新制度主義視角下的地方政府制度創(chuàng)新研究

地方政府是國家政治制度的重要組成部分。20世紀70年代中后期,由于全球性的經濟危機和地方政府管理體制的僵化等原因,地方政府開始成為各種矛盾集結的對象,在這種背景下,從英國開始發(fā)起了地方政府改革的浪潮并一直持續(xù)至今。改革開放以來,中國地方政府經歷了多次改革和重組,創(chuàng)新活動一刻也沒有停止。由于地方政府處在與民眾的日常生活更為息息相關的地位,它的創(chuàng)新就具有更重要的地位和作用。隨著地方政府創(chuàng)新實踐的深入、隨著新制度經濟學對政治學、行政學的滲透和影響,中國地方政府制度創(chuàng)新研究從20世紀90年代開始發(fā)展,至今已取得了一定的成果。代表性的文章有:郭小聰的《中國地方政府制度創(chuàng)新的理論:作用和地位》(《政治學研究》2000年1期)、陳天祥的《對中國地方政府制度創(chuàng)新作用的一種闡釋》(《中山大學學報》2004年4期)等。已出版專著中,陳天祥著《中國地方政府制度創(chuàng)新研究-政府、產權、市場三維互動的透視》(高等教育出版社,2002)、傅大友等著《行政改革與制度創(chuàng)新-地方政府改革的制度分析》(上海三聯書店,2004)等較有代表性。地方政府制度創(chuàng)新是一個系統(tǒng)工程,目前的研究主要集中在地方政府制度創(chuàng)新的內涵、主體地位、作用意義、角色內容、動因、悖論及其克服等方面,下面擇其重點分述之。一、制度創(chuàng)新的主體地方政府制度創(chuàng)新研究的邏輯起點是它的內涵和主體。研究地方政府制度創(chuàng)新,首先對地方政府制度創(chuàng)新要有一個清晰的認識。陳天祥認為:“制度創(chuàng)新,是指制度的變遷過程,是制度創(chuàng)新主體為獲得潛在收益而進行的制度安排?！毖芯康胤秸贫葎?chuàng)新,還必須界定地方政府的概念。傅大友等認為“地方政府”概念應包括以下幾層含義:“(1)與各級地方政府相對應的是國家為進行行政管理而劃分的各級區(qū)域或地方,因此(2)地方政府包括了除中央政府以外的各級政府,(3)地方政府是地方的國家行政機關,它同中央政府的區(qū)別是基于國家行政系統(tǒng)中的地位、職責、權限的不同而管轄范圍不同。”在此基礎上他界定了“地方政府制度創(chuàng)新”的概念:“地方政府以新的觀念為指導,通過制定新的行為規(guī)范,調整主體間的權利平等關系,為實現新的價值目標和理想目標而自主地進行的創(chuàng)造性的活動?！?P54)從這個定義看,暗含了新制度主義的制度變遷模型,顯示了制度創(chuàng)新的起因、過程和結果。對于地方政府制度創(chuàng)新的主體地位,童星從地方政府制度創(chuàng)新的重要性入手,認為通過地方政府的政策導向與制度創(chuàng)新,可以促進本地企業(yè)贏得競爭優(yōu)勢,增強地區(qū)的競爭力,由此提出了地方政府在推動地方制度創(chuàng)新方面的主體作用。從新制度主義的角度講,制度安排包括“個人”的安排、“自愿合作”的團體安排和“政府”的安排。也就是說制度創(chuàng)新的主體包括個人、團體和政府。諾斯認為,在給定同樣參與者的情況下,政府安排的成本可能最小,因為每個參加者都受制于政府的強制權力,不管他有多少不愿意,他都不可能選擇退出。因而政府的強制方案可能會產生極高的收益,政府可能利用其強制力,強制實現一個由任何自愿的談判所不可能實現的方案。而另外兩種形式的安排中,都要支付創(chuàng)新的組織成本,并且這種總成本會隨著參加者的人數而增加。并且在自愿的安排下,要達成一致的可能會進一步增加組織的成本。而在個人安排中,既沒有與之相聯系的組織成本,也沒有強制成本,但收益的增長只限于一個人。(P271)諾斯在比較中肯定了政府在制度創(chuàng)新中的主體地位。林毅夫認為“在社會所有制度安排中,政府是最重要的一個。”(P374)在中國,陳天祥認為政府擁有絕對的政治力量對比優(yōu)勢和較大的資源配置權力,能通過行政、經濟和法律等手段在不同程度上約束其他社會行為主體的行為,由此決定政府是最主要的創(chuàng)新主體,并且地方政府作為中央政府的分支機構,它依法管理一個較小區(qū)域內的公共事務,可以發(fā)揮中央政府不可替代的作用,因此,它理所當然地成為推動地方制度創(chuàng)新的主體。從市場轉型的角度看政府在制度創(chuàng)新中也發(fā)揮著積極作用。汪錦軍認為在向市場經濟轉型中,政府要做的是為市場活動主體的制度創(chuàng)新提供一個既有嚴格規(guī)范又有一定自由活動空間的制度框架,從而構建一個以政府制度創(chuàng)新為主導,市場制度創(chuàng)新充滿活力的制度創(chuàng)新格局。從中央政府、地方政府、微觀主體三者利益博弈的關系看,地方政府在制度創(chuàng)新中也具有主體地位。黃永炎認為地方政府主導型的制度變遷方式具有收益大、風險小的優(yōu)點,有利于制度創(chuàng)新的供求達到社會最優(yōu)的均衡狀態(tài),取得較大的規(guī)模效應。地方政府制度創(chuàng)新有利于制度資源的優(yōu)化配置、有利于制度體系的協(xié)調更新、有利于制度運作效益最大化,因此地方政府在推動制度創(chuàng)新方面優(yōu)于其它創(chuàng)新主體。在推進民營企業(yè)的制度創(chuàng)新過程中地方政府也起著主體作用。陳國權以溫州民營經濟發(fā)展為背景,分析了溫州地方政府在與民營經濟發(fā)展的互動中制度創(chuàng)新的背景和方式,認為溫州地方政府積極響應民間的制度創(chuàng)新活動,對民間的制度創(chuàng)新活動進行保護、協(xié)調和組織,為民營經濟發(fā)展提供了一個相對開放、自由和合法的制度環(huán)境,這種保護事實上是政府逐步融入制度創(chuàng)新主體的一種形式,為民營經濟提供了進一步的發(fā)展方向和制度安排。這為中國地方政府在制度創(chuàng)新中發(fā)揮主體作用提供了啟示。二、對地方政府制度創(chuàng)新的研究1.制度創(chuàng)新行為地方政府制度創(chuàng)新必然因地方政府擔任不同角色而包含不同內容。王玉明認為完善國家的憲政制度和法制、培育先進文化和主體意識形態(tài)、提供有效的產權制度安排和創(chuàng)新經濟、政治、社會管理的其他各項制度是政府制度創(chuàng)新的基本內容。從政府、產權、市場三維互動這一主線出發(fā),陳天祥研究了地方政府制度創(chuàng)新與制度均衡的關系,分析了地方政府在制度創(chuàng)新中的角色和內容,提出了地方政府制度創(chuàng)新的發(fā)展路向。他認為中國地方政府在制度創(chuàng)新中可以充當三種角色:一是以“第一行動集團”的身份,在自己的固有職權范圍內主動進行制度創(chuàng)新;二是以代理者的身份,在中央政府的制度準入條件下進行制度創(chuàng)新試驗;三是以“第二行動集團”的身份,對微觀主體的制度創(chuàng)新活動予以鼓勵和支持,使制度創(chuàng)新得以實現。從考察現階段地方政府的行為目標與模式出發(fā),宋莉莉認為地方政府具有成為制度創(chuàng)新“第一行動集團”的動機和能力,她從地方政府的制度創(chuàng)新行為模式入手,進一步分析了地方政府的經濟行為特征,認為雖然存在不規(guī)范的經濟現象,但地方政府的制度創(chuàng)新行為事實上為市場取向改革提供了低成本、低風險的環(huán)境,使改革呈現漸進過渡特征,并且地方政府與企業(yè)的合作博弈過程客觀上推進了排他性產權的確立與市場主體的培育。從行政改革的目標出發(fā),王波認為行政改革處于中國體制改革邏輯發(fā)展全程結合部的戰(zhàn)略地位,因此把行政改革定位在正確處理國家與社會、政府與公民的關系上,是適應全球化與民主化進程的必然結果。從總體上看,我國的制度變遷帶有明顯的政府主導性特征,從戰(zhàn)略與理論兩個定位出發(fā),強化政府的制度創(chuàng)新職能、實現行政行為方式的轉變、政府與社會及政府與基本的社會制度之間關系的完善和規(guī)則體系的健全等現實目標,是制度創(chuàng)新的目標和任務。2.動力機制方面的創(chuàng)新從新制度經濟學的角度看,由于外部利潤的存在而在現有的制度安排下無法實現情況下,往往會引發(fā)個人、團體或者政府的創(chuàng)新動機,這就是制度創(chuàng)新的動因。陳天祥認為地方政府制度創(chuàng)新的動因包括:憲法秩序的變化、制度創(chuàng)新成本、制度創(chuàng)新的預期收益和制度創(chuàng)新能力等。他認為憲法秩序的變化賦予了地方政府相當的自主權,成為地方政府制度創(chuàng)新的法律基礎;由于貼近地方,使得地方政府制度創(chuàng)新成本較低;良好的預期收益極大地激發(fā)了地方政府制度創(chuàng)新的動力;較強的制度創(chuàng)新能力,如資源配置能力和支付變革成本的能力,使得地方政府制度創(chuàng)新的積極性和創(chuàng)新能力增加,由此說明了地方政府制度創(chuàng)新的動力所在。從社會變遷、制度缺陷和利益訴求三個方面看,由社會生產力發(fā)展所帶來的社會變遷是地方政府制度創(chuàng)新的根本動因;制度以及制度結構本身所具有的缺陷是地方政府制度創(chuàng)新的內在動因;而對制度創(chuàng)新預期凈收益的訴求則是地方政府制度創(chuàng)新的直接動因。在這三種因素的共同作用下,地方政府的制度創(chuàng)新行為才得以持續(xù)進行。傅大友從地方政府制度創(chuàng)新的動力形成、動力轉換、動力貫徹和動力終止四個階段闡述了地方政府制度創(chuàng)新的動力機制和創(chuàng)新過程。提出了在政府制度創(chuàng)新為主導的發(fā)展中國家,不斷地完善政府制度創(chuàng)新的動力機制的必要性。地方政府推動制度創(chuàng)新的動因多種多樣,但主體是預期的收益和創(chuàng)新成本的可承受性,當然這種動因還會夾雜著地方官員對自身利益的訴求(比如政績和升遷等),因此不可避免會產生政策的短期性。加上制度創(chuàng)新路徑依賴的內在性,制度創(chuàng)新到一定程度就會產生失范現象。三、地方政府制度創(chuàng)新研究的結果1.制度創(chuàng)新是一項“商業(yè)建設”地方政府制度創(chuàng)新活動有著合理的存在理由,但隨著市場經濟制度發(fā)展到較高水平,地方政府創(chuàng)新行為將逐漸偏向于可能無效率。黃永炎認為地方政府制度創(chuàng)新會產生“地方主義”、“短期行為”等偏差,必須對中央政府與地方政府、地方政府與微觀主體及地方政府各種成員的相互關系加以調整,構建中央政府、地方政府、微觀主體三者良性互動的制度環(huán)境,地方政府制度創(chuàng)新行為才能規(guī)范化發(fā)展。在政府主導模式下,由于國家的職能和權力集中于政府,立法機構將一部分立法權轉移給政府,政府還取得了準司法的執(zhí)法權,這樣政府就集決策、立法、執(zhí)法于一身,這使得政府擺脫了既定法律制度束縛,減少了決策立法的環(huán)節(jié),有利于改革急需的新制度的出臺,政府具有的執(zhí)法權又可以加速制度的推行與實施。王會華認為這種主導同時也可能引起不良的連鎖反應,扭曲政府系統(tǒng)的合理運作和制度創(chuàng)新過程,比如在政府受監(jiān)督不力情況下,就會出現政府的腐敗現象等。因此,彌補這一政府主導型制度創(chuàng)新的不足之處就要構建多元主體制度創(chuàng)新結構。從地方政府競爭的角度看,過度競爭會導致制度創(chuàng)新的失范。由于分稅制的實行使得地方政府擁有了過多的財政自主權和經濟增長的動力,這也使得地方政府成為了具有獨立利益的代表,促進了地方政府的競爭,但是這種競爭并非都是良性的。由于競爭,地方政府之間設置了很多壁壘,導致了交易成本的增加。地方政府之間的貿易壁壘僅僅是交易成本的一種反映,由于改革以來形成的特定的中央和地方的制度安排以及各地方經濟發(fā)展的嚴重失衡,導致中國經濟增長從結構看不具備內在一致性。也就是說,雖然落后地區(qū)的要素成本低于發(fā)達地區(qū),但資源仍然向發(fā)達地區(qū)聚集,結果各地區(qū)為確保本地的就業(yè)和經濟發(fā)展,采取貿易壁壘來分割市場,導致地區(qū)間的交易成本增大,同時也導致價格水平在地區(qū)之間呈離散分布,沒有一個統(tǒng)一的市場價格。周業(yè)安認為,減少地區(qū)間的交易成本比積極的財政政策要重要得多,因為依靠財政政策來拉動經濟增長的潛力很有限,而交易成本的節(jié)約本身就是一種增長源泉,如果地方間的交易成本繼續(xù)增大,勢必阻礙未來的經濟增長。他通過不同地方政府競爭模式的研究發(fā)現,地區(qū)之間競爭模式存在很大差異,這一差異雖然和早期中央政府的傾斜發(fā)展戰(zhàn)略及各地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢有關,帶有一定的偶然性,但更重要的是,行政區(qū)劃的嚴格限制、地區(qū)之間制度創(chuàng)新的程度、分稅制的規(guī)范程度以及地區(qū)經濟分工和專業(yè)化的程度對一個地區(qū)的競爭模式起著決定性影響,在這些影響因素的背后,隱含著財政體制和政治體制的不合理成分。因此,要降低地區(qū)間的交易成本,提高落后地區(qū)的競爭力,只有通過制度創(chuàng)新來提高地區(qū)間的分工和專業(yè)化水平,在良性競爭的基礎上實現各地區(qū)之間的平衡發(fā)展。地方政府制度創(chuàng)新是一把“雙刃劍”。陳天祥從諾斯悖論出發(fā)分析了地方政府制度創(chuàng)新的弊端:“公用地災難”與統(tǒng)一市場的阻隔、阻礙權力中心推行的制度變遷進程、導致制度變遷水平的區(qū)域差異,影響制度變遷的整體推進。他提出了克服地方政府制度創(chuàng)新困境的辦法:“地方政府要履行自己的產權職能,以制度創(chuàng)新促進產權的多元化,并通過產權保護,解決微觀主體的動力激勵問題;以制度化規(guī)范約束中央和地方的制度創(chuàng)新關系;政府退出市場,實現制度創(chuàng)新的范式轉換,比如收縮公有經濟的市場戰(zhàn)線、明確政府職能的合理邊界和放松管制等?！边\用諾斯關于制度變遷的路徑依賴理論,薛飛將具有獨立利益目標的地方政府引入分析框架,指出新的制度安排將會產生什么樣的政策產品,不是這項制度本身所能決定的,而是取決于它與整個制度結構的協(xié)調程度。從現實的情況看,不同地區(qū)的地方政府在推動制度創(chuàng)新方面所發(fā)揮出來的作用是有所不同的。這主要是由于不同地區(qū)地方政府的創(chuàng)新觀念、創(chuàng)新能力不同,以及各自的微觀制度環(huán)境有別所致。制度供給的壟斷性、政府機構及官員的偏好和有限理性、監(jiān)督機制的缺陷等因素的客觀存在,地方政府在制度變遷中的作用往往容易偏離合法和效率邏輯,可能引致某些變異創(chuàng)新行為,比如“地方主義”、“短期行為”等行為偏差,創(chuàng)新行為可能會鎖定在無效率狀態(tài)。要克服這種變異行為,地方政府制度創(chuàng)新行為會通過一個博弈過程退出鎖定。隨著政府的逐步退出和排他性產權的確立,制度變遷是否發(fā)生主要取決于微觀主體在制度非均衡條件下捕捉外部利潤的預期收益和成本。這樣可以激發(fā)其它創(chuàng)新主體的創(chuàng)新積極性,但是這種制度變遷方式只有克服創(chuàng)新過程中外部性的“搭便車”問題才會有效。2.制度變遷與地方政府的關系地方政府制度創(chuàng)新的作用和意義主要集中在政府的制度供給功能方面。周振華從改革選擇集彈性化的角度論述地方政府在制度創(chuàng)新體系中的作用。他認為改革選擇集彈性化的一個重要前提是中央與地方的分權化,這種分權充分調動了各級政府和廣大基層組織的改革積極性,使得地方政府制度創(chuàng)新的空間和動力增大,使得地方政府創(chuàng)新的功能日益重要。由于中國體制變革的分權化過程,確立了地方政府具體管理市場的政治制度,這對中國市場化發(fā)展的促進作用是不可低估的,因此地方政府作為組織層次的主要參與主體,對推進基層組織的制度創(chuàng)新起著特殊的重要作用。郭小聰認為中國地方政府在推動制度創(chuàng)新方面至少有以下作用:第一,地方政府直接接觸當地的個人和團體,能夠及時了解來自個人和團體自發(fā)產生的創(chuàng)新意圖及其新制度的預期收益,使新的制度安排在沒有獲得全面的合法性之前,具有局部范圍內的合法性,避免新的制度安排在沒有取得效果之前就被扼殺在搖籃里;第二,地方政府作為中央政府與地方個人及其團體之間的聯系中介,也是誘致性制度變遷與來自中央政府的強制性制度變遷之間轉化的橋梁;第三,地方政府推動的制度創(chuàng)新往往帶有試驗性,因而具有收益大、風險小的特點。但他也認為地方政府推動制度創(chuàng)新的作用能否發(fā)揮出來,取決于地方政府作為制度創(chuàng)新的主體地位是否真正確立。制度在經濟發(fā)展中具有重要作用。劉錫田認為發(fā)現更好的制度安排對每個社會都是重要的,對發(fā)展中的經濟尤其如此。因為不同的制度安排所導致的績效會相差很大。對于相互競爭的地方政府來說,進行制度創(chuàng)新,發(fā)現更有效率的制度,不僅是履行職能的需要,更為重要的是可以獲得巨大的創(chuàng)新利潤,從而創(chuàng)造競爭優(yōu)勢。制度創(chuàng)新利潤不僅體現在增加地方政府的財政收入上,而且可以促進社會整體福利的提高,實現帕累托改進。制度創(chuàng)新帶來的不僅僅是交易成本節(jié)約,更為重要的是巨大的社會外部效應。這對當前促進區(qū)域經濟發(fā)展具有重要的引導作用。產權制度是政府制度供給的核心內容之一。陳天祥認為地方政府在制度創(chuàng)新中最重要的貢獻是:打破了原有制度變遷的路徑依賴,以培育非國有多元化產權制度而大大推動了中國的市場化進程;以新制度的“補償”作用,降低了制度變遷的成本;以制度的個性激勵,形成多樣化的制度模式,這種多樣化的制度模式恰恰是中央政府對制度創(chuàng)新選擇權的下放,從而出現了制度的個性激勵,由此激發(fā)了各地的制度創(chuàng)新積極性而形成的。因此在地方政府制度創(chuàng)新過程中,要允許制度變遷方式的靈活性和多樣性,這是發(fā)揮地方政府制度創(chuàng)新作用的一個啟示。無論從制度在經濟和社會發(fā)展中的作用還是政府作為現代社會的治理主體來看,政府都是推動制度創(chuàng)新的重要主體,但隨著社會的發(fā)展,治理主體的多元化趨勢已經出現,從政府職能轉變的角度出發(fā),也需要加強政府與其他治理主體的多元互動,在這方面的研究還有待深入。四、研究問題的描述國內地方政府制度創(chuàng)新研究雖然取得了一定成果,但由于這是個新興領域,在理論研究和實踐應用方面還存在一些問題。首先,在借鑒新制度經濟學的方法進行地方政府制度創(chuàng)新研究過程中,國內學者大多還停留在理論引進和概念演繹上,沒有從理論分析和理論應用背景上進行本土化,還沒有完成從新制度經濟學到新制度政治學和行政學的學科轉變。其次,從地方政府制度創(chuàng)新的內涵來看,國內學界在一定程度上模糊了“地方政府制度創(chuàng)新”和“地方政府