貸款的義務。此類國際法律協(xié)議提供了一種由依據(jù)私法安排的貸款協(xié)議賦予其具體內(nèi)容的結(jié)構(gòu)。德意志聯(lián)邦共和國在其提供與具體項目有聯(lián)系的雙邊資本援助時尤其如此。對與聯(lián)邦預算有關(guān)的各個國家定額的確定以及對提供貸款的決定均系聯(lián)邦政府的責任。貸款收益通過西德復興銀行、以后者的名義但歸聯(lián)邦政府負擔、從預算款額中供給。其他西方國家和歐洲共同體在通過歐洲投資銀行資助歐共體以外的項目時也采用了類似的程序。在西德的實踐中,很少遇到無聯(lián)系的、分為兩個階段的貸款?？梢哉J為,1975年通過復興銀行向波蘭提供的長期低息貸款主要是出于政治動機的一個例外。②國際組織提供的貸款在有些情況下受國際法的支配,而在另一些情況下則屬國內(nèi)管轄范圍。世界銀行(國際復興開發(fā)銀行)及其附屬機構(gòu)——國際開發(fā)組織所提供的貸款,如借款方系它們的成員國,則一向受國際法支配,此點在可適用的《一般條件》的第10條01項中得到確認。大多數(shù)意見主要基于這些條件規(guī)定,也將向非成員國提供的貸款視為受國際法調(diào)整。上述條件亦適用于國際復興開發(fā)銀行在與公營部門的貸方、出口信用機構(gòu)或商業(yè)銀行(“A級貸款”)商定的傳統(tǒng)的共同信貸范圍內(nèi)的協(xié)議。對比之下,私法適用于“新的共同籌措資金技術(shù)”的信貸法律文件。在這一類活動中,世界銀行并不憑自身的資格同借款方談判協(xié)議,而是在商業(yè)銀行(“B級貸款”)的領導下承擔一部分商業(yè)貸款。世界銀行的適度的作法被若干地區(qū)開發(fā)銀行用來作為典范。非洲開發(fā)銀行對此尤其感興趣。然而,這些機構(gòu)的貸款協(xié)議,一般而言,與歐洲投資銀行的情形一樣,都受私法調(diào)整。③根據(jù)國際貨幣基金組織章程的第七條第一節(jié),國際法通常亦適用于國際貨幣基金組織締結(jié)的協(xié)議,這些協(xié)議旨在向該組織提供貸款以完成其貨幣儲備工作。國際貨幣基金組織與成員國或這些成員國的中央銀行、與瑞士、瑞士國家銀行以及國際清算銀行簽定了這樣的協(xié)議。其中最突出的是與十個成員國(“十國集團”)、瑞士和沙特阿拉伯簽署的《借款一般安排協(xié)定》,該協(xié)定使一百八十五億美元的特別提款權(quán)成為可能。此外,國際貨幣基金組織接納了其他一些貸款以取得對擴大的使用權(quán)的政策的資助及額外的籌措資金的措施,同時還獲取一些與最終目的無聯(lián)系的款項。國際復興開發(fā)銀行的重新籌措資金的法律文件在一般情況下具有私法性質(zhì)。然而如果各中央銀行購買了該銀行貸款的票據(jù),可以推定這將歸屬國際法來管轄。人們進而還可假定,它同樣也適用于1981年創(chuàng)建的中央銀行機構(gòu)范圍內(nèi)所進行的各種交易。無論在哪種情形中,對于這種評估是否很站得住腳都有可懷疑的成份。④國際法提供貸款的一個特例是有關(guān)在結(jié)算協(xié)議中的技術(shù)貸款安排。此類協(xié)議在參加國的不同貨幣區(qū)之間建立了一種對要求支付請求權(quán)的集體結(jié)算的制度,這些權(quán)力申請大部分起因于貨物銷售和提供勞務,結(jié)算帳目在規(guī)定的結(jié)算期內(nèi)進行。由于各種各樣的互惠要求規(guī)定了不同的截止期,因此需要一個基于活期存款帳戶的技術(shù)貸款。此外,在許多情況下,對便利條件的同意是為了長期資助虧損。結(jié)算協(xié)議在拉丁美洲、非洲、南亞及中東地區(qū)得到廣泛的應用。遵循歐洲支付聯(lián)盟的模式,經(jīng)互會成員國通過國際經(jīng)濟合作銀行實行了一種多邊結(jié)算制度,并在許多情況下與第三國締結(jié)了結(jié)算協(xié)議。從技術(shù)觀點看,其中包括東、西德兩國為解決不同貨幣區(qū)之間的結(jié)算問題通過各自中央銀行建立的帳目而相互提供信貸便利的協(xié)議。但只有聯(lián)邦德國采納了這種“自由搖擺”的便利方法。由于議定有關(guān)協(xié)議的程序繁復曲折,闡明協(xié)議的法律性質(zhì)是復雜的。按照聯(lián)邦憲法法院的裁決,將此類議定劃歸國際法協(xié)議可能是經(jīng)過認真考慮的。⑤過去,國際清算銀行曾向各國——最近,又于1986年向墨西哥銀行——提供了相當多的短期貸款,主要目的在于維持國家的清償能力,直到他們與國際貨幣基金組織簽定了信貸協(xié)議(備用協(xié)定或延期安排)。即便是對這樣的貸款,國際清算銀行亦堅持其一貫的保密做法:其年度報告僅僅提供最一般的情報?？梢栽O想,按照國際清算銀行章程的第24條(C)款,借款方是各中央銀行而非國家。所以,不能將這樣的議定協(xié)約視為屬于國際法的范疇。3、特別提款權(quán)的使用①結(jié)算和核算貨幣除確定債務的標準外,國際貸款協(xié)議還常常決定用于借出款項的貨幣及用于提供勞務和償還貸款的貨幣。在多數(shù)情況下,用于結(jié)算和核算的貨幣即是債權(quán)方使用的貨幣。然而,也常常做出不同的安排。在有關(guān)償還的條款中提及第三種貨幣,“任何可自由兌換的貨幣”或某種“可自由流通的貨幣”(根據(jù)國際貨幣基金組織章程第三十條(f)款的含義),并非異?，F(xiàn)象。世界銀行貸款通常以美元作為其信貸的標準(“本銀行同意借給借款方相當于……美元的不同貨幣”),國際開發(fā)組織則以特別提款權(quán)作為信貸的標準。這兩個機構(gòu)根據(jù)借款方為完成待裁決的項目所需要的貨幣提供外幣貸款(世界銀行章程第三條第五節(jié)(C),第四條第三節(jié);世界銀行與國際開發(fā)組織簽定的《一般條款和條件》第三條)。償還國際復興開發(fā)銀行貸款所使用的貨幣由該銀行在貸款期滿時、根據(jù)《一般條款和條件》第四條的規(guī)定作出選擇。至于國際開發(fā)組織,結(jié)算貨幣規(guī)定在貸款協(xié)議之中。區(qū)域性開發(fā)銀行采用了相似的方法。甚至在國際貨幣基金組織的法律制度以外,特別提款權(quán)也已被人們認作是一種核算單位。迄今為止,特別提款權(quán)作為支付的一種手段主要只在國際貨幣基金組織章程限定的交易和業(yè)務范圍內(nèi)使用。加入特別提款權(quán)條例的國際貨幣基金組織的成員以及該組織宣布為“其他持票人”(國際貨幣基金組織章程第十七條第一、三節(jié))的某些機構(gòu)可以通過交換特別提款權(quán)來相互之間接受自由流通的貨幣,而無需服從任何重新設立其特別提款權(quán)儲備的義務(國際貨幣基金組織章程第二十五條):這因而并沒有構(gòu)成一項貸款。這些交易必須區(qū)別于“普通帳戶”的提款權(quán)。然而,特別提款權(quán)持有國可以特別提款權(quán)為標準相互提供合同上約定的貸款,或可用特別提款權(quán)承擔以其他貨幣為標準的責任,當然在這一點上應已達成一致意見。自1981年以來,一些商業(yè)銀行已安排了以“私下”的特別提款權(quán)巡環(huán)的方式使用特別提款權(quán)。在歐洲貨幣體系里,歐洲貨幣單位作為一種記帳單位在干預和信貸機制范圍內(nèi)提供資金。參與歐洲貨幣體系的中央銀行已經(jīng)相互提供了“極短期資助”的信貸便利,以便能夠完成在共同體內(nèi)諸貨幣方面的無限制的干預義務。債務責任以歐洲貨幣單位為計算標準。即使是在歐洲貨幣體系確立之前,各中央銀行的短期貨幣援助制度及成員國之間的中期共同經(jīng)濟援助即已存在,旨在收支平衡遇到困難時提供援助。這兩種機制均已并入歐洲貨幣體系中。在短期援助情形下,請求權(quán)和債務責任以提供的外幣表示,但在中期援助的情形下則使用歐洲貨幣單位。歐洲共同體從共同體債券中提供給其成員國的貸款以外幣償付,但現(xiàn)在以歐洲貨幣單位為準。無論借款方得到的是何種貨幣的貸款,歐洲國際銀行對貸款的核算辦法一律使用歐洲貨幣單位。這一實踐是共同體在提供的各式貸款時所通常使用的核算辦法。作為歐洲貨幣體系的支付手段,歐洲貨幣單位被用于極短期貸款(直到百分之五十債權(quán))的帳目清算。如超過債權(quán)的百分之五十部分,歐洲共同體的中央銀行能夠與其他中央銀行和歐洲貨幣單位的“其他持有人”實現(xiàn)包括貸款在內(nèi)的交易。特別提款權(quán)的官方持有國之間的以歐洲貨幣單位為準的債務責任可以特別提款權(quán)結(jié)算,恰如在起因于歐洲貨幣體系的信貸機制的債權(quán)要求中,在歐洲貨幣體系中的兩個中央銀行之間已發(fā)生的情況一樣。在合約議定的基礎上,歐洲貨幣單位也常常被用于官方歐洲貨幣單位流通以外的非現(xiàn)金支付。結(jié)算協(xié)議必須規(guī)定資本交易平衡和技術(shù)貸款的記帳單位以及結(jié)算的貨幣。在發(fā)展中國家之間,通常使用美元作為記帳單位,但也越來越頻繁地使用特別提款權(quán)或另一種“人為的貨幣”。帳目結(jié)算一般使用美元。在經(jīng)互會內(nèi)部的多邊結(jié)算體系中,所謂的可轉(zhuǎn)讓的盧布被用來作為記帳單位和支付手段與。其指定的作用相比,可轉(zhuǎn)讓的盧布既不能轉(zhuǎn)換為成員國的貨幣,也不能轉(zhuǎn)換為與其有著一致限定的蘇聯(lián)的盧布或可自由兌換的貨幣。參與多邊結(jié)算交易的、使用可轉(zhuǎn)讓的盧布的第三國能夠使用可自由兌換的貨幣進行結(jié)算。有鑒于此,在可轉(zhuǎn)讓的盧布和可自由兌換的貨幣之間確立從經(jīng)濟上是合理的兌換率是必要的。在蘇聯(lián)和發(fā)展中國家之間的、用于項目資助的一些貸款協(xié)定與結(jié)算協(xié)議有一些相似之處,這一點可以看得出來。貸款以蘇聯(lián)盧布提供,因此,所得收益事實上只能用來購買在蘇聯(lián)境內(nèi)的貨物。蘇聯(lián)在受援國的購買以貸款抵銷。核算貨幣是盧布或是可自由兌換的貨幣。結(jié)算——因而對未償項目貸款的償付——將使用某種可自由兌換的貨幣。②保值依國際法管轄產(chǎn)生的債務責任要服從下面的原則:貨幣價值須以官方認可的貨幣單位計算,除非當事人雙方已達成協(xié)議減少貨幣浮動的風險和補償受損的購買力。屬國際法管轄的信貸機系——事實上,在任何跨越邊界的信貸交易中——保值條款的目的主要在于為防止平價變動或匯率波動的后果提供保護。雖然靈活的兌換率制度使保障因價值而提起的權(quán)利要求成為敏感的主張,實際上成為一種必要,但看起來此類條款現(xiàn)在較少得到采納。這大約主要因為許多以開發(fā)援助為目的的貸款是以“軟”條件提供的。除了低息長期貸款外,貸方還常常準備承擔匯率波動的風險。意識到這些有利條件,其中包括結(jié)算貨幣貶值的可能性,希望借款國也應隨時準備接受不利的匯率變動風險,似乎是合理的。國際組織的實踐可以世界銀行集團為例。國際復興開發(fā)銀行提供的貸款基本上不要求具體的保值措施。該行達到了使用其自己的財力的程度,任何貶值的風險均由成員國通過他們的保值“附加義務”來承擔。正象慣常的情形一樣,如果利用了在貨幣市場上認購的現(xiàn)款,那么貸方借出的貨幣價值的任何損失即相當于借方償還責任的實際價值的減少。國際開發(fā)組織的章程中未包含保值措施規(guī)定。然而,該組織通過指定其貸款為使用特別提款權(quán)(《統(tǒng)一約定和條件》第4節(jié)03項)而達到同樣的效果。有關(guān)國際復興和開發(fā)銀行的貸款償付的規(guī)定是個特例,其貨幣風險并未在貸方與借款方之間分攤,而由后者單獨承擔。貸款貨幣對共同的計算單位——美元的匯率的差別變化風險由借款方聯(lián)合承擔,一般的作法是將借入的款項撥給一個“貨幣共同金庫”,然后決定作為這一金庫的某一部分的償付標準,(《統(tǒng)一約定和條件》第四條)。許多開發(fā)銀行均效仿國際開發(fā)組織的范例。歐洲共同體和歐洲國際銀行利用指定其貸款使用歐洲貨幣單位的方法來達到保值的目的。但對歐洲國際銀行而言,這一點并不是首要的,因為該行的貸款是以適當?shù)慕Y(jié)算貨幣得到償還。利用貨幣籃子如特別提款權(quán)和歐洲貨幣單位等的優(yōu)越性在于,其價值一般較構(gòu)成籃子的單獨種類的貨幣以及外部貨幣的價值更為穩(wěn)定。匯率波動大致使相互雙方保持均勢。此外,波動的影響僅僅與貨幣籃子中特定貨幣的份額成比例。在國際組織的實踐中,上述方法已證明有利于避免使用特定成員國的貨幣,而不單單是為了政治上的原因。與此同時,人們亦不能忽視,在反對與特別提款權(quán)掛鉤的做法方面,也一直出現(xiàn)政治的考慮。在此種情形中經(jīng)常發(fā)生的是,選定一致限定的計算單位并僅僅給其一個不同的名稱。曼表達了一種較為務實的觀點:“特別提款權(quán)和歐洲貨幣單位提供了這樣一個優(yōu)點,即,他們不僅僅是建立在官方承認的那些準則的基礎之上,同時還具有貨幣方面的價值,對于這種價值,人們可以很便利地從諸如《金融時報》類的報紙上獲取有關(guān)信息。”③擔保屬于國際法調(diào)整的貸款在取得擔保的方式上大不相同。解決辦法從不作任何擔保安排的協(xié)議至詳盡規(guī)定的合同不等。此處將探討的是那些通過調(diào)整貸方之間關(guān)系而指定用擔保的方式償付貸款的規(guī)定。一種在實踐中經(jīng)常遇到的且在原則上有效的擔保形式是稱之為相互違約的條款。其基本形式為:由第三方將一項貸款的終止同借款方的任何其他貸款協(xié)議的終止聯(lián)系起來。到期帳款因此即可以有利于每一個貸方的方式償還,從而,如果借款方遇到經(jīng)濟困難,沒有任何貸方能夠確保優(yōu)先于其他人而取得接近債務人的可自由處置的資產(chǎn)的權(quán)利。不同范圍的相互違約條款包含在國際復興和開發(fā)銀行及國際開發(fā)組織的《統(tǒng)一約定和條件》中。特別具有深遠影響的是其中的第7.01節(jié)f款規(guī)定。該條款規(guī)定了在以下情況下銀行終止貸款的權(quán)利:“借款方在債務期滿時已無償還其債務的能力,或借款方及其他人已采取了任何行動或做法致使借款方的任何一部分資產(chǎn)將在或可能在貸方之間被分割?！贝藯l款苛刻的部分原因在于,它既不準許任何寬限期,也未對責任的種類及范圍作出任何限制規(guī)定。盡管國際債務問題層出不窮,但作為相互違約條款的結(jié)果的終止貸款的做法仍極少例外。在許多情況下,適用該條款有可能招致連鎖反應般的大量的終止貸款問題,這對獨立的貸方毫無益處。如果準備在重新安排償債期限的最后文件中寫入相互違約條款,即有必要給予特別的注意,以使新協(xié)議不致因第一次延遲付款(不管多么無禮)而脫離原定進程。人們強烈批評國際復興和開發(fā)銀行的做法——視其本身為“優(yōu)先貸方”并以若干理由拒絕參與重新安排償債期限的努力,與此同時,還使其借款方面臨終止貸款的風險,而這一風險純粹是該行具有深遠影響的相互違約條款所產(chǎn)生的結(jié)果。據(jù)推測,國際復興和開發(fā)銀行愿意先行一步,上述做法在許多情形中均強化了借款方給予該行優(yōu)惠待遇的意愿。如此不擇手段誘導到的優(yōu)先得到償還的權(quán)利是否與世界銀行給予貝克的倡議的支持相符,確實值得考慮。貝克的倡議呼吁在國際商業(yè)和開發(fā)銀行方面的協(xié)調(diào)行動。在很多情況下會遇到消極條款,要求借款方向貸方承諾,在未向該貸方提供同樣的擔保時,不向其他貸方提供擔保(消極保證條款)。這種約定的實際價值在有效取得權(quán)利要求方面作用并不太大:幾乎沒有通過訴訟執(zhí)行義務的機會以履行采取行動的義務,而對其的限制卻是實情。然而在經(jīng)濟戰(zhàn)線,該條款常常起到以下作用,即,只要因為另一個貸方不希望由于接受擔保而面臨煽惑他人違約的指控,那么第三方的貸款仍為沒有擔保過的。該條款還可具有警告的功能,因為任何違背其他合同義務、給予優(yōu)惠待遇的協(xié)約常常表明借款方處于不斷惡化的經(jīng)濟境遇。消極條款是以各種各樣的方式制定的,適宜于實際情況和法律條件。這些條款典型地關(guān)系到利用貨幣儲備、出口產(chǎn)品及以可自由兌換的貨幣為計算單位的出口收益作為擔保等。因此,很顯然,一個過于寬泛擬定的消極條款會對借款國的外貿(mào)產(chǎn)生相當嚴重的破壞作用。在國際復興和開發(fā)銀行的協(xié)議中利用消極條款(以消極保證條款形式)即是一個例子。對本節(jié)討論的條款的分析表明,搞清擔保的某些真正含義仍是極為必要的。但政府一般不準備提供這種擔保,盡管在個別情況下曾使用黃金儲備或銀行存款作為擔保。4.禁止重新安排債務的對外儲備借方無能力妥善償付債務的事實已經(jīng)促進了一系列理論上很有意思的有關(guān)終止國際信貸協(xié)議的想法。然而,在過去的五年里,國際信貸危機的法律現(xiàn)實已證明,在絕大多數(shù)的情況下,借款國為了自身的利益試圖緩解他們的債務重負,這種緩解不是靠違約而是靠重新安排償債期限、重新調(diào)整外債的方法。受國際法管轄的貸款通常由巴黎俱樂部負責進行重新安排。這一慣例自1956年以來即沿襲至今。當時一些歐洲政府的代表邀請阿根廷派人去巴黎商議該國的一些債務協(xié)議。自那時起,一方面是政府貸方及擔保人,另一方面是具體情況中的個別借款國的代表,兩者之間的絕大多數(shù)的有關(guān)重新安排償債期限的談判均在這一場所進行,而沒有根據(jù)對任何特定貸款的法律性質(zhì)作區(qū)分。巴黎俱樂部并非一個擁有成員的組織,而是一種程序方法,參與者在個案基礎上碰頭議事。對貸方而言,這些參與者僅僅是每一個案情中的主要貸款國,大部分均為經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的成員國。各種組織(歐共體、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織等)向俱樂部派遣受邀觀察員。俱樂部主任由法國財政部的一位高級官員擔任,他同時也負責提供后勤服務。巴黎俱樂部的程序方法以若干基本原則為中心。借款國必須處于迫在眉睫的拖欠債務的局勢之中,其外幣儲備不再足以償付外債。它必須已與國際貨幣基金組織安排了一項援助貸款協(xié)議,該協(xié)議使該借款國有權(quán)支取較高額的信用部分,同時因而也要求在國際貨幣基金組織的監(jiān)督(制約性)下執(zhí)行一項經(jīng)濟重新調(diào)整的計劃。重新安排償債的責任由貸方按照它們參與向該國貸款的程度的比例承擔(責任分攤)。但國際貨幣基金組織和多邊開發(fā)銀行在這方面是重要的例外。他們的要求償還權(quán)不受重新安排償債計劃的影響。至于若干其他問題,一些有關(guān)秩序方法標準的輪廓已開始形成。一般說來,只有期限在一年以上且尚未成為重新安排的主體的貸款才有可能得到重新安排。迄今為止,整理、合并債務的期限為十八至二十四個月。無論如何,盡管公營部門的貸方對較長時間的整理。合并債務期持反感態(tài)度,但在1985年的厄瓜多爾例子中仍首次同意了多年長期的重新安排償債的協(xié)議。利息和資本償還期最常見的是八至十年,同時帶有四或五年的寬限期。重新安排償債期限的談判結(jié)果載于商定記錄之中。這并非國際法協(xié)議,而是表達了一種意向,即債權(quán)國和債務國的政府依據(jù)這種記錄締結(jié)雙邊重新安排的協(xié)議。只有在這樣的雙邊協(xié)議中才可議定準備適用的利率。商定記錄一般僅規(guī)定利率須與市場相符。除規(guī)定有關(guān)重新安排的細節(jié)外,商定記錄還包含標準條款,這些條款為日后的雙邊重新安排償債的談判規(guī)定了時間比例,同時允許貸方有權(quán)獲知有關(guān)改革計劃的進展情況。其中那些保證平等對待所有貸方的條款尤其重要。按照參與的貸方相互間關(guān)系的比例平等地分配責任這一原則是多邊重新安排償債期限的精髓。即使確立了責任分攤,仍存在確保平等對待非參與的貸方的問題。為