事業(yè)單位編制管理改革研究姓名：學位：專業(yè)：指導老師：事業(yè)單位編制管理改革研究摘要事業(yè)單位是具有鮮明中國特色的概念，它分布面廣，涉及領域寬，人才資源密集，是實施科教興國戰(zhàn)略的重要陣地，是先進文化建設的重要依托，對國民經濟和社會發(fā)展起著很大的推動作用。黨的十六大提出，按照政事分開原則，對事業(yè)單位管理體制進行改革。然而，我國事業(yè)單位改革卻面臨著理論落后于實踐、制度建設相對滯后、指導思想前瞻不夠、出臺政策可操作性不強等一系列問題，已經影響我國的經濟增長和體制改革以及社會發(fā)展的進程，引起了廣泛關注。因此，對事業(yè)單位改革的一些重要問題作進一步探討是社會發(fā)展的急迫要求。事業(yè)單位編制是事業(yè)單位的結構表現(xiàn)形式，科學合理的機構設置和人員編制配備，是發(fā)展事業(yè)的基本保證。各類事業(yè)單位的布局、結構、職責和人員編制配備是否合理，決定著事業(yè)單位自身功能能否正常、有效地發(fā)揮。因此，認真研究并科學地解決這些問題，不僅可以克服機構重疊、職責不清、臃腫膨脹、結構比例失調等不良現(xiàn)象，保證事業(yè)單位的正常運轉，而且還可以為國家節(jié)約大量開支，保證國民經濟建設的順利進行。我國事業(yè)單位編制改革現(xiàn)正面臨著宏觀調控乏力，界限不清、職能不分，法制不完備，類別劃分不合理，級別、經費核定缺乏科學性，編制管理體制有待進一步健全和完善等一系列問題。本文通過分析現(xiàn)存問題的成因及解決對策，希望給予我國事業(yè)單位編制改革一個較為明確的方向。本論文研究采用這樣一種思路，明確事業(yè)單位的基本概念和事業(yè)單位編制管理的內涵及其重要地位；之后回顧總結事業(yè)單位編制管理的歷史發(fā)展，分析現(xiàn)存的主要問題，提出解決對策，明確今后改革的主攻方向，搭建出我國事業(yè)單位編制管理的系統(tǒng)框架。本論文共分為三個部分：第一部分界定事業(yè)單位的概念、事業(yè)單位編制的概念和事業(yè)單位編制管理的內涵，介紹本項研究的意義。第二部分回顧事業(yè)單位編制管理的歷史發(fā)展，分析現(xiàn)存的主要問題，并探討了存在問題的主要原因。第三部分是本項研究的核心，針對事業(yè)單位編制管理的現(xiàn)存問題提出對策，并確立了我國事業(yè)單位編制管理改革的主攻方向。關鍵詞事業(yè)單位；編制；編制管理引言加快推進事業(yè)單位體制改革，建立并完善適應市場經濟體制要求的社會事業(yè)體制是一項重要而緊迫的戰(zhàn)略任務。多年來，一些地方和部門的事業(yè)單位根據(jù)中央部署進行了一系列改革探索，取得明顯成效。但事業(yè)改革和發(fā)展的問題依然大量存在，要深化事業(yè)單位改革，提高事業(yè)發(fā)展的品質，就必須著力解決事業(yè)單位管理中的一些深層次問題。本文認為科學合理的杌構設置和人員編制配備，是發(fā)展事業(yè)的基本保證，是保證事業(yè)單位改革順利進行的手段之一。各類事業(yè)單位的布局、結構、職責和人員編制配備是否合理，決定著事業(yè)單位自身功能能否正常、有效地發(fā)揮。本文所研究的事業(yè)機構編制管理，是采用科學的管理理論和管理方法，研究、處理和解決當前我國經濟形態(tài)下事業(yè)單位的整體布局、設置形式、職責任務和人員編制配備等問題。通過分析研究，提出實現(xiàn)控制事業(yè)單位總體上的盲目膨脹，保持其總體布局與內部結構的科學合理，促進事業(yè)單位健康發(fā)展總體目標的具體措施。有效的編制管理可以為國民經濟和社會的平衡協(xié)調發(fā)展提供有效的服務，為管好行政機構編制提供必要的保證，可以節(jié)約財政開支，提高事業(yè)經費的使用效益，保證事業(yè)單位自身的健康發(fā)展，為改革提供良好的社會環(huán)境。本論文共分為三個部分：第一部分界定事業(yè)單位的概念、事業(yè)單位編制的概念和事業(yè)單位編制管理的內涵，介紹本項研究的意義。第二部分回顧事業(yè)單位編制管理的歷史發(fā)展，分析現(xiàn)存的主要問題，并探討了存在問題的主要原因。第三部分是本項研究的核心，針對事業(yè)單位編制管理的現(xiàn)存問題提出對策，并確立了我國事業(yè)單位編制管理改革的主攻方向。第一章事業(yè)單位編制管理概述1.1事業(yè)單位概述1.1.1事業(yè)單位概念的歷史演變事業(yè)單位這一概念在我國的形成，有其特定的歷史背景。從50年代至今，我國的經濟體制實現(xiàn)了由計劃經濟、有計劃的商品經濟體制到建立社會主義市場經濟體制的重大轉變，在這一漸進的改革過程中，事業(yè)單位本身也在不斷地發(fā)生變化，不同階段對事業(yè)單位的解釋和界定也有所不同。建國以后，我國對事業(yè)單位一直實行由國家核定編制、經費，實行預算管理的方式。國家編制劃分為行政、事業(yè)、企業(yè)三種，60年代對事業(yè)單位主要是從經費來源和編制管理的角度進行界定，規(guī)定“凡是為國家創(chuàng)造或者改善生產條件，促進社會福利，滿足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經費由國家事業(yè)費內開支的單位均為事業(yè)編制”【1】。80年代對事業(yè)單位的表述與60年代的表述相比有了變化，取消了通過經費來源，即由國家事業(yè)費開支來界定，而是通過對其活動的性質和活動的目的進行界定，即“凡是為國家創(chuàng)造或者改善生產條件，從事為國民經濟、人民文化生活、增進社會福利等項服務活動，不是以為國家積累資余為直接目的的單位，可定為事業(yè)單位，使用事業(yè)編制”【2】。這表明80年代以后，隨著經濟體制改革的深入，事業(yè)單位也面臨著體制、經費等各方面的改革，僅以經費、編制來界定事業(yè)，單位，不利于推動事業(yè)單位的改革。進入90年代以后，隨著事業(yè)單位在改革中經費、編制、勞動計劃等的近一步放開，對事業(yè)單位除了從其活動的屬性和服務的目的加以界定外，開始注重明確事業(yè)單位在社會生活中的獨立地位?！捌髽I(yè)、事業(yè)、機關的劃分應以獨立核算單位作為劃分的基本單位。獨立核算單位的條件是：行政上有獨立的組織形式，具有法人資格：會計上獨立核算盈虧、獨立編制獎金平衡表或財務預算、決算表；有權與其他單位簽訂合同，并在銀行設有獨立戶頭”。事業(yè)單位的概念演化為“指從事為生產和生活服務以及為提向人民科學、文化水平和素質服務的獨立核算單位”【3】。到了1998年，適應社會單位在社會主義市場經濟體制下的變化和發(fā)展，事業(yè)單位作了以下界定。即“事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織”【4】。對事業(yè)單位內涵的這一界定沒有沿用過去以經費、編制等對事業(yè)單位界定的方式，而是適用事業(yè)單位在改革中逐步進人市場的情況，把握事業(yè)單位的發(fā)展方向，從事業(yè)單位的設立宗旨、舉辦主體、活動性質等幾個方面對社會主義市場經濟條件下改革中的事業(yè)單位的內涵作出界定。那么到底什么是事業(yè)單位呢？綜合上述文件和學者對事業(yè)單位的概念的描述，我們可以認為，事業(yè)單位是為了社會公益目的，主要由國家投資創(chuàng)力的從事教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等服務性社會事業(yè)的非營利機構【5】1.1.2事業(yè)單位的歷史淵源、產生與發(fā)展人類社會經歷幾次大的社會分工，當私有制出現(xiàn)，一部分人脫離了體力勞動，專門從事教育、科研、衛(wèi)生等腦力勞動時，歷史上最早的“事業(yè)單位”的組織也就出現(xiàn)了。按照當時社會的需求，專門有一批人脫離了生產勞動，有組織、有目的地從事傳授知識和技能的活動，“學校”隨即出現(xiàn)了。到了封建社會，教育機構也有了“官學”與“私學”之分。舊中國的教育中農村的封建私塾就占了很大比重，城市中出現(xiàn)了公立和私立學校。由于社會生產力的飛速發(fā)展，資本主義社會中各類“事業(yè)單位”蓬勃興起?？蒲小⒔逃?、文化、衛(wèi)生等單位其規(guī)模、設備、手段、分工、經費等都是以往歷史發(fā)展階段所不能相比的。美國的哈佛大學、英國的劍橋大學、日本的筑波城都已成為舉世聞名的教育、科研圣地。隨著社會發(fā)展和分工與合作的加強，又出現(xiàn)了諸如航空航天、電子、核能、生物工程等一些新興的“事業(yè)單位”。在資本主義國家中，所謂的“事業(yè)單位”（非營利組織），實際上是非營利組織對一類提供公共服務的機構或組織的統(tǒng)稱。顧名思義，這類機構和組織雖然從事一定的經營活動，但不以營利為主要目的。它為社會公共事業(yè)的發(fā)展做出了很大貢獻【6】。在社會主義社會，事業(yè)單位也有了很大的發(fā)展，是國家社會組織機構中不可缺少的重要組成部分。它們由國家興辦，生產精神產品和文化產品，培養(yǎng)各類人才，為社會主義建設服務。1949年11月，我國成立了中國科學院，開始了組建科學技術機構的工作。1950年，在蘇聯(lián)專家的幫助下，創(chuàng)辦了中國人民大學和哈爾濱工業(yè)大學。此后，在社會主義革命和建設實踐中事業(yè)單位應運而生。不斷發(fā)展壯大。截至2004年底，我國共有事業(yè)單位130多萬個，工作人員3000萬多人，其中專業(yè)技術人員1844萬多人，管理人員515萬多人。全國70％以上的科研人員、95%以上的教師都集中在事業(yè)單位許多高精尖的設備也集中在事業(yè)單位【7】1.1.3事業(yè)單位的共性特征從上述事業(yè)單位概念的歷史演變中我們可以看到，盡管各個歷史時期人們對事業(yè)單位的定義各不相同，但都有一些共同的東西，這便是事業(yè)單位本身所具有的不同于其他組織的特點。第一，社會公益性。即事業(yè)單位的創(chuàng)辦目的不是為了個體或組織的利益，而是為了社會的公共利益。第二，非營利性。即事業(yè)單位不是以贏利為目的的。這一特點是由事業(yè)單位社會公益性的特點所決定的。第三，服務性或非物質生產性。即事業(yè)單位一般不提供有形的產品而是通過提供服務來滿足社會共同需要的。第四，知識密集性。事業(yè)單位總人數(shù)中有一半以上為專業(yè)技術人員。這些人員是建設我國社會主義現(xiàn)代化強國的重要技術力量在兩個文明建設中發(fā)揮著重要作用。1.2事業(yè)單位編制管理的基本涵義事業(yè)編制是受國家機關領導，不實行經濟核算，不直接從事社會物質生產和商品流通，所需經費全部或部分由國家預算拔給的單位的人員編制【8】。事業(yè)單位編制是事業(yè)單位的結構表現(xiàn)形式，它有狹義與廣義之分。狹義的事業(yè)單位編制是指一個事業(yè)單位的人員定額，以及各種人員的比例結構。其中，人員的定額是指人員數(shù)額上的限制；人員的比例結構是指各種職務、職級人員的比間關系。人員數(shù)量和結構是按職能的需要設置的。人員定額和結構合理是任何單位、任何部門得以開展活動的基本條件，也是編制的基本要求。廣義的事業(yè)單位編制是指事業(yè)單位的職能范圍，包括權責關系，機構設置、規(guī)格級別，人員結構、數(shù)額以及職位配置等【9】。本文的事業(yè)機構編制管理，就是運用科學的管理理論和管理方法，研究、處理和解決一定社會經濟形態(tài)下的國家的各種事業(yè)單位的整體總局、設置形式、職責任務和人員編制配備的一門科學，是為科學地設置各種事業(yè)機構和合理地配備各類人員而進行的一系列管理活動的總稱【10】。1.3事業(yè)單位編制管理的一般原則為了滿足現(xiàn)代化事業(yè)單位管理的要求，首先必須使事業(yè)組織的編制管理科學化。為此編制管理一般應遵循以下主要原則。1.3.1職能決定原則職能是任何事業(yè)組織的機構在一定時期內根據(jù)社會需要而具有的職責和功能。這些職責和功能必須依靠人來行使和發(fā)揮，職位的設置和配置就是為了完成機構的職能。因此，職能決定編制，這是編制管理時的第一個原則。為此必須對職能進行科學的安排，切除不合理的部分，將交叉重復的職能和應由行政組織承擔的職能都剔除出去；對保留的職能要進行逐步分解，按其性質和地位，編制成一個相互協(xié)調的職能體系。只有科學地安排職能，才能使編制管理真正建立在客觀需要的基礎上。1.3.2職位設置原則編制管理要體現(xiàn)責任、權力相稱的原則。只有賦予特定職位以相應的權力和責任，才能保證組織目標的落實，才能體現(xiàn)編制管理的作用，為此編制管理必須建立在職位分類的基礎上，將事業(yè)單位各種工作的性質、繁簡難易、責任輕重、所需資格予以分門別類地確定名稱、評定等級、制定規(guī)范這樣才能合理配置職位的種類和每種職位的職數(shù)；才能使按職能確定編制的原則具體到每個成員，從而使每個成員任務飽滿、不是虛設。故它是職能決定原則的具體化。為此，必須做到：第一，要對各單位的工作進行系統(tǒng)、周密的調查，要將該單位的職能逐步分解為一項項的具體任務，根據(jù)工作任務找出該單位有多少個職位、每種職位的職數(shù)。以及各種職位職數(shù)之間的責權關系，形成一個分工明確、流程規(guī)范、協(xié)作良好的職位體系。第二要根據(jù)該單位的各個職位、職數(shù)，配置其所需的不同資格的各種人員，人適其所。既要達到人與事的最優(yōu)結合，又要使人才群體結構合理；符合合力大于分力的效應，體現(xiàn)精干、高效的要求。唯有如此，這個單位的編制管理才是有客觀依據(jù)的、科學的、合理的。1.3.3協(xié)調平衡原則編制是整個事業(yè)管理工作的物質載體，而事業(yè)管理工作具有整體性、開放性。它不僅本身是一個由各個大小系統(tǒng)組合而成、互相銜接、彼此依存的整體，而且還是社會系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)和社會是相互影響、相互依賴的一個整體，這就決定了編制管理必須堅持事業(yè)組織內外協(xié)調平衡的原則。在事業(yè)組織內部，要保持部門之間、層級之間、部門與層級之間、部門內部各個單位之間的協(xié)調平衡，使事業(yè)組織的編制能夠保證它們之間的工作溝通性、銜接性、比例性，從而達到協(xié)調平衡的目的。在事業(yè)組織外部要使事業(yè)組織的編制與國家財政的承受能力相平衡，與國民經濟發(fā)展水平及速度相平衡，與整個國家、地區(qū)的政治、經濟、科技、文化教育體制和發(fā)展狀況相平衡使事業(yè)組織的編制既能為社會所承受，又能更好地為社會服務。1.3.4動態(tài)調整原則一定時期的編制是根據(jù)一定時期內的政治、經濟等各方面社會因素所制定的，與這一時期的客觀條件相適應。由于社會在不斷變化發(fā)展，所以編制的制定不可能是永恒的。這就出現(xiàn)了要根據(jù)變化了的客觀情況不斷調整編制的問題，但是編制的穩(wěn)定性又是事業(yè)工作正常運轉的基本條件。為了兼顧編制的穩(wěn)定性和變動性，在編制管理中必須規(guī)定作正常運轉的基本條件。為了兼顧編制的穩(wěn)定性和變動性，在編制管理中必須規(guī)定每隔幾年要進行一次全面性的調整，同時允許日?？勺餍﹤€別的、局部的調整。動態(tài)調整原則還必須考慮編制發(fā)展總趨勢。隨著生產和生活社會化發(fā)展的需要，事業(yè)單位的管理職能有著不斷擴大的趨勢。因此，在某種意義上，編制的動態(tài)管理就應根據(jù)事業(yè)單位職能不斷擴大的趨勢，適時地增設編制。但是，我們也要看到，隨著事業(yè)單位管理日益科學化，包括管理人員素質的提高和管理工具的現(xiàn)代化，可以在很大程度上抵消因管理職能擴大而要求增設的編制。1.3.5精簡節(jié)約原則編制精干是事業(yè)組織運轉靈活、效率高的一個前提條件。在編制管理中必須“寧肯少些但要好些”。在工作需要之外人為地多設編制，不但于事無補，而且還會產生多余的內耗、等于多設一個障礙?！盀槭?lián)袢苏咧螢槿藫袷抡邅y?！边€會產生多余的內耗、等于多設一個障礙。“為事?lián)袢苏咧螢槿藫袷抡邅y。”從管理效益的意義上講編制配置是一種投入——人力、財力、物力的投入。我們應以最小的投入，獲得最大的效益。一個國家，究竟能有多少人力、財力投入到事業(yè)機構中去，是受其財政承受能力限制的。因此，在管理編制時，必須有一個節(jié)約人力、財力的觀念，堅持精簡節(jié)約的原則。為此，必須用經濟手段管理編制。一個單位的編制一經確定后，就實行編制經費包干的辦法，超編原則上不予追加編制經費，節(jié)約的經費可由該單位自行全部或部分使用。事實證明，用經濟手段管理編制，是實行精簡節(jié)約原則的重要方法。1.4事業(yè)單位編制管理的戰(zhàn)略地位事業(yè)單位是國家法律確定的一類重要組織。《中華人民共和國民法通則》則將事業(yè)單位與企業(yè)、機關和社會團體并列為我國四大法人。事業(yè)單位這種法律地位決定了它是我國經濟建設和社會發(fā)展中的一支重要力量。國家要發(fā)展經濟和教育、科技、文化等各項事業(yè)就必須有從事為國民經濟建設服務和從事教育、科技、文化等方面具體業(yè)務的實體單位。沒有這些具體從事各方面事業(yè)的工作單位，也就談不上發(fā)展事業(yè)。事業(yè)不發(fā)達，滿足不了人民日益增長的物質和文化等方面的需要，也就不會有鞏固的政治經濟制度和鞏固的國家政權。科學合理的機構設置和人員編制配備，是發(fā)展事業(yè)的基本保證。各類事業(yè)單位的布局、結構、職責和人員編制配備是否合理決定著事業(yè)單位自身功能能否正常、有效地發(fā)揮。因此，認真研究并科學地解決這些問題，不僅可以克服機構重疊、職責不清、臃腫膨脹、結構比例失調等不良現(xiàn)象保證事業(yè)單位的正常運轉，而且還可以為國家節(jié)約大量開支，保證國民經濟建設的順利進行。從事業(yè)機構編制的數(shù)量上看，它是僅次于企業(yè)的第二大類社會組織。1998年2月鼠家統(tǒng)計局公布的我國第一次基本單位調查結果表明“全同共有635.1萬個產業(yè)活動單位。其中，營利性單位367.1萬個，行政及黨政機關48萬個，事業(yè)活動單位130.5萬個，社會團體55萬個，社區(qū)性管理型單位84萬個”【11】?！缎畔Э穲蟮馈笆聵I(yè)單位數(shù)量超過130萬從業(yè)者近3000多萬擁有近3000億國有資產，70%以上的科研人員，95%以上的教師和醫(yī)生都集中在各類事業(yè)單位，其經費支出占政府財政支出的30%”【12】。雖然不同部門的統(tǒng)計口徑不同，但能大體看出事業(yè)單位在數(shù)量上是僅次于企業(yè)的第二大類社會組織，無論是機構還是人員數(shù)，事業(yè)單位都是行政機關的幾倍。1.5事業(yè)單位編制管理研究的意義對事業(yè)機構編制實施有效地管理其意義主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，為國民經濟和社會的平衡協(xié)調發(fā)展提供有效的服務。事業(yè)單位的工作涉及國家的政治、經濟、文化和人民生活的各個方面，對國民經濟和社會發(fā)展起著舉足輕重的作用，特別是隨著國民經濟和社會的發(fā)展，隨著產業(yè)結構逐步向知識和技術密集型的轉化，事業(yè)單位也將逐步發(fā)展。因此，事業(yè)單位必須在發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度和機構設置和人員編制等方面適應并服從國民經濟和社會發(fā)展的要求。換言之，國民經濟和社會的發(fā)展，要求對事業(yè)機構編制從宏觀上加以控制和管理，使之有計劃按比例地合理增長，保證國民經濟和社會發(fā)展總體計劃中各項比例的平衡和協(xié)調。第二，為管好行政機構編制提供必要的保證。我國目前的機構編制管理包括兩大組成部分：一是行政機構編制管理，即黨政群機關機構編制管理；二是事業(yè)機構編制管理。這兩種機構編制管理不能各自孤立地進行，而應該互相配合，共同組成我國機構編制管理的整體。如果只管行政機構編制。不管事業(yè)機構編制，行政機構編制也不可能管好。行政單位如果擠占事業(yè)編制，實際上即是變相擴大行政編制。特別是當行政機關進行機構改革的時候，這種現(xiàn)象尤為容易發(fā)生。造成這種現(xiàn)象的原因雖然是多方面的，但事業(yè)機構編制管理不嚴，是行政單位變相擴編的主要原因之一。這是長期的編制管理實踐所證明的教訓。第三，節(jié)約財政開支，提高事業(yè)經費的使用效益。事業(yè)機構及其人員編制的數(shù)量，是決定國家事業(yè)經費開支多少的直接的和基本的因案；而事業(yè)機構設置和人員編制配備是否科學合理，又決定著事業(yè)經費使用效益的高低。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前，全國每年用于各類事業(yè)單位的經費支出近千億元，約占全部財政支出的三分之一，有的省約占全部財政收入的一半以上。這些事業(yè)經費，用于“人頭”的支出高達左右。不難想象，因為缺乏對事業(yè)機構編制的有效管理，或者由于管理不善，每年都會白白浪費大量資金，如果把這些資金用在經濟和社會發(fā)展方面，將會產生可觀的經濟和社會效益。第四，保證事業(yè)單位自身的健康發(fā)展?？茖W的機構設置，合理的人員編制配備和恰當?shù)慕Y構比例，是保證事業(yè)單位自身健康發(fā)展和發(fā)揮功能的必要條件。當前，機構臃腫，盲目膨脹，結構不合理，人浮于事等不良現(xiàn)象普遍存在，不利于事業(yè)單位自身的健康發(fā)展及其功能的正常發(fā)揮。因此，必須通過加強管理來加以糾正和克服。從根本上講，管理事業(yè)機構編制也是為事業(yè)單位服務的，對保障和促進各項事業(yè)健康發(fā)展具有重要作用。第五，為改革提供良好的社會環(huán)境。改革是我國社會主義市場經濟發(fā)展的必須要求。由于事業(yè)單位的工作涉及到社會主義物質文明和精神文明建設的各個方面，這就決定了它和各項體制改革都有密切的聯(lián)系，無論哪項體制改革，都要涉及到事業(yè)單位的機構設置、職責任務、隸屬關系和內部管理等等。因此，管好事業(yè)機構編制對各項體制改革來說，都是其重要的組成部分。通過加強管理，還可以為各項體制的改革和改革的不斷深化創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。同時，各項體制改革表現(xiàn)在事業(yè)機構編制等方面的成果，也必須通過加強管理來加以鞏固和發(fā)展。第二章事業(yè)單位編制管理現(xiàn)狀分析2.1事業(yè)單位編制管理的歷史沿革我國對事業(yè)單位機構編制的管理，經歷了一個曲折的發(fā)展過程。早在1962年2月，中共中央對《中央精簡小組關于各級國家機關、黨派、人民團體精簡的建議》的批示中明確指出：“根據(jù)過去的經驗，各級編制委員會不僅要管好行政編制，也要把事業(yè)編制管起來，以便統(tǒng)一管理，嚴格控制。今后各級國家機關及其所屬事業(yè)單位增設機構，增加編制，必須經過編制委員會審核，轉報黨委和政府批準”【13】。這是建國以來第一次在中央正式文件中作出的編制管理部門要管理事業(yè)編制的規(guī)定。這一規(guī)定表明，事業(yè)機構編制管理與行政機構編制管理同等重要，不能重此輕彼。必須統(tǒng)一管理，嚴格控制，合理發(fā)展，各級編制管理部門對事業(yè)單位的機構設置和人員編制要認真審核從嚴把關，不能放任自流。1963年7月，國家編制委員會代國務院草擬的《關于編制管理的暫行辦法》，對事業(yè)單位的概念作出了初步界定，并明確了事業(yè)機構編制管理的基本方針、原則、辦法和各級編制管理部門的職權劃分。這個《暫行辦法》雖未正式下發(fā)，但實際上各地都是按照這個辦法的規(guī)定對事業(yè)機構編制進行管理的。1964年12月，國家編制委員會和勞動部發(fā)出了《關于中央各部門報送直屬事業(yè)單位的機構編制方案和工資總額計劃的聯(lián)合通知》協(xié)調了事業(yè)機構編制管理與勞動工資計劃的矛盾；1965年3月，國家編制委員會、國家計劃委員會、勞動部、財政部又發(fā)出了《關于一九六五年勞動工資和編制管理的聯(lián)合通知》，要求中央各部門向國家編制委員會報送直屬事業(yè)單位的機構設置和人員編制萬案，并開始審批教育、文化、衛(wèi)生、科技、農林水等部門的事業(yè)單位人員編制總額從而正式開始了對中央事業(yè)單位機構編制的直接的和具體的管理。1965年5月，國家編制委員會制定的《關于劃分國家機關、事業(yè)、企業(yè)編制界限的意見》,進一步正式明確了事業(yè)單位和事業(yè)編制的概念、范圍、管理的原則和方法等。后因“文化大革命”的開始中斷了這項工作。1979年10月以來，剛剛恢復的國家編制委員會只管了行政編制，沒有涉及事業(yè)機構編制管理。1982年全國機構改革以后，國家編制委員合并入勞動人事部，在勞動人事部編制局內設立了中央事業(yè)編制處，主要負責中央各部門事業(yè)單位機構編制的管理。1986年勞動人事部編制局中央事業(yè)編制處改為事業(yè)編制處，不僅負責中央各部門事業(yè)機構編制的管理，而且要對地方各級的事業(yè)單位機構編制管理工作進行指導。1986年11月，經國務院批準，勞動人事部發(fā)出了《關于加強事業(yè)單位編制管理的幾項規(guī)定的通知》，對事業(yè)單位機構編制管理的主要原則、管理內容、職責權限和管理方法等基本問題作出了明確規(guī)定。隨后，在全國分兩片召開了事業(yè)單位機構編制管理座談會，介紹了情況，交流了經驗，研究和探討了事業(yè)單位機構編制管理中亟待解決的一系列問題。在這一時期內，一些省、自治區(qū)、直轄市和地、市、州的機構編制管理部門內部，分別設立了事業(yè)單位機構編制管理處和科，制定了管理辦法、規(guī)章制度和工作制度，進一步完善了事業(yè)單位機構編制管理體制，從而全面推動了全國事業(yè)單位機構編制的管理使全國事業(yè)單位機構編制管理的形勢，基本實現(xiàn)了由不管到管、由部分管理到全面管理、由單一形式的管理到多種形式管理的轉變，1988年，在國務院各部門的機構改革中，人事部設立了中央編制司和地力編制司。作為國家機構編制委員會的辦事機構，在統(tǒng)一管理中央和地方各級行政編制的同時，還直接管理中央各部門直屬或所屬學業(yè)單位的機構編制，并指導地方各級事業(yè)單位機構編制的管理工作。黨和國家領導人非常重視事業(yè)單位機構編制的管理和改革工作。1992年，研究黨政機構改革思路和方案時，李鵬總理提議，在國家機構編制委員會內部設立一個專門的機構，對全國的事業(yè)單位機構編制進行管理。為此，中央編辦成立了事業(yè)司，負責對全國的事業(yè)單位進行宏觀指導。此后，許多省、區(qū)、市也設立了相應的機構。這就使事業(yè)單位機構編制的管理有了重要的組織保障。1993年《中共中央、國務院關于黨政機構改革的意見》（中發(fā)【1993】7號）明確提出，各地區(qū)、各部門、各事業(yè)單位要按照“有利于進一步增強事業(yè)單位的活力，有利于經濟建設與社會事業(yè)協(xié)調發(fā)展。有利子減輕國家財政負擔”【14】進行事業(yè)單位機構編制的改革工作。1995年經國務院批準，由中編辦和人事部聯(lián)合召開了全國事業(yè)單位機構和人事制度改革的工作會議，對事業(yè)單位改革進行了部署提出了要求；1996年，江總書記主持召開中央政治局常委會討論通過了《中央機構編制委員會關于事業(yè)單位機構改革若干問題的意見》（稿），并以中共中央辦公廳和國務院辦公廳的名義，印發(fā)全國縣以上黨委、政府和各人民團體，這是建國以來有關事業(yè)單位機構改革的第一個綱領性文件。這個意見對事業(yè)單位機構編制改革的目標、方向、方針、原則、改革的主要內容、方法步驟都作了明確規(guī)定對事業(yè)單位機構改革作出了明確部署，提出了明確要求。中辦發(fā)【1996】17號下發(fā)后，各地按照文件精神，積極穩(wěn)妥地推進事業(yè)單位機構改革。一是廣泛開展調研，摸清了事業(yè)單位的基本情況，分析了存在的主要問題。二是根據(jù)本地實際情況，出臺了事業(yè)單位改革的文件，確定了事業(yè)單位改革的目標、方法和步驟。并在此基礎上，進行了推進政事分開，調整布局結構，嚴格控制機構編制，減少國家財政補貼和實行社會化等方面的試點，為進一步深化事業(yè)單位改革奠定了基礎。1998年以來，新一屆政府非常重視事業(yè)單位改革問題，朱镕基總理在國務院第一次全體會議上講話時指出，“事業(yè)單位也要調整和改革?！卑凑罩醒胗嘘P文件規(guī)定和國務院領導同志的有關指示精神各級機構編制部門與事業(yè)單位有關業(yè)務主管部門和綜合部門密切合作，從管理體制入手，分類推進中央和國務院各部門所屬教育、科研、新聞出版、勘探、勘察設計、機關后勤服務等事業(yè)單位的改革，取得了顯著成效，推進了事業(yè)單位社會化的進程，理順了管理體制、搞活了運行機制，推動了一部分事業(yè)單位轉制改企，為下一步深化事業(yè)單位改革積累了經驗，探索了路子。2.2事業(yè)單位編制管理體制2.2.1管理體制事業(yè)機構編制管理體制是事業(yè)機構編制管理機關機構設置、權限劃分、職責設定等制度的總和，換言之，事業(yè)機構編制管理體制就是事業(yè)機構編制管理的權責結構及其運行方式。根據(jù)國家有關文件的規(guī)定，國家機構編制管理機關和縣級以上各級人民政府機構編制管理機關是本級人民政府的機構編制管理機關。從層級上看，事業(yè)機構編制管理機關可分為國家事業(yè)機構管理機關和地方事業(yè)機構管理機關。國家事業(yè)機構編制管理機關，具體擔負代黨中央、國務院草擬黨和國家關于事業(yè)機構編制管理的方針、政策、法規(guī)和決定等具體任務，地方事業(yè)機構編制管理機關分為省（自治區(qū)、直轄市）、市（自治州）和縣（自治縣、市、區(qū)）事業(yè)機構編制管理機關，分別負責本地事業(yè)機構編制管理工作。下級事業(yè)機構編制管理機關在上級事業(yè)機構編制管理機關指導下開展工作。2.2.2基本特征統(tǒng)一領導、分級管理，是我國機構編制管理體制的基本特征。統(tǒng)一領導，是指黨中央、國務院統(tǒng)一領導全國各級事業(yè)機構編制管理工作，制定全國性的事業(yè)機構編制管理的方針、政策和法律、法規(guī)及規(guī)劃、計劃，由中央機構編制管理部門負責組織實施，具體落實和監(jiān)督檢查，并具體指導和協(xié)調地方各級的事業(yè)機構編制管理工作。分級管理，是指地方各級黨委、政府在黨中央、國務院的統(tǒng)一領導下，具體負責本地區(qū)的事業(yè)機構編制管理工作，結合本地實際制定事業(yè)機構編制管理的方針政策、法規(guī)、管理辦法和規(guī)劃、計劃由同級機構編制管理部門負責組織實施，具體落實，檢查監(jiān)督，并指導和協(xié)調下級的事業(yè)機構編制管理工作。在統(tǒng)一領導、分級管理的體制下，各級機構編制管理部門具體受理和承辦同級事業(yè)機構編制的審查和審批工作，并按照程序報黨委政府或主管機構編制工作的領導，實行“一支筆”審批。2.3事業(yè)單位編制管理內容事業(yè)單位編制管理在國家事業(yè)單位管理中占有突出的地位它不僅要對事業(yè)組織的職能作出規(guī)定，對組織機構作出設計，更重要的是對組織人員的結構和數(shù)額加以控制。因此，編制管理的內容應包括職能管理、機構管理和人員編制管理三個方面。2.3.1職能管理職能管理，是指配置、協(xié)調各級事業(yè)單位及其各部門職能的一種行政行為，它是根據(jù)國家在一定時期內的方針政策以及社會經濟文化等發(fā)展的需要對各組織機構的職能進行配置、協(xié)調的活動過程。職能是組織機構得以設立的依據(jù)和基礎。把職能管理作為編制管理的內容之一，是在1988年國務院機構改革時正式明確的。這是因為很長一段時間以來，人們在進行機構改革時只是把注意力放在機構的撤并和人員的裁減上，表面上看改革似乎取得了一些成果，但隨著時間的推移，人們發(fā)現(xiàn)裁撤的機構又變得臃腫，人員又不斷回流增多。究其原因，是由于沒有從機構膨脹、人員增多的深層次原因著手，沒有注意到職能的調整與變革。因此，1988年開始的改革吸取這方面的經驗教訓，沒有搞單純的機構撤并與人員裁減，而是開始根據(jù)總體職能配置的要求，首先確定各部門的職能，再根據(jù)職能確定機構和人員編制，即定職能、定機構、定人員編制的“三定”方針。把定職能作為定機構、定人員編制的基礎，表明了對編制管理認識的深入。2.3.2機構管理機構是職能的載體，職能通過機構及其活動得以實現(xiàn)。沒有一定的機構及其活動，組織目標和職能就不可能實現(xiàn)。同時，機構又是人員編制的基礎，沒有機構，人員編制無從談起。因此，保證組織機構科學合理，加強組織機構的管理，顯得尤其重要。所謂機構管理，主要是指對機構設置與調整的管理，具體包括對機構的總量、性質、級別、名稱、規(guī)模等諸多內容的管理。2.3.3人員管理人員編制，是事業(yè)單位為了實現(xiàn)組織目標、履行法定職能經過被授權的機關批準而確定的單位內部人員數(shù)額、結構、領導職數(shù)、員工數(shù)額等。人員編制管理是事業(yè)組織編制管理中最大量、最經常的工作。組織目標最終能否實現(xiàn)、職能及機構管理是否科學合理，會直接影響并反映到人員編制中來因此科學的人員編制管理具有重要意義。2.4事業(yè)單位編制管理存在的主要問題總的看來，建國以來特別是黨的十一屆三中全會以來隨著經濟建設和社會發(fā)展的需要，從中央到地方建立了一大批事業(yè)單位?？蒲薪逃⑽幕?、藝術、衛(wèi)生體育、新聞出版、農林水利、勘察設計和社會福利等事業(yè)單位的成長壯大，對于促進社會物質文明和精神文明建設，對于滿足人民文化生活需要做出了不可缺少的貢獻。但是，由于種種原因，事業(yè)單位在蓬勃發(fā)展，取得巨大成就的同時還在機構編制管理和發(fā)展中存在一些問題，歸納如下。2.4.1宏觀調控乏力事業(yè)機構編制的現(xiàn)行管理體制是分級管理，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有審批權。雖然中央要求對各省、區(qū)、市黨委政府直屬事業(yè)單位機構設置進行必要的備案和審核，但缺乏規(guī)范的宏觀調控手段對全國事業(yè)編制也沒有總量上的控制，事業(yè)單位發(fā)展在地區(qū)間極不平衡宏觀管理失控【15】。（1）事業(yè)單位在機構設置上缺乏統(tǒng)一性有些部門職能相近，能協(xié)作的不協(xié)作，能合并的不合并，形成了一種你有我也有，各搞一套，自成體系的情況。其結果必然導致機構越來越龐大，人員越來越多。（2）機構布局不合理,管理負荷過重集中在大城市的事業(yè)單位過多,而其他地方過少。據(jù)統(tǒng)計,中央國家機關平均每個部門直接管轄數(shù)十個事業(yè)單位,多的高達一百多個。這些事業(yè)單位的人、財、物和工作項目等都要由國家機關直接管理這樣不僅巨額的事業(yè)經費要由國家財政直接支付,而且加重了國家機關的管理負荷,地方各級國家機關也不同程度地存在這一問題。（3）人員結構比例失調我國事業(yè)單位人員臃腫，結構不合理。在全國事業(yè)單位1636萬余名人員中，有中專以上文憑的僅占44中專以下的占56%，嚴重影響事業(yè)單位人員整體素質；另外，人員年齡結構也不是很合理，48歲以上的人員占62%，而人的最佳創(chuàng)新階段是在37歲左右【16】。從事業(yè)務工作的人員所占比重小，行政后勤人員比重過大，一般占40%左右，多的占到50%、60%。在業(yè)務人員中，特別是科研人員中，高、中、初級三種技術人員的構成也不合理?？蒲袉挝坏母?、中、初三種技術人員的正常比例應為一比三比六，現(xiàn)在一般為一比九比四，致使大批中級人員干初級人員的工作，浪費了人才。在事業(yè)單位中生產操作人員占整個編制總數(shù)的比例過小，不利于事業(yè)單位的正常發(fā)展。2.4.2界限不清、職能不分本來，行政機關與事業(yè)單位的界線是很清楚的，行政機關是依法對國家各項事務實施管理的機關，它的管理職能主要是外部的、是對全社會的。而事業(yè)單位主要是為經濟活動和社會活動提供直接或間接的服務，一般不具備外部管理職能。但是，多年來不僅國家用行政手段管理事業(yè)單位，而且事業(yè)單位自身的組織形式、管理方式、經營手段以及人事制度等方面也仿效行改機關。致使事業(yè)單位“行政化”違背了事業(yè)單位內在發(fā)展規(guī)律。現(xiàn)在，從中央到地方都有一些事業(yè)單位具有政府職能，即具有管理、監(jiān)督、執(zhí)法等權力，甚至連工商、物價、計量等政府職能很強的部門中也有些職能由事業(yè)單位去承擔如物價檢查所、計量所等。特別是近年來，由于機構改革，嚴格控制行政機關和人員的增加，一些政府部門就成立一些帶有行政職能的事業(yè)單位，成為政府機構的延伸，其結果不僅導致了事業(yè)單位不斷膨脹起來，而且套用行政級別的現(xiàn)象也很嚴重，弊端不少。事企不分的現(xiàn)象目前也很突出。由于受稅收政策、工資制度和心理因素等的影響，許多應該屬于企業(yè)性的單位也都定為事業(yè)單位，如一些物資機構、招待所、咨詢服務業(yè)等。這不僅增加了財政負擔麗且在客觀上給事業(yè)單位編制管理造成了一定的難度【17】。2.4.3法制不完備事業(yè)機構編制管理尚未形成完整的法律體豕。我國至今尚未制定《事業(yè)機構編制法》，致使事業(yè)單位的機構設置、法律責任、權利義務缺乏相應的法律依據(jù)，其申報程序和審批程序也長期處于無法可依的混亂狀態(tài)。同時，缺少責任追究機制。有的地區(qū)或部門，在未經機構編制部門批準的情況下，擅自設立事業(yè)機構，增加事業(yè)編制，超職數(shù)配備干部，超規(guī)格配備干部，超結構配備人員，造成事業(yè)機構膨脹，人員超編，結構比例失衡，干部待遇不能按政策兌現(xiàn)等。卻得不到應有制裁和處罰。2.4.4類別劃分不合理現(xiàn)行的事業(yè)單位機構編制管理主要采用行業(yè)分類法和經費分類法。這兩種分類方法要么過于繁瑣，要么過于模糊，都缺少可操作性【18】。從行業(yè)分類法看，它在一定程度上混淆了事業(yè)單位主體職能特征的差異。它不能說明同是事業(yè)單位為什么有的使用財政撥款，有的則實行自收自支或企業(yè)化管理；也不能說明同是事業(yè)單位為什么有的承擔行政執(zhí)法職能，有的則承擔發(fā)展社會公益事業(yè)或開發(fā)經營的職能特別是隨著事業(yè)單位財務管理體制的改革，某一事業(yè)單位的人員編制往往使用兩種或兩種以上的經費形式，按照行業(yè)分類方法，則很難對這些單位進行歸類，從而給管理部門帶來了諸多不便。從經費分類法看，一是不合理，在推進事業(yè)單位經費形式轉變過程中，如果一個單位管理得法，善于利用自身優(yōu)勢向社會提供優(yōu)質服務，得到的直接補償就較多，相應減輕了財政負擔，實現(xiàn)了經費補償形式的轉變，由財政撥款改為經費自理。而同類性質的單位由于管理不善，經營無方，很可能仍需國家財政予以支持。二是對率先實現(xiàn)經費自我補償體制的單位沒有起到鼓勵、扶持的作用，甚至鞭打快牛、保護落后挫傷了事業(yè)單位自主經營和自求發(fā)展的積極性。如有的單位雖然服務收入較多，其經費自給率足以達到實行自收自支的程度但仍要求名義上的財政撥款管理形式，從客觀上使分類管理步入了混亂狀態(tài)，最終難以為繼。2.4.5級別、經費核定缺乏科學性目前，事業(yè)單位的級別管理，采用的是套用機關行政級別的方法從層級上看，有省部級事業(yè)單位、廳局級事業(yè)單位、處級事業(yè)單位、科級事業(yè)單位等：從名稱上看，有很多事業(yè)單位仍然使用局、處、辦和委員會等機關名稱。這不僅易在性質上造成混淆，留下政事不分的隱患，也不能準確的體現(xiàn)事業(yè)單位自身特點和社會屬性，不利于事業(yè)單位的自身發(fā)展。由于缺乏明確的劃分標準，新成立的事業(yè)單位容易在核定行政級別時出現(xiàn)爭議，已成立的事業(yè)單位，為了爭取更好的待遇，也要求提高級別。這不僅給編制部門工作帶來不便，也加重了事業(yè)單位管理的壓力。在事業(yè)單位經費形式的核定上，雖然在一定程度上參考了該單位的職能、業(yè)務量、社會化程度等因素但由于缺乏具體科學的標準，主觀度量性仍然很大，使財政撥款形式與事業(yè)單位實際情況相脫節(jié)。還出現(xiàn)了一些相同性質的事業(yè)單位經費形式卻不統(tǒng)一的情況。2.4.6動態(tài)管理不到位隨著社會經濟環(huán)境的快速發(fā)展，事業(yè)單位的職責、人員、工作量都出現(xiàn)了不同程度的變化，原定的編制、經費等漸漸不適應實際情況的發(fā)展需要。但是，由于編制部門對編制使用情況缺乏有效的后期監(jiān)督管理，沒有根據(jù)實際工作量及時地予以調整，使編制部門的工作處于一種較為被動的位置【19】，事業(yè)單位機構編制的管理與事業(yè)單位的發(fā)展不相適應。2.5事業(yè)單位編制問題產生的原因基于上述分析，本文認為長期以來我國事業(yè)單位編制膨脹的原因就是編制管理缺乏科學性、規(guī)范性和約束力。2.5.1管理缺乏科學性事業(yè)單位編制管理技術尚未走向科學化，人為因素影響過大，一些基本的指標、參考指數(shù)等還缺乏量化和硬性規(guī)定。此外，編制管理體制上仍有些關系尚未捋順。如有的具體業(yè)務歸入人事部門，有的業(yè)務單獨歸黨口的組織部門管理，還有的業(yè)務由獨立設置的編制部門管理等。與此同時，還存在條條干預過多問題，這里既有所在系統(tǒng)的干預，也有領導者“權威”的干預。2.5.2管理缺乏規(guī)范性事業(yè)單位編制管理的法制基礎薄弱，尚未步入規(guī)范化軌道【20】。其中主要體現(xiàn)在以下兩點。（1）編制管理機構設置不規(guī)范。從隸屬關系上看，有獨立的也有半獨立的；從規(guī)格上看，省這一層次上，有正廳（局）級的，也有副廳（局）級和處級的。（2）編制管理機構力量配置不規(guī)范。如有些地方的編制管理部門，人員編制只有幾人或十幾人，具體負責一個省或是一個地區(qū)范圍內的所有編制管理工作，確實有力不從心或“小馬拉大車”的感覺。2.5.3管理缺乏約束力由于事業(yè)單位實行改革以后，未能把機構改革的成果以法律的形式固定下來，即沒有將機構編制管理納入法制的軌道，現(xiàn)行的有關機構編制的政策性文件，只停留在重申違犯機構編制紀律要予以嚴肅處理的程度上，機構編制管理機關只有監(jiān)督權力能力，而無監(jiān)督行為能力，使一些違犯機構編制管理紀律的行為得不到應有的懲處和糾正。只有制定機構編制管理法規(guī)，才能利用其強制性，及時處罰制裁違規(guī)者，實現(xiàn)機構編制管理的硬約束。可見，事業(yè)單位編制管理工作格局已不能適應社會主義市場經濟發(fā)展要求，從一定意義上說，已經制約了機構設置和人員配備合理化進程。因此，事業(yè)單位編制管理的改革勢在必行。第三章事業(yè)單位編制管理改革的對策3.1事業(yè)單位編制管理改革目標事業(yè)機構編制管理的根本出發(fā)點和系統(tǒng)管理的總體目標是控制事業(yè)單位總體上的盲目膨脹，保持其總體布局與內部結構的科學合理促進事業(yè)的健康發(fā)展，更好地為國民經濟和社會發(fā)展服務。3.2事業(yè)單位編制管理改革的原則事業(yè)組織編制管理是事業(yè)組織建立、健全所必須經常進行的一項基本工作。為了將這項經常性、重復性的工作納入科學化的軌道必須遵循以下原則實施改革。3.2.1科學化管理科學化管理是指對事業(yè)機構編制應當按照現(xiàn)代管理科學的要求進行管理。事業(yè)單位具有各自不同的特點，不論是以知識和技術服務為主要特征的專業(yè)活動，還是以勞務形式從事的活動，都需要一定的專門管理知識，絕對不能照搬管理行政機構編制的原則和方法。對事業(yè)機構編制的科學化管理包括三個方面的內容：一是管理思想科學化。即要充分借鑒一切管理科學的精華，根據(jù)事業(yè)單位的不同組織形式運用不同的科學理論進行指導。如將全面質量管理（TQM）引入到編制管理中來，全面質量管理就是組織以質量為中心，以全員參與為基礎，目的在于通過讓客戶滿意和本組織所有成員和社會受益而達到長期成功的一種管理理念【21】；二是管理方法科學化。事業(yè)單位不同于行政機關，它要隨著經濟的發(fā)展和社會的進步不斷發(fā)展壯大，在把握事業(yè)單位的發(fā)展方向時，需要從宏觀和微觀兩個方面，運用一些具體的科學分析方法，否則，就不能得出科學的結論；三是管理手段科學化。事業(yè)單位是一個十分浩繁的管理對象，同時又處于不斷發(fā)展的運動狀態(tài)，這就決定了事業(yè)機構編制的管理必須有別于行政機構編制管理。在管理手段上必須改變傳統(tǒng)的手工式操作，大量運用電子計算機技術和其他先進管理技術，使管理手段科學化和現(xiàn)代化。3.2.2規(guī)范化管理規(guī)范化管理，可以理解為事業(yè)機構編制的制度化管理。實行規(guī)范化的管理，就是要對各類事業(yè)機構的分類、事業(yè)編制的使用范圍、管理的深度、審批權限和程序、制定編制標準的部門以及編制標準本身的內容等，通過制定和健全法規(guī)，形成一整套制度規(guī)范。規(guī)范化的管理還包括制定和檢查各事業(yè)單位的內部工作制度、崗位規(guī)范、工作定額以及工作評價制度等內容。規(guī)范化的管理，就是要求有一套共同遵循的價值準則，否則將會出現(xiàn)各行其是，各自為政的局面，導致宏觀失調，微觀混亂。3.2.3定量化管理定量化管理更多是用來進行機構編制的微觀管理它是機構編制管理的基礎和普遍適用的具體形式。實行定量化管理，要從研究確定各事業(yè)單位的具體任務和職責入手，分析各類人員的比例、結構和具體數(shù)額，使不同層次、不同專業(yè)的人員形成最佳組合。由于定量化管理注重人員的科學配備和群體結構，就可以使各類人員的作用得到充分發(fā)揮。在一個正式的組織機構中，其內部人員絕不會是一種非定量化的組合，只不過定量化程度存在差異而已。正是這種差異，決定了我們在機構編制管理中，應當積極推行定量化的管理，以促進各類事業(yè)單位充分發(fā)揮其應有的效能。3.2.4法制化管理所謂法制化管理，是指依照法律法規(guī)設立、撤銷、分設、合并機構，增減編制，使機構編制管理走上法制的軌道。機構編制管理立法的內容主要有：第一，依據(jù)國家的相關法律，對機構設置、職能確定和人員編制作出明確的規(guī)定。機構設置包括機構的類型、性質、層次和管理幅度、限額、機構的名稱列舉，以及分工協(xié)調等。人員編制和職位設置包括確定人員的原則、依據(jù)，人員編制開支經費項目的劃分確定，人員編制不同管理形式的劃分確定，分級、分地區(qū)、分系統(tǒng)、分部門人員編制總額的確定，領導職數(shù)的確定。工作人員的職數(shù)配置和各類不同崗位人員的結構比例的規(guī)定等。第二，關于調整和精簡機構，精簡人員編制的規(guī)定，包括調整和精簡的原則、精簡的方法、對象，調整下來人員安排的規(guī)定等。第三關于各類機構的設置和人員編制的管理權限、審批程序，包括機構的設立、撤銷、更換名稱、人員編制的增加或減少、轉移等日常管理的權限和程序的規(guī)定。第四關于機構編制管理部門的組織形式和法律地位，有關部門配合機構編制管理的責任和義務，以及國家機構編制管理范圍內的所有組織的權利、義務和違反機構編制應承擔的法律責任等。3.3事業(yè)單位編制管理改革的對策本文提出事業(yè)單位編制管理需依據(jù)統(tǒng)一的標準、現(xiàn)代化的管理方法和手段、科學的程序、嚴格的法制區(qū)別不同情況實行分類管理的改革對策。3.3.1完善事業(yè)單位編制標準體系事業(yè)機構編制標準，是實現(xiàn)事業(yè)單位機構編制規(guī)范化管理的有效途徑之一。鑒于目前各類事業(yè)單位機構編制標準大多已不適應新形勢下事業(yè)單位發(fā)展的實際情況，機構編制部門應會同有關部門抓緊制定高等院校、基礎科研、文化藝術、醫(yī)療衛(wèi)生、新聞出版、廣播影視、體育、農林水等各類事業(yè)單位的機構編制標準。從近些年來各地區(qū)、各部門管理事業(yè)機構編制的經驗看，制定或完善事業(yè)機構編制標準至少應考慮以下幾方面內容。3.3.1.1等級規(guī)格標準事業(yè)單位機構規(guī)格應是社會對事業(yè)單位的一種評價，是事業(yè)單位社會價值的表現(xiàn)形式。確立新的事業(yè)單位等級規(guī)格，是解決事業(yè)單位行政化問題的有效途徑。根據(jù)近些年來各地區(qū)、各部門的試點經驗我們可以將“維持單位正常運行必要勞動量”作為確定事業(yè)機構等級規(guī)格的主要依據(jù)。主要理由是：不同的事業(yè)單位“維持單位正常運行必要勞動量”的具體表現(xiàn)形式不盡相同。如科研單位表現(xiàn)為單位的科技人員運用自身的技術，利用各種科學儀器研究出來的科技成果，衛(wèi)生醫(yī)療單位表現(xiàn)為醫(yī)護人員運用自己的醫(yī)術，利用醫(yī)療設備為患者解除痛苦，救死扶傷等等。但其“維持單位正常運行必要勞動量”都是可以進行比較的，這種比較應從“質”與“量”兩個方面進行從量上講各單位的人員數(shù)和其所占有的資金、資產的價值是可以直接比較的，但它們運行時花費的必要勞動量卻可能是有質的區(qū)別的，如甲、乙兩所醫(yī)院的醫(yī)生，同樣工作了2小時。甲醫(yī)院由一名主任醫(yī)師運用先進的醫(yī)療設備和自己的高超醫(yī)術完成了一個高難度手術，乙醫(yī)院則由一名醫(yī)師利用普通醫(yī)療設備為患者治療了一般性的疾病。兩者之間的“量”雖然相同，但卻有“質”的差別，甲醫(yī)院的主任醫(yī)生所付出的勞動中不僅僅包含了2小時的體力勞動，而且包含著高超的醫(yī)術——腦力勞動。因此，用“維持單位正常運行必要勞動量”對事業(yè)單位進行比較要從能夠影響到“維持單依正常運行必要勞動量”大小的主要原因進行質與量方面的定量分析。事業(yè)單位的規(guī)格等級，必須考慮三個因素：一是事業(yè)單位在社會發(fā)展、經濟發(fā)展中所處的地位和作用及其在同行業(yè)的影響和主要成果，二是事業(yè)單位的規(guī)模大小，三是事業(yè)單位占有的資金多少，根據(jù)這三項指標，可將事業(yè)單位機構規(guī)格劃分為不同“類”如“文化類”、“教育類”、“科研類”、“體育類”。衛(wèi)生類”和“勘察設計類”等等。同時，可根據(jù)同類事業(yè)單位提供服務質量的高低。將其細化為不同的“級”，如：可稱為“科研類一級”、“科研類二級”、“科研類三級”、“教育類一級”、“教育類二級”、“教育類三級”不同等級的事業(yè)單位享受不同的規(guī)格待遇。在分類分組的基礎上，把事業(yè)單位的社會地位和作用、主要成果和規(guī)模、資金定為基本指標，再將各項基本指標細劃為若干小項，并規(guī)定出完成每個小項應得的分數(shù)。以科研類事業(yè)單位為例，可將其主要成果指標進一步分為：（1）年度科研計劃完成率；（2）年科技人員平均獲獎科研成果數(shù)；（3）年科研單位發(fā)表專著及論文數(shù)；（4）科研成果應用推廣率等；規(guī)模大小指標可進一步分為：（1）固定資產數(shù)；（2）年總收入；（3）年事業(yè)費；（4）事業(yè)費削減比例（這可以從一個側面反映各科研單位的科研經費自給程度）；（5）人員編制數(shù)等。根據(jù)得分確定等級，如：得分達到95分以上的定為一級事業(yè)單位；得分達到85至94分的定為二級事業(yè)單位；得分達到75至84分的定為三級事業(yè)單位依此類推。各類事業(yè)單位中，同級事業(yè)單位規(guī)格待遇相同；一級事業(yè)單位規(guī)格待遇高于二級事業(yè)單位，二級事業(yè)單位高于三級事業(yè)單位等等。3.3.1.2機構設置標準—是內部機構設置必須遵循分工合理、職責明確、精干高效。二要采用列舉法，對不同標準類型的事業(yè)單位提出橫向內部機構基本設置（必須設置）和輔助設置，機動設置，的數(shù)量要求以及控制的比例或幅度。三是事業(yè)單位縱向機構設置的層次一般按二級管理模式設計特大型事業(yè)單位縱向機構設置的層次最好也不超過二層。3.3.1.3人員編制標準即關于規(guī)定定編的基本原則，各職位、崗位的人員數(shù)量和素質要求，規(guī)范各類人員結構比例等條款。其中，應該說明的是：一是定編必須遵循確保運轉、分類管理、動態(tài)控制、政策引導等原則，既要保證事業(yè)單位正常運轉，有利于事業(yè)單位發(fā)展，又要防止人員編制的盲目增長。二是規(guī)定事業(yè)單位總的人員定額，即事業(yè)單位每個職位、崗位的人員定額。三是要規(guī)定人員的構成和各類人員在數(shù)量上的比例關系。需要說明的是，由于各地區(qū)、各部門的自然條件、人力資源狀況、經濟發(fā)展水平和財力狀況不同，事業(yè)單位面臨的情況和任務也不盡相同。因此，在制定事業(yè)機構編制標推時，應該有一個幅度，各地可以在這個幅度內，靈活決定本地的具體編制數(shù)，以便增強事業(yè)機構編制標準的科學性，避免主觀主義和官僚主義現(xiàn)象。3.3.2實行現(xiàn)代化管理方法和手段3.3.2.1管理方法事業(yè)單位編制管理，主要有定性、定量和綜合管理三種方法。（1）定性管理法。即以定性分析和經驗估算為特征的編制管理方法。一般分為任務分析法和比較確定法。任務分析法就是從一個部門所承擔的基本任務出發(fā)，通過工作流程和崗位的分析及工作量估算確定相應的編制或比例標準。比較確定法就是將該編制的對象同某一特定的比較對象的有關方面進行比較，核定其編制比例的方法。在實踐中一般是將任務分析法和比較確定法融合為定職能定機構定人員的“三定”法，即根據(jù)職能、機構、人員三者的內在聯(lián)系，通過各類機關的職責、功能、內部機構和人員編制的比較、確定和劃分，達到理順關系、優(yōu)化組合、合理定編的目的。（2）定量管理法。就是運用數(shù)量統(tǒng)計和量化分析的方法通過揭示和確定與編制相應的各種因素的數(shù)量關系和量變規(guī)律，建立管理模型和編制標準的方法。在編制管理實踐中，一般是采用分等定編法和計算編制指數(shù)法。分等定編法是把眾多的編制按一定的數(shù)量標準劃分為若干等次，然后分別確定每一等次的編制比例標準，再按此比例標準確定各種編制數(shù)。計算編制指數(shù)法則是將各種定編的依據(jù)組成一定的公式，通過這一公式計算來確定編制指數(shù)，得出該地區(qū)或單位應定編數(shù)。（3）綜合管理法。即是運用系統(tǒng)工程的方法，將定性分析和定量分析測算相結合而形成的綜合評價和綜合管理的方法