第二章公共管理組織第一節(jié)政府部門(mén)第二節(jié)非營(yíng)利組織第三節(jié)公共企業(yè)第一節(jié)政府部門(mén)一、政府與市場(chǎng)二、政府的職能（參見(jiàn)：趙定濤：《公共管理學(xué)》中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社2006年版，第二章）第二節(jié)非營(yíng)利組織

一、非營(yíng)利組織概述（一）非營(yíng)利組織的涵義

非營(yíng)利組織(Non-profitOrganization，簡(jiǎn)稱NPO)，簡(jiǎn)言之，是不以營(yíng)利為目的、向社會(huì)提供服務(wù)的組織。它一般指介于政府組織、營(yíng)利組織之間的一切社會(huì)組織。

國(guó)際上有關(guān)非營(yíng)利組織的定義中比較有代表性的觀點(diǎn)主要有以下幾種：1.從法律上定義。美國(guó)稅法第502條中有26個(gè)條款對(duì)各類(lèi)組織免征所得稅，凡是符合這26個(gè)條款免征所得稅條件的組織就是非營(yíng)利組織。2.從資金來(lái)源上定義。聯(lián)合國(guó)國(guó)民收入統(tǒng)計(jì)體系規(guī)定，收入主要來(lái)自其成員繳納的會(huì)費(fèi)和社會(huì)的捐贈(zèng)，而不是來(lái)自以市場(chǎng)價(jià)格出售的商品和服務(wù)，這樣的組織就可以看成是非營(yíng)利組織。3.從“結(jié)構(gòu)一運(yùn)作”上定義。美國(guó)約翰·霍布金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研究中心認(rèn)為，凡是滿足組織性(正規(guī)性)、民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性和公益性這六個(gè)條件的就是非營(yíng)利組織。4.從功能和特征上定義。美國(guó)學(xué)者沃爾夫(Wolf)認(rèn)為，非營(yíng)利組織具有六個(gè)特征：一是有服務(wù)大眾的宗旨，必須具備公益使命；二是有不以營(yíng)利為目的的組織結(jié)構(gòu)；三是有一個(gè)可以排除私人獲得利益或財(cái)務(wù)的經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)；四是享有政府免除稅收的優(yōu)待；五是享有法律上的特殊地位，具有可將捐贈(zèng)人的捐款列入減免稅范圍的合法地位；六是必須是正式合法的組織，并接受相關(guān)法律規(guī)章的管理。符合這六個(gè)特征的組織即為非營(yíng)利組織。非營(yíng)利組織：指的是具有公益使命、不以營(yíng)利為目的、獨(dú)立運(yùn)作、享有特殊法律地位的開(kāi)展各種志愿性活動(dòng)的正式組織。（二）非營(yíng)利組織的特征1.非營(yíng)利性。這也是非營(yíng)利組織區(qū)別于企業(yè)(營(yíng)利組織)的根本屬性。2.正規(guī)性和自治性。非營(yíng)利組織應(yīng)該是正式合法的組織，應(yīng)該是根據(jù)國(guó)家法律注冊(cè)的獨(dú)立法人，有一定的組織結(jié)構(gòu)，并開(kāi)展經(jīng)常性活動(dòng)的組織，具有常規(guī)的組織機(jī)構(gòu)和管理體制。3.非政府性。這是非營(yíng)利組織區(qū)別于政府的根本屬性。非政府性主要表現(xiàn)在：·獨(dú)立自主的自治組織。非營(yíng)利組織有自己獨(dú)立自主的判斷、決策和行動(dòng)的能力?！っ耖g組織。非營(yíng)利組織依靠的是廣大的公民，憑著堅(jiān)實(shí)的民眾基礎(chǔ)動(dòng)員社會(huì)資源?！儆诟?jìng)爭(zhēng)性的公共部門(mén)。需要用競(jìng)爭(zhēng)性的手段獲取自己所需要的資源，提供的公共物品也具有競(jìng)爭(zhēng)性。4.志愿性。這是非營(yíng)利組織最重要的一個(gè)特征。二、非政府組織的發(fā)展背景首先，歐美經(jīng)濟(jì)目前開(kāi)始轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)為導(dǎo)向的福利經(jīng)濟(jì)模式，戰(zhàn)后經(jīng)歷了兩次持續(xù)性經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，一是戰(zhàn)后初期的高速發(fā)展時(shí)期，二是20世紀(jì)90年代，美國(guó)持續(xù)10多年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這些都為非政府組織的發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。其次，由于福利國(guó)家的剛性需要，政府雖然減少了對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，但政府并沒(méi)有減少對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的干預(yù)，為非政府組織提供的資助增多。三、非營(yíng)利組織的作用1．監(jiān)督政府和彌補(bǔ)政府不足當(dāng)政府行為目標(biāo)和社會(huì)公共利益之間產(chǎn)生差異，政府機(jī)構(gòu)的效率出現(xiàn)問(wèn)題以及政府政策暴露其局限性的時(shí)候，政府常常會(huì)失靈。除了政府自身的改善之外，非營(yíng)利組織可以有效地監(jiān)督政府，彌補(bǔ)政府的不足。2．監(jiān)督市場(chǎng)和彌補(bǔ)市場(chǎng)不足當(dāng)市場(chǎng)行為出現(xiàn)外部效應(yīng)、競(jìng)爭(zhēng)失靈、收人分配不公等的時(shí)候，市場(chǎng)常常會(huì)失靈。如果改善了政府和市場(chǎng)本身，還是不能夠解決問(wèn)題，這個(gè)時(shí)候也需要非營(yíng)利組織來(lái)彌補(bǔ)。3．填補(bǔ)政府與市場(chǎng)之間的空白當(dāng)市場(chǎng)和政府均無(wú)法提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)滿足人們多方面的需求時(shí)，就需要非營(yíng)利組織來(lái)直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。4．促進(jìn)社會(huì)參與的擴(kuò)大和新型倫理道德體系的形成這些組織是人們渴望歸屬感的產(chǎn)物，是非營(yíng)利組織中的用來(lái)滿足人們社會(huì)交往需求的一類(lèi)組織。它們可以幫助擴(kuò)大社會(huì)參與，促進(jìn)積極的公民精神的形成。在擴(kuò)大社會(huì)參與的同時(shí)，還要注重建立與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)的新型倫理道德體系。四、非營(yíng)利組織與政府的關(guān)系合作互補(bǔ)關(guān)系，也就是由政府提供資助，由非營(yíng)利組織提供服務(wù)。政府和非營(yíng)利組織可以通過(guò)簽訂協(xié)約，使非營(yíng)利組織成為公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供者，分擔(dān)政府的部分責(zé)任。補(bǔ)充關(guān)系，指的是非營(yíng)利組織自行負(fù)責(zé)籌款，滿足政府未能滿足的需求。例如美國(guó)的非營(yíng)利組織，大多都是在私人捐款基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，并且它們參與社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)多數(shù)時(shí)候先于政府。對(duì)立關(guān)系，指的是非營(yíng)利組織作為公眾利益的代表，負(fù)責(zé)推動(dòng)政府進(jìn)行政策改進(jìn)。尤其在社會(huì)不穩(wěn)定或者政治動(dòng)亂時(shí)期，非營(yíng)利組織要求政府的行動(dòng)和政策向著有利于自身的方向轉(zhuǎn)變。發(fā)展非營(yíng)利組織與政府間的良好合作關(guān)系，對(duì)于政府施政目標(biāo)的達(dá)成和非營(yíng)利組織宗旨的實(shí)現(xiàn)，都是必須的。要做到促進(jìn)二者的關(guān)系，首先政府應(yīng)該做到的是：(1)職能返還。(2)鼓勵(lì)參與。(3)完善法律。(4)依法管理。(5)支持鼓勵(lì)。(6)運(yùn)用得當(dāng)。

五、非營(yíng)利組織的分類(lèi)(1)聯(lián)合國(guó)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)分類(lèi)系統(tǒng)對(duì)非營(yíng)利組織的分類(lèi)：教育：小學(xué)、中學(xué)、高中以上、成人教育或其他；健康與社會(huì)工作：健康服務(wù)、社會(huì)工作活動(dòng)等；其他社區(qū)社會(huì)與個(gè)人服務(wù)活動(dòng)：衛(wèi)生、商業(yè)、貿(mào)易、娛樂(lè)、新聞、圖書(shū)館等。(2)歐盟在聯(lián)合國(guó)分類(lèi)的基礎(chǔ)上對(duì)非營(yíng)利組織的分類(lèi)：教育：高中以上、中小學(xué)、托兒所等；研究發(fā)展；醫(yī)療健康：醫(yī)院、療養(yǎng)機(jī)構(gòu)、牙醫(yī)、獸醫(yī)；娛樂(lè)文化：娛樂(lè)、圖書(shū)館、博物館、動(dòng)物園、運(yùn)動(dòng)等；其他公共服務(wù)：社會(huì)工作、專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)、宗教組織等。(3)約翰·霍布金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研究中心的分類(lèi)：

文化與休閑：文化與藝術(shù)，休閑，服務(wù)性俱樂(lè)部；教育與科學(xué)研究：中小學(xué)教育，高等教育，其他教育，研究；衛(wèi)生：醫(yī)院與康復(fù)，診斷，精神衛(wèi)生與危機(jī)防范，其他保健服務(wù)；社會(huì)服務(wù)：緊急情況救助，社會(huì)救濟(jì)；環(huán)境：環(huán)境保護(hù)，動(dòng)物保護(hù)；發(fā)展與住房：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、社區(qū)發(fā)展，住房，就業(yè)與職業(yè)培訓(xùn)；法律推進(jìn)與政治：民權(quán)與推進(jìn)組織，治安與法律服務(wù)，政治組織；慈善中介與志愿行為鼓動(dòng)；國(guó)際性活動(dòng)和組織；宗教活動(dòng)和組織；商會(huì)、專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)；其他。

(4)我國(guó)根據(jù)部門(mén)列舉法對(duì)非營(yíng)利組織的分類(lèi)

社會(huì)團(tuán)體。社會(huì)團(tuán)體是指中國(guó)公民根據(jù)自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織，包括各種慈善會(huì)、基金會(huì)、學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)、研究會(huì)等。民辦非企業(yè)單位。民辦非企業(yè)單位“是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織”。具體包括：各種民辦的非營(yíng)利性的學(xué)校、醫(yī)院、福利院、研究所、文化中心等。事業(yè)單位。事業(yè)單位是國(guó)家舉辦的非營(yíng)利組織，如學(xué)校、醫(yī)院、研究所、文化藝術(shù)團(tuán)體、新聞機(jī)構(gòu)等。單位內(nèi)部的社會(huì)團(tuán)體。例如高校內(nèi)存在的學(xué)生社團(tuán)，大型國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的職工業(yè)余組織等，這類(lèi)的社會(huì)團(tuán)體不需要登記。特殊社團(tuán)法人。這類(lèi)組織包括參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的人民團(tuán)體，由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體，以及國(guó)家根據(jù)特定目的或特定法律設(shè)立的社會(huì)團(tuán)體。以企業(yè)法人形式存在的非營(yíng)利組織。我國(guó)的社團(tuán)實(shí)行的是雙重管理體制，即社團(tuán)既要接受登記機(jī)關(guān)的管理，又要接受業(yè)務(wù)主管部門(mén)的管理。有些新生的社團(tuán)由于各種原因難以納入到雙重管理體制之內(nèi)，因此它們采取工商注冊(cè)的方式獲得法人資格，但從事的仍然是非營(yíng)利性活動(dòng)。六、非營(yíng)利組織的活動(dòng)方式

(一)從事特定的科學(xué)或社會(huì)科學(xué)問(wèn)題研究非政府組織一般有技術(shù)和專(zhuān)業(yè)方面的特長(zhǎng)，收集較多的專(zhuān)門(mén)信息，就某課題進(jìn)行研究。(二)從事運(yùn)作性發(fā)展項(xiàng)目，向低收入等目標(biāo)群體提供特定產(chǎn)品與服務(wù)大多數(shù)非政府組織都直接或間接從事一些操作性的發(fā)展項(xiàng)目，比如，從事落后地區(qū)的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或從事發(fā)達(dá)地區(qū)低收入群體的扶貧計(jì)劃，向貧民提供各類(lèi)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班，提供社區(qū)衛(wèi)生保健服務(wù)。(三)對(duì)政府的行為、決策進(jìn)行參與、監(jiān)督和協(xié)調(diào)影響政府行為與決策是非政府組織的重要活動(dòng)目標(biāo)，而越來(lái)越多的政府或政府間國(guó)際組織也歡迎或容許非政府組織的參與活動(dòng)。而非政府組織對(duì)政府的監(jiān)督也是政治民主的主要內(nèi)容。七、非政府組織面臨的挑戰(zhàn)（一）市場(chǎng)生存問(wèn)題面對(duì)歐美日益嚴(yán)重的市場(chǎng)失靈問(wèn)題如失業(yè)率居高不下，某些地區(qū)經(jīng)濟(jì)衰退，貧富差距拉大等問(wèn)題。尤其是福利制度調(diào)整后，政府減少開(kāi)支，包括減少對(duì)某些非政府組織的援助，非政府組織也面臨著日益嚴(yán)重的生存壓力。（二）獨(dú)立性問(wèn)題非政府組織與政府不同，政府的運(yùn)作有公共財(cái)產(chǎn)資金的投入作保障，企業(yè)靠市場(chǎng)來(lái)生存。而非政府組織除了自身的微利外，來(lái)自政府的資助越來(lái)越多，來(lái)自企業(yè)的捐款越來(lái)越多。并且它與政府的沖突也越來(lái)越多，它與企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)也越來(lái)越強(qiáng)。（三）相互間協(xié)調(diào)與內(nèi)部管理問(wèn)題1.相互間協(xié)調(diào)問(wèn)題數(shù)量眾多的非政府組織謀求政策的制定、實(shí)施、監(jiān)督與各種世界性問(wèn)題的解決，有的關(guān)心環(huán)境問(wèn)題、有的關(guān)心發(fā)展問(wèn)題、有的關(guān)心人道主義問(wèn)題、有的關(guān)心女權(quán)問(wèn)題，有時(shí)候這些非政府組織的目標(biāo)不同，志向各異，甚至于互相沖突，這就導(dǎo)致協(xié)調(diào)不足。案例1：大城市的急救醫(yī)療服務(wù)在美國(guó)某城市的光明城區(qū)，每年大約有11000人死亡，其中6000例是由于突發(fā)疾病或意外傷亡而死.據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，通過(guò)一個(gè)非營(yíng)利性的聯(lián)合急救醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)，每年能挽救500多人的生命。這個(gè)系統(tǒng)就是大城市醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)(MEMS)，成立已有多年，它擁有高素質(zhì)的員工和良好的技術(shù)設(shè)備，但它無(wú)權(quán)強(qiáng)制救護(hù)車(chē)公司參加該系統(tǒng)，也無(wú)權(quán)指定由哪家公司提供服務(wù)，MEMS系統(tǒng)服務(wù)了大約3000平方英里，它能讓區(qū)域內(nèi)的各個(gè)救護(hù)車(chē)之間直接聯(lián)系，它將原來(lái)的幾百個(gè)求救電話減少為一個(gè)，大大方便了患者，但是近來(lái)這個(gè)系統(tǒng)卻遇到了財(cái)務(wù)困難。捐款來(lái)源不穩(wěn)定，一些私營(yíng)救護(hù)車(chē)公司不愿意參與，因?yàn)樾」九cMEMS系統(tǒng)存在一種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而如果MEMS要繼續(xù)維持下去，向它服務(wù)的區(qū)域提供服務(wù)，它可能會(huì)使一些救護(hù)車(chē)公司虧損，而如果它不提供這種服務(wù)，可能會(huì)有些人得不到及時(shí)救助而死亡。

2.內(nèi)部管理問(wèn)題非政府組織的自身建設(shè)還存在一些問(wèn)題，由于人性的弱點(diǎn)及外部法律約束的不足，非政府組織的內(nèi)部也存在一些問(wèn)題，如某些組織的領(lǐng)導(dǎo)人挪用善款，導(dǎo)致非政府組織的公信力下降等。案例2：內(nèi)部腐敗問(wèn)題據(jù)報(bào)道，美國(guó)聯(lián)合勸募組織的前任秘書(shū)長(zhǎng)威廉阿拉莫尼被指控挪用成千上萬(wàn)美元的善款，他揮金如土，盡管他年薪369000美元，另外，還享養(yǎng)老金和健康保險(xiǎn)福利，且已在這個(gè)全美最大的慈善團(tuán)體做了22年的負(fù)責(zé)人，但他在任職期間還是挪用了552000美元的善款，最終被法庭判入獄7年，并被要求償還所挪用的善款。自1992年聯(lián)合勸募組織的丑聞第一次被曝光以來(lái)，馬上引起了整個(gè)勸募組織系統(tǒng)捐款率的大幅下降，一些相對(duì)獨(dú)立的地區(qū)分會(huì)為避免丑聞殃及自身，紛紛開(kāi)始盡可能地遠(yuǎn)離聯(lián)合勸募總會(huì)，該丑聞也引起了許多捐贈(zèng)者的擔(dān)心，他們非常希望了解勸募機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)上是如何監(jiān)督和管理的。另一方面，很多慈善團(tuán)體的理事會(huì)成員也開(kāi)始反省自己在該丑聞中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。自從1992年聯(lián)合勸募組織的丑聞被曝光以來(lái)，美國(guó)興起了一場(chǎng)由慈善機(jī)構(gòu)為其秘書(shū)長(zhǎng)和高級(jí)官員購(gòu)買(mǎi)責(zé)任保險(xiǎn)的浪潮。除此外，還引起了一場(chǎng)對(duì)秘書(shū)長(zhǎng)任期限制的變革。美國(guó)安德魯梅隆基金會(huì)的主席一一威廉鮑恩稱：理事會(huì)成員的任期應(yīng)該有所限定，對(duì)于連任的期限也應(yīng)有個(gè)上限。丑聞發(fā)生后，美國(guó)聯(lián)合勸募組織已重新構(gòu)建了新的理事會(huì)，開(kāi)始實(shí)施新的規(guī)章制度，并成立了新的監(jiān)督委員會(huì)。

八、中國(guó)的非營(yíng)利組織

中國(guó)有自己的國(guó)情，中國(guó)的非營(yíng)利組織也有著屬于自己的特征。從實(shí)際看來(lái)，中國(guó)的非營(yíng)利組織有相當(dāng)大一部分都是由傳統(tǒng)的事業(yè)單位、人民團(tuán)體和社會(huì)團(tuán)體轉(zhuǎn)制而來(lái)的。這些單位如工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、殘聯(lián)等，都是以其非營(yíng)利的活動(dòng)服務(wù)于公眾的，但它們?cè)谌藛T構(gòu)成、組織管理、運(yùn)行方式上都是政府性的，還行使著一部分政府職能。與此同時(shí)，真正的民間性、自治性的非營(yíng)利組織還不成熟、不完善。中國(guó)的非營(yíng)利組織還存在著很多的問(wèn)題：第一，組織登記不規(guī)范。第二，公共責(zé)任的缺乏。第三，專(zhuān)業(yè)能力不強(qiáng)。第四，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足，服務(wù)質(zhì)量不高。第五，非營(yíng)利組織也存在“志愿失靈”的問(wèn)題。思考：如何看待我國(guó)非政府組織的作用？我國(guó)非政府組織發(fā)展中存在哪些問(wèn)題？如何解決？

第三節(jié)公共企業(yè)

一、