國有土地使用權(quán)出資期can后地上物所有權(quán)歸屬問題研究

一、上年度4020年土地使用權(quán)讓益物我國現(xiàn)行土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的基本立法包括《憲法》（以下簡稱《憲法》）、《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）、《中華人民共和國城市土地管理法》（以下簡稱《城市土地管理法》）和《中華人民共和國辦法》（以下簡稱《暫行條例》）。第一,《憲法》規(guī)定:城市的土地歸國家所有,土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓(第10條)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定:國家依法實(shí)行國有土地有償使用(第2條)?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā反_立了我國土地使用權(quán)的有償使用制度。第二,《暫行條例》對土地使用權(quán)出讓的最高年限作了如下規(guī)定:(1)居住用地70年;(2)工業(yè)用地50年;(3)教育、科技、文化衛(wèi)生、體育用地50年;(4)商業(yè)、旅游、娛樂用地40年;(5)綜合和其他用地50年(第12條)?！稌盒袟l例》在規(guī)定了土地使用權(quán)出讓的最高年限的同時,也對土地使用權(quán)期滿后地上物所有權(quán)的歸屬問題作了明確規(guī)定,即“土地使用權(quán)期滿,土地使用權(quán)及其建筑物、其他附著物由國家無償取得,土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用權(quán),并依照規(guī)定辦理注銷登記。”(第40條)同時《暫行條例》第41條還規(guī)定:“土地使用權(quán)期滿,土地使用者可以申請續(xù)期。需要續(xù)期的,應(yīng)當(dāng)重新簽定土地使用權(quán)出讓合同,支付土地使用出讓金,并辦理登記?！钡谌?《城市房地產(chǎn)管理法》第21條規(guī)定:“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿,土地使用者需要繼續(xù)使用土地的,應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期,除根據(jù)社會公眾利益需要收回該幅土地的,應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的,應(yīng)當(dāng)重新簽定土地使用權(quán)出讓合同,依照規(guī)定支付土地使用出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿,土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的,土地使用權(quán)由國家無償收回。”由此可見,《城市房地產(chǎn)管理法》只規(guī)定了土地使用權(quán)期滿后,國家無償收回土地使用權(quán),而對地上物的歸屬及作價只字未提,采取了回避的態(tài)度。第四,國地批(1996)89號國家土地管理局關(guān)于執(zhí)行《城市房地產(chǎn)管理法》和國務(wù)院55號令(《暫行條理》)的銜接問題的批復(fù):《城市房地產(chǎn)管理法》施行后,國務(wù)院55號令的規(guī)定與《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定相一致的,應(yīng)結(jié)合起來執(zhí)行;《城市房地產(chǎn)管理法》沒有規(guī)定的,按國務(wù)院55號令執(zhí)行;《城市房地產(chǎn)管理法》雖有原則規(guī)定,但根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定必須依照國務(wù)院55號令執(zhí)行的,在國務(wù)院新的規(guī)定出臺之前,應(yīng)按國務(wù)院55號令或國務(wù)院其他有關(guān)規(guī)定執(zhí)行;國務(wù)院55號令有關(guān)條款內(nèi)容與《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定不一致的,應(yīng)當(dāng)依照《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)此批復(fù),土地使用權(quán)期滿后,依照《暫行條理》的規(guī)定地上物要由國家無償取得。除了現(xiàn)行立法之外,《物權(quán)法(草案)》(第二次審議稿)第十二章“建設(shè)用地使用權(quán)”也對此問題作了規(guī)定。二、續(xù)期與土地使用權(quán)(一)法律規(guī)定不統(tǒng)一,新法不能在土地使用權(quán)期滿后地上物所有權(quán)歸屬問題上彌補(bǔ)舊法的不足。《城市房地產(chǎn)管理法》出臺晚于《暫行條例》,且具有較高的法律效力,它的進(jìn)步之處在于對原有土地使用者的土地使用權(quán)作了一些保護(hù),但同時又極力回避地上物的歸屬問題,因此按照國地批(1996)89號批復(fù)對地上物的歸屬應(yīng)按照《暫行條例》的規(guī)定,無償收歸國有。這一規(guī)定決定了在只擁有土地使用權(quán)的土地上建造或購買的地上物從一開始就注定了只擁有使用權(quán),而非所有權(quán)?！暗厣衔镉蓢覠o償收歸取得”實(shí)質(zhì)上是對所有權(quán)的一種侵犯。土地使用權(quán)從性質(zhì)上講是一種用益物權(quán),與傳統(tǒng)法上的地上權(quán)本質(zhì)相同,而從用益物權(quán)的歷史看,地上權(quán)制度是為了限制土地所有權(quán)而設(shè),在其制度中,地上權(quán)人處于優(yōu)位狀態(tài),“地上物由國家無償收歸取得”,就嚴(yán)重侵害了土地使用權(quán)人利益。(二)關(guān)于續(xù)期的規(guī)定,不能解決地上物所有權(quán)的歸屬問題。《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定:“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿,土地使用者需要繼續(xù)使用土地的應(yīng)當(dāng)至遲使用年限屆滿前一年申請續(xù)期”(第21條),而批準(zhǔn)續(xù)期的決定權(quán)在于國家,對于土地使用權(quán)人來說能否續(xù)期是待定的,只享有續(xù)期的期待權(quán),并不能完全解除土地使用權(quán)人的后顧之憂。新的《物權(quán)法(草案)》(第二次審議稿)規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿,建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的,應(yīng)當(dāng)在期間屆滿前一年申請續(xù)期,除因社會公共利益需要收回該土地的,出讓人應(yīng)當(dāng)同意”(第156條),這是一種進(jìn)步,因?yàn)檫@使當(dāng)事人續(xù)期的權(quán)利有了可靠的保障,即“除因社會公共利益需要收回該土地的”以外,國家必須批準(zhǔn)當(dāng)事人申請的續(xù)期?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定“申請土地使用權(quán)續(xù)期經(jīng)批準(zhǔn)的應(yīng)當(dāng)重新簽訂使用權(quán)出讓合同,按照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金”,(第21條)“期滿前土地使用者未申請續(xù)期或續(xù)期未批準(zhǔn)的,國家無償收回土地使用權(quán)?！毙碌摹段餀?quán)法(草案)》也有與此大致相同的規(guī)定,“建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿,建設(shè)用地使用權(quán)人不申請續(xù)期的,該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施歸屬于出讓人”。《城市房地產(chǎn)管理法》和《物權(quán)法(草案)》關(guān)于續(xù)期規(guī)定實(shí)際上將土地使用權(quán)人置于兩難境地:如果申請續(xù)期獲批準(zhǔn),須依現(xiàn)時價格再繳納巨額土地使用出讓金;如果不續(xù)期或續(xù)期未獲批準(zhǔn),就會喪失土地上建筑物及其他附著物。《物權(quán)法(草案)》較《城市房地產(chǎn)管理法》“進(jìn)步”之處在于,沒有直接規(guī)定國家無償收回土地使用權(quán),而是模糊的規(guī)定了在當(dāng)事人不申請續(xù)期時建筑物及其附屬設(shè)施屬于出讓人,至于是有償屬于出讓人還是無償屬于出讓人,不得而知。續(xù)期的期限為多長,是只允許續(xù)期一次還是可以多次,現(xiàn)行的法律及《物權(quán)法(草案)》并未作具體規(guī)定。如果可以多次續(xù)期就是變相的將土地所有權(quán)讓渡給土地使用者,這顯然與我國的土地國家所有制不符;如果只允許一次續(xù)期,那么期滿后地上物所有權(quán)歸屬又難以確定,或者在這個出讓期內(nèi)原地上物滅失,土地使用權(quán)人又重新構(gòu)筑的建筑物及其他附著物所有權(quán)如何確定,這時地上物的所有權(quán)是否可以由國家無償收回,這也是現(xiàn)行的法律沒有明確規(guī)定。(三)《物權(quán)法(草案)》(第二次審議稿)只是在第十二章“建設(shè)用地使用權(quán)”規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)期滿后的情況,而對于非建設(shè)用地(如宅基地)使用權(quán)期滿后地上物歸屬問題未作任何規(guī)定,筆者認(rèn)為這是《物權(quán)法(草案)》(第二次審議稿)的一個很明顯的漏洞。三、土地使用權(quán)人地續(xù)期參照大陸法系國家的地上權(quán)制度,筆者建議在以下幾方面完善《物權(quán)法(草案)》。第一,在草案中確認(rèn)“土地使用權(quán)期限屆滿后,國家收回土地使用權(quán),地上建筑物及其他附著物由國家有償取得”,并且賦予土地使用權(quán)人續(xù)期請求權(quán)、補(bǔ)償請求權(quán)、取回權(quán)、拆除權(quán)。給予他們這樣的權(quán)利,土地使用權(quán)出讓合同期限屆滿,受讓人可以請求出讓人延長使用期限,重新交付土地出讓金,繼續(xù)享有地上物所有權(quán)。如果出讓人不同意續(xù)期的,受讓人可以選擇請求國家按照地上物尚存價值進(jìn)行補(bǔ)償,也可以選擇取回其地上物或拆除建筑物。但從經(jīng)濟(jì)效益原則出發(fā),筆者認(rèn)為,在土地使用權(quán)期滿時,由國家根據(jù)地上物的實(shí)際價值給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是合理的選擇,同時也要照顧國家利益,也應(yīng)確認(rèn)國家的買受權(quán)、請求恢復(fù)原狀、無償收回權(quán)。當(dāng)出讓人由于公共利益不同意延長期限,可以要求買受地上物,地上物所有人沒有正當(dāng)理由不得拒絕。出讓合同期限屆滿后出讓人可以要求受讓人延長土地使用期限,如果土地使用權(quán)人不申請續(xù)期或不愿續(xù)期,則可視為地上物已折舊完畢,國家可無償收回或請求受讓人按期拆除并恢復(fù)原狀。第二,土地使用權(quán)人能夠續(xù)期必須滿足兩個條件:一方面國家沒有收回土地的必要,另一方面土地使用權(quán)人愿意并且有能力續(xù)期。首先,在國家因公共利益需要不允許土地使用權(quán)人續(xù)期的情況下,按不同的土地使用用途采用不同的作法:對于居住用地,期滿后由國家收回土地使用權(quán)和地上物(主要指住宅)并進(jìn)行補(bǔ)償,因?yàn)樽≌瑤в懈＠院捅Ｕ闲?是國民重要的生活資料,在立法上突出對居民住宅的保障;對于非居住用地,土地使用權(quán)期滿后其地上物由國家無償取得,因?yàn)楣I(yè)、商業(yè)、娛樂等用地經(jīng)過幾十年的使用期限后,可以收回投資和獲取回報。其次,當(dāng)土地出讓金過高導(dǎo)致土地使用權(quán)人沒有能力續(xù)期時,國家收回地上物后可以給予一定的補(bǔ)償,如果房地價過高補(bǔ)償會給國家增加經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)時,可以考慮實(shí)行年租制,將土地租賃給地上物所有人,待建筑物達(dá)到其耐用年限時再收回土地,另行出讓。如果有必要對地上物拆除,則可責(zé)令原所有人按期拆除并恢復(fù)原狀,拆除費(fèi)用由原地上物所有人承擔(dān)。第三,建議改變目前交付土地出讓金的作法,這樣土地使用權(quán)人可以更好的享有土地使用權(quán)和地上物所有權(quán)。國家批準(zhǔn)土地使用權(quán)續(xù)期后,使用權(quán)人交納出讓金時改變一次性支付的辦法,可以按土地出讓金的一定比例一次性交納,其余再按年期方法,這樣既保證國家收回一定土地出讓金,保護(hù)國家國有資產(chǎn),同時也減輕土地使用權(quán)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),保持其資金周轉(zhuǎn),具體按多少比例交納由國務(wù)院具體規(guī)定。第四,為解決土地使用權(quán)存續(xù)后期土地使用的低效率問題,建議改變現(xiàn)有法律在土地使用權(quán)期限屆滿前一年申請續(xù)期,而使用“動態(tài)續(xù)期”方法。所謂“動態(tài)續(xù)期”是指:在土地使用權(quán)存續(xù)后期,地上物所有權(quán)人(同時也持有土地使用權(quán)證)愿意在該土地上重新發(fā)展,可以申請續(xù)期,在支付地價款時,可免付原土地使用權(quán)出讓期屆滿前那段期間的地價。與動態(tài)續(xù)期相對應(yīng)的是我國現(xiàn)行法律規(guī)定的靜態(tài)續(xù)期。即對一個40年期限的土地使用權(quán)來說,有保障的使用權(quán)只能在這40年內(nèi)行使,并且使用權(quán)人只能在第39年提出續(xù)期申請,而且