中國農民工養(yǎng)老保險關系轉移傳遞機制研究

1.對農民工養(yǎng)老保險關系轉移的戶籍門檻設置不完善改革開放以來，中國農民逐漸脫離土地向城市流動，導致了城市與農村地區(qū)之間的特殊就業(yè)群體——農民工。基于農民工流動性強、頻繁變動工作崗位和地區(qū)的特征,農民工養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)困難的問題一直制約著我國社會保障制度的完善,而中國現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度成為影響農民工養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)的首要因素。雖然我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法已經出臺,指出包括農民工在內的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險所有人員,其基本養(yǎng)老保險關系可在跨省就業(yè)時隨同轉移;在轉移個人賬戶儲存額同時,還轉移部分單位繳費。但在相關細則上仍設置了戶籍門檻,使農民工養(yǎng)老保險關系的異地轉接風險增加。戶籍壁壘是中國城鄉(xiāng)二元結構的歷史遺產,隨著城市化進程的加快,現(xiàn)行的戶籍制度已經嚴重違背了農民工遷徙擇業(yè)的權利訴求,不利于體現(xiàn)社會的公平公正。盡管目前有關部門和學術界極力提倡戶籍制度改革,但觀點不一,最終也沒有成文的規(guī)定。有的學者提倡戶籍制度的完全開放,以保證建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、社會福利平等分配的社會保障制度模式;而中國人民大學農業(yè)與農村經濟發(fā)展學院鄭風田教授認為:戶籍制度的一刀切取消對農民是一種傷害,努力方向是城鄉(xiāng)等值,讓城市居民與農村居民享有同等的公共品服務,但是戶籍承載著公民各方面的信息,不能輕言完全取消,應該深入改革戶籍背后的東西,逐步弱化戶籍藩籬。2.戶外制度對農民工的日常事務、健康保險關系的轉移的影響2.1社會保障的缺失在現(xiàn)行的養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)制度中提到:包括農民工在內的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險所有人員,其基本養(yǎng)老保險關系可在跨省就業(yè)時隨同轉移;這種思路仍然是基于城鄉(xiāng)二元分離的理念,基本上排除了將農民工轉化為市民的可能性。這樣一來,對農村戶口和非農村戶口的明確界定無疑是對農民工群體養(yǎng)老權益的不平等對待,嚴重挫傷了農民工繼續(xù)服務城市的積極性。農民工是具有擁有農村土地、持有農村戶口的農民以及在城鎮(zhèn)從事產業(yè)工作的工人的雙重身份,他們流動到城市,只能以“二等公民”的身份從事著城市居民不愿從事的高危低薪的工作。盡管他們?yōu)槌鞘械默F(xiàn)代化建設做出了巨大的貢獻,但由于戶籍制度帶來的養(yǎng)老保險關系轉移不暢和對未來養(yǎng)老保障預期的不確定,農民工對是否參加養(yǎng)老保險、是否轉移養(yǎng)老保險關系難以抉擇。因為戶籍限制使他們最終還是無法被城市所接納,不能與城市居民享有平等的生存權和社會保障權益,這是我國社會保障制度的缺失。雖然很多地方已經開始對“鐵板一塊”的戶籍制度進行改革,鼓勵農民工進城工作,但是在相關的政策設計上又處處維護既得利益集團的利益,阻礙了農民工的市民化。事實上,盡管想為農民工建立養(yǎng)老保險關系轉接機制,卻無法擺脫戶籍制度的束縛,反而使他們成為農村與城鎮(zhèn)之間的“夾層”,人為制造社會的分層,是與我國社會保障實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的意愿背道而馳的。2.2養(yǎng)老保險關系銜接機制的瓶頸分析《暫行辦法》中對退休地的條款規(guī)定:農民工按照戶籍所在地領取養(yǎng)老金,這一方面可能會造成農民工養(yǎng)老保障既得權益的損失,另一方面也體現(xiàn)了現(xiàn)行辦法是與養(yǎng)老保險的責任相分離。首先,發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)在養(yǎng)老金的給付水平上存在很大的差距,如果農民工退休后不愿回到戶籍所在地養(yǎng)老,而是選擇留在打工的城市養(yǎng)老,國家發(fā)放的養(yǎng)老金是否能達到其在城市生活消費的給付水平值得商榷。如果在城市養(yǎng)老的支出遠高于農村戶籍所在地發(fā)放的養(yǎng)老金給付金額,不但會使農民工在城市生活的幸福感下降,還會給其養(yǎng)老帶來經濟負擔。因此在農民工養(yǎng)老保險關系轉接機制設計中,由于戶籍門檻的要求過高,不僅會影響農民工參保的積極性,還會影響全國統(tǒng)一的社會保障體系的建設。其次,農民工為發(fā)達地區(qū)的經濟建設做出了貢獻,雖然將養(yǎng)老保險關系轉移到戶籍所在地,可是社會統(tǒng)籌賬戶的記錄留在了不發(fā)達地區(qū),發(fā)達地區(qū)政府沒有對其承擔相應的社會養(yǎng)老責任,實際上是“只保不養(yǎng)”。農民工退休或退保以后,大量返回農村,農村地區(qū)又不得不在缺乏保險資源的情況下承擔起農民工的社會養(yǎng)老責任,基于統(tǒng)籌基金難以調劑,社會保險的不公平就進一步由城鄉(xiāng)發(fā)展到地區(qū)間的不公平,社會矛盾也會隨之激化,進而會增加社會的不穩(wěn)定因素。最后,農民工養(yǎng)老保險關系轉接機制中,運用的是養(yǎng)老保險關系始終與戶籍制度掛鉤的管理辦法,當農民工養(yǎng)老保險關系轉接遇到障礙時,有戶籍的可以轉入,無戶籍的則不可轉入,這是對農民工養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)工作十分不利的。2.3養(yǎng)老保險關系轉移問題目前我國沒有統(tǒng)一的關于農民工養(yǎng)老保險的政策法規(guī),各地也是根據(jù)自身的情況探索了不同的養(yǎng)老保險模式,還有的地區(qū)并未開展農民工的養(yǎng)老保險業(yè)務。雖然現(xiàn)行的辦法能夠實現(xiàn)農民工養(yǎng)老保險關系的異地轉接,可是農民工流動性較大,頻繁的更換工作崗位和區(qū)域,每更換一個工作地點就需要轉移其養(yǎng)老保險關系,辦理轉接手續(xù)還需到戶籍所在地開具證明,而對新工作要做多久也并不確定,辦完全部轉接手續(xù)要用去2個月的時間,對于農民工的普遍推廣在執(zhí)行上存在難題,因此農民工為了避免養(yǎng)老保險關系的轉接很可能會勉強在一個城市長期工作或者索性不參加養(yǎng)老保險,這無疑增加了國家未來養(yǎng)老的風險和負擔。同時農民工為了保障未來權益選擇不遷徙擇業(yè),既不利于全國勞動力資源的合理配置也危害了農民工自由擇業(yè)的權利,造成地方保護而妨礙人才和勞動力資源的自由流動,加劇了農民工在城市就業(yè)的壓力。2.4戶籍制度促使農民工參保農民工在城市里是攜帶著農村戶口的“二等公民”,可是有的農民工在進城之前已經參加了新型農村養(yǎng)老保險,進城務工又要參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險,兩個制度不能實現(xiàn)銜接,這給農民工參保帶來了困惑?，F(xiàn)行機制雖然可以實現(xiàn)異地的養(yǎng)老保險關系轉接,可是因為參保的險種不同,無法銜接,這些逐漸凸顯了戶籍制度的弊端;而單獨為農民工設計養(yǎng)老保險制度有悖于城市化發(fā)展規(guī)律,可能會導致養(yǎng)老保險制度更加碎片化,因此加快城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險與新農保制度的合理銜接已迫在眉睫。3.關于如何簡化家庭登記制度對農民工社會保障關系轉移的影響的提議3.1促進農民工的市民化從整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的角度來看,首先需要整合城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險與新型農村養(yǎng)老保險,建立起統(tǒng)一于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系,逐步縮小農民的規(guī)模,這是農民工與城鎮(zhèn)戶籍人口相融合的需要。農民工作為城市化建設的重要參與者,參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險能夠更好的促進農民工的市民化,使更多的公民共同分享社會進步的成果。將農民工納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系,是通過擺脫戶籍束縛、制定相應的政策來將農民工作為擴大城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險覆蓋面的主要對象,逐步完善全國養(yǎng)老保險體系。將農民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系,不僅在一定程度上緩解了因城鄉(xiāng)戶籍差異引發(fā)的社會福利的分配不公,也堅定了農民工繼續(xù)貢獻城市、積極推進我國城市化建設的信心。3.2工養(yǎng)老金待遇的差距首先,要綜合考慮農民工養(yǎng)老保險的繳費和待遇水平,允許農民工采用低水平的繳費。農民工養(yǎng)老保險關系實現(xiàn)異地轉接后,由于在不同制度下的計發(fā)辦法不同,很容易造成不同區(qū)域以及城鎮(zhèn)職工與農民工養(yǎng)老金待遇的差距。其次,加大緩解戶籍制度對社會養(yǎng)老保障不公平分配的資金支持,要更加注重改革戶籍制度背后的東西,協(xié)調城市職工與農民工所擁有的公共資源的差距。政府作為公共服務的提供者應該積極通過財政轉移支付支持城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的改革與接軌,加大財政對農村戶籍人口的養(yǎng)老保障制度的支持,逐步推進社會保障制度的全國統(tǒng)籌。從社會保障資源分配來看,城鄉(xiāng)居民人均的社會保障資源存在著極大的不平衡,而現(xiàn)階段想通過財政補貼來達到城鄉(xiāng)福利資源的絕對平等也是不現(xiàn)實的,因此降低農民工養(yǎng)老保險的繳費水平可能會在一定程度上彌補城鄉(xiāng)戶籍制度帶來的收入分配的不公平。3.3戶籍限制導致農民工就業(yè)和就業(yè)權利受阻建立這種非城鎮(zhèn)戶籍人員的綜合保險制度,是一種在費率水平,基金運行方式、待遇支付水平和方式等方面,都完全獨立于城鎮(zhèn)職工的社會養(yǎng)老保險模式,通常被稱為是農民工社會保障的“返鄉(xiāng)”模式。農民工是一個復雜而又龐大的群體,既有正規(guī)就業(yè)的,也有靈活就業(yè)的;既有穩(wěn)定就業(yè)的,也有頻繁流動的;一部分農民工有著明顯的城市化傾向,另一部分只是打工掙錢,遲早要落葉歸根、回歸故里的,但農村戶籍成為農民工對養(yǎng)老保險制度選擇所考慮的主要障礙性因素。農村戶籍制度不僅限制了農民工自由的遷徙,也讓他們在城市中受到嚴重的身份歧視。因戶籍限制引起的養(yǎng)老保險關系轉接不暢,加大了農民工對未來養(yǎng)老保障預期的不確定,加劇了農民工在城市里社會福利待遇的不公。因此,針對農民工流動性大、自由遷徙頻繁的特點,制定了與之適應的綜合保險制度也未嘗不是一項淡化戶籍烙印的行之有效的措施,但前提是要建立和完善社會保障體系,否則可能會導致我國社會養(yǎng)老保險制度的碎片化,以致弱化社會保障制度公平分配的功能。3.4如何同新農保-職工保險接軌?隨著農民工養(yǎng)老保險關系轉接制度的逐步推廣,建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度體系成為我國社會保障事業(yè)發(fā)展的必然趨勢,最終城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險如何同新農保實現(xiàn)有效的接軌已成為完善養(yǎng)老保險體系的主要途徑。逐步淡化戶籍制度的限制,實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度在全國范圍內的統(tǒng)籌,使社會養(yǎng)老保險制度能夠覆蓋到社會的每一個角落,不會因為農民工的出生地點、生產及生活方式的不同而改變制度的運行規(guī)則。4.強化農民工養(yǎng)老保險的戶籍意識農民工養(yǎng)老保險關系異地轉接不暢,歸根結底還是戶籍制度問題,農民工參加和轉接養(yǎng)老保險肯定會跟戶籍信息有關。戶籍制度帶來的城鄉(xiāng)二元化已使得城市和農村嚴重脫節(jié),農民工難以享受到城市居民許多應有的權利。在城市里,無論農民工做出了怎樣的貢獻、職位如何、參加怎樣的社會保險,必須會通過戶籍信息將農民工與城鎮(zhèn)居民明顯區(qū)分,這嚴重的阻礙了我國養(yǎng)老保險制度的完善。筆者認為,農民工養(yǎng)老保險轉接機制應該脫離戶籍制度的限制,通過建立一卡通或者身份證認證的方式來實現(xiàn)農民工養(yǎng)老保險的跨區(qū)域轉接,但是,雖然戶籍壁壘成為城市與農村之間的“分水嶺”,使農民工在轉接養(yǎng)老保險