環(huán)境管理的目標(biāo)、應(yīng)用條件與未來

可持續(xù)發(fā)展是人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟的多因素、多層次因素和體系。其中,環(huán)境可持續(xù)是經(jīng)濟可持續(xù)、社會可持續(xù)的基礎(chǔ)。環(huán)境管理與其他經(jīng)濟、社會政策的協(xié)同配合是保證環(huán)境可持續(xù)進而實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。因此,明確環(huán)境管理的目標(biāo)、各種管理手段特點及其應(yīng)用條件,對于環(huán)境管理的制度安排、制度創(chuàng)新和環(huán)境管理實踐具有重要意義。一、統(tǒng)一的可持續(xù)性和效率：環(huán)境管理的目標(biāo)1.替代資源的不可逆性及替代技術(shù)及功能不確定性環(huán)境管理起源于環(huán)境問題。環(huán)境問題是在人工生態(tài)系統(tǒng)中因人類非理性的生產(chǎn)和生活行為造成的系統(tǒng)上游層面資源枯竭、生態(tài)破壞、自然資源供給能力的削弱;下游層面處理或吸收廢棄物和污染物質(zhì)的功能衰退?？沙殖掷m(xù)發(fā)展要求保持環(huán)境資源的相對完整性和可持續(xù)性,這是由于,(1)環(huán)境資源的唯一性。許多自然生態(tài)系統(tǒng)都是在生物與環(huán)境相互作用的長期過程中形成的,有著自己的特點和功能。對任何一種資源都是難以完全替代的。(2)環(huán)境問題的不可逆性。非再生資源開發(fā)一點就少一點,其枯竭只是時間問題;生物資源雖然可以再生,個體的消亡一般不會影響持續(xù)性,但在數(shù)量也存在著一個閥值,突破這一閥值會導(dǎo)致整個生物種群的消失;就污染而言,也會有不可逆的效應(yīng),如燃燒含鉛汽油所排放的含鉛氣體,核事故的輻射污染等。(3)未來替代資源技術(shù)上和功能上的不確定性。生物技術(shù)雖然可以分離和移置基因,甚至可以對一個物種進行復(fù)制,但大規(guī)模的生態(tài)再造工程在可預(yù)見的未來仍存在著技術(shù)上的難題;人們可以通過太陽能、核能等新能源的開發(fā)利用替代石油煤炭等常規(guī)能源,但作為石油化工、煤化工的主要原料,它們的作用是無法替代的。環(huán)境問題的唯一性、利用上的不可逆性及替代技術(shù)和功能上的不確定性,便形成了一種內(nèi)在的危險性機理,威脅著環(huán)境資源利用上的可持續(xù)。因此,控制環(huán)境資源流量以保持總量,使污染不超過環(huán)境的自凈能力、使再生性資源保持其再生能力、非再生性資源不致過度消耗應(yīng)成為環(huán)境管理的首要目標(biāo)。2.從干部環(huán)境資源的生態(tài)價值入手環(huán)境問題在經(jīng)濟上表現(xiàn)為外部性,從而造成資源配置的扭曲和低效率。其特征是:(1)產(chǎn)權(quán)界定模糊或產(chǎn)權(quán)主體缺失造成交易上的非市場性,即存在“市場缺失”(missingmarket)。在代內(nèi),由干忽視環(huán)境資源的生態(tài)經(jīng)濟價值,造成環(huán)境產(chǎn)權(quán)、環(huán)境產(chǎn)權(quán)主體缺失;在代際間,后代人更無法參與同當(dāng)代人的“討價還價”。(2)產(chǎn)權(quán)缺失、市場缺失表現(xiàn)為生產(chǎn)上的外部性,即內(nèi)部成本的外化和內(nèi)在價值和外泄。如企業(yè)排污造成了對當(dāng)代人乃至后代人生產(chǎn)和生活的危害,而這種危害并沒有作為成本反映在私人的生產(chǎn)成本中;植樹造林有利于涵養(yǎng)水土、調(diào)節(jié)大氣,但這種效益并沒有在林木的價值上得到反映。其結(jié)果是加劇了環(huán)境污染物的排放而抑制了環(huán)境有益物的再生產(chǎn),導(dǎo)致社會經(jīng)濟資源(人力資源、自然資源、資本資源、信息資源等)的低效率配置和使用。環(huán)境管理就是要通過外部性內(nèi)部化進而優(yōu)化資源配置。3.政府運行成本費用環(huán)境管理和控制作為一項消耗社會資源的活動,在選擇管理手段,進行制度安排和創(chuàng)新時應(yīng)當(dāng)進行成本效益分析。圍繞環(huán)境管理和控制的社會成本包括:(1)交易費用。即在交易中取得信息、互相合作、討價還價和執(zhí)行合同的費用,在政府參預(yù)情況下,交易費用表現(xiàn)為政府管理費用,包括政府管理機構(gòu)的運作成本、監(jiān)測成本和收費(或補貼)的征收成本(2)總控污成本(或總生產(chǎn)成本)即污染治理成本或資源開發(fā)成本。通常,經(jīng)濟上的最優(yōu)排污量或開發(fā)量是按照社會平均控污成本或開發(fā)成本制定的,但由于技術(shù)條件不同,各個排污或資源開發(fā)企業(yè)在控污或開發(fā)成本上或高或低,因而客觀上存在著排污權(quán)或開發(fā)權(quán)的優(yōu)化配置問題,以使最小的治污或開發(fā)費用依從于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。二、環(huán)境經(jīng)濟手段環(huán)境效應(yīng)、資源配置效應(yīng)和環(huán)境管理的社會成本效應(yīng)既是環(huán)境管理的目標(biāo),同時也是選擇環(huán)境管理手段、進行環(huán)境管理制度安排和制度創(chuàng)新的依據(jù)?，F(xiàn)有的環(huán)境管理手段包括直接管制手段和環(huán)境經(jīng)濟手段。管制手段的基本特點是污染者別無選擇:要么服從,要么面臨法律仲裁或行政程序的處罰。很顯然這種手段主要是依靠法律與行政的權(quán)威得到實施的,其實施效果具有以下特點:1.由于具有強制性的特點,能夠保證環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的實現(xiàn)。尤其是當(dāng)自然資源存量或環(huán)境污染濃度接近閥值水平,這時邊際社會損失曲線呈非連續(xù)性地趨于無窮大時,采用管制手段具有很大優(yōu)勢。2.規(guī)定之內(nèi)的排污量和采伐量既不收費也不處罰,保留了一個“破壞者特權(quán)”,因而并不代表環(huán)境控制的帕累最優(yōu)。3.執(zhí)行監(jiān)控的管理成本較大,經(jīng)常難以執(zhí)行。破壞者在環(huán)境管理中的“尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重,為了維護既得利益,往往利用加大“院外活動”的力度和利用眾多受害者的“搭便車”心態(tài)在既定的環(huán)境政策下尋租。4.環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)有一視同仁的傾向,又缺乏排污權(quán)或開發(fā)權(quán)的市場轉(zhuǎn)讓機制,因而難以以最小的社會成本取得既定的環(huán)境收益。與傳統(tǒng)的環(huán)境管理手段不同,環(huán)境經(jīng)濟手段則是從影響成本效益入手引導(dǎo)經(jīng)濟活動當(dāng)事人進行選擇,以便最終有利于環(huán)境。這種手段明顯的表現(xiàn)是:要么在污染者和公眾之間出現(xiàn)財政支付轉(zhuǎn)移,如各種稅收和收費、財政補貼、服務(wù)使用收費和產(chǎn)品稅等,要么產(chǎn)生一個排污權(quán)或資源開發(fā)權(quán)的交易市場。環(huán)境經(jīng)濟手段大體上可以分為兩個大類:一類是側(cè)重于通過政府干預(yù)“看得見的手”來解決環(huán)境問題即庇古手段。另一類是側(cè)重于依靠產(chǎn)權(quán)制度、市場機制“看不見的手”來解決環(huán)境問題即科斯手段。通常庇古手段包括稅收、補貼、抵押返還等手段,科斯手段包括產(chǎn)權(quán)協(xié)商、許可證交易等手段。庇古手段與科斯手段相同之處均認(rèn)為環(huán)境問題的重要經(jīng)濟根源在于外部性,環(huán)境管理的任務(wù)是使外部效應(yīng)內(nèi)部化,不同的是在于實現(xiàn)這一目標(biāo)的方式和過程。庇古認(rèn)為應(yīng)通過對產(chǎn)生負外部性的經(jīng)濟個體收費或征稅、對產(chǎn)生正外部性的經(jīng)濟個體實施補貼。(庇古1932)而科斯則認(rèn)為通過明晰環(huán)境產(chǎn)權(quán),負外部性可以經(jīng)當(dāng)事人之間的自愿協(xié)商、談判而達到內(nèi)部化。(科斯,1994)這樣,由于兩種手段的實施途徑不同,它們的實施效果也存在著不同,主要表現(xiàn)在:1.在手段實施的環(huán)境效應(yīng)上,科斯手段下的環(huán)境質(zhì)量具有更大的確定性。產(chǎn)權(quán)協(xié)商手段其協(xié)商約定的內(nèi)容為污染量的損益,排污許可證交易手段排污總量依據(jù)的是區(qū)域環(huán)境容量。而庇古手段則不,因繳納的為統(tǒng)一稅率,在經(jīng)濟擴張、污染企業(yè)增多和通貨膨脹時,排污總量有可能突破環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。(潘家華,1997)2.庇古稅稅率是按照邊際社會控污成本等于邊際社會收益或邊際社會控污成本的原則確一的,這樣便促使污染者生產(chǎn)的私人邊際成本轉(zhuǎn)化為社會邊際成本、私人邊際收益轉(zhuǎn)化為社會邊際收益,資源配置效率實現(xiàn)了帕累托最優(yōu)?？扑故侄蔚膶嵤?如果許可證是贈與或無償分配的,那么社會只能得到環(huán)境效益;如果許可證是有償分配,資源配置效率也可得到改善。3.無論是科斯手段還是庇古手段都是以市場機制為基礎(chǔ),各個排污企業(yè)可以按照統(tǒng)一的價格信號自主地決策,使得自身的邊際控污成本依從于排污權(quán)單價,從而使社會控污總成本趨于最小。在交易費用上,科斯手段的實施以產(chǎn)權(quán)界定和交易費用較小為前提。對于一些難以界定和保護的環(huán)境產(chǎn)權(quán)以及在當(dāng)事人較多的情況下,科斯手段有很大的局限性,庇古手段涉及政府管理機構(gòu)的運作成本、實施監(jiān)測和收費或補貼成本,當(dāng)涉及當(dāng)事人較少的情況下,其實施存在著規(guī)模不經(jīng)濟。顯然,各種環(huán)境管理手段各有長短,而環(huán)境管理又是一個多目標(biāo),多約束的系統(tǒng)工程,如何權(quán)衡選擇?我們認(rèn)為,選擇管理手段應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同的時空條件下的管理對象、問題性質(zhì),按照環(huán)境可持續(xù)與經(jīng)濟效益相結(jié)合的原則循以下思路進行:第一、側(cè)重于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)選擇管理手段。從可持續(xù)發(fā)展的角度上看,環(huán)境問題不僅僅是經(jīng)濟問題,即使是經(jīng)濟問題,在一些時候也很難進行環(huán)境經(jīng)濟影響評價。許多生物資源的利用或環(huán)境污染物的濃度都存在著一定的閥值水平,超過這一水平,邊際社會損失會趨向無窮大;一些對于社會的生產(chǎn)和生活有著重大影響的非再生性資源目標(biāo)枯竭而相關(guān)替代資源技術(shù)前景不明朗時,節(jié)約保護有限的資源也是代際公平的要求;尤其是當(dāng)出現(xiàn)偶然的、未預(yù)期的緊急情況,如洪澇、干旱或其他自然災(zāi)害,因情況緊急而且持續(xù)時間不長,征稅或市場貿(mào)易體系一時難以建立起來而且也難以保證環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。在這些情況下,直接管制以其權(quán)威性、靈活性的特點可以更好地發(fā)揮作用。如建立非市場轉(zhuǎn)讓性的許可證制,不允許任何企業(yè)因開發(fā)利用成本低或控污成本高而超出這一標(biāo)準(zhǔn),也可以通過劃定自然生態(tài)保護區(qū),嚴(yán)禁區(qū)內(nèi)采伐、捕撈和狩獵,對于污染物排放量大、濃度高的企業(yè)限令其停產(chǎn)或轉(zhuǎn)產(chǎn)。2.側(cè)重于經(jīng)濟效益選擇管理手段。直接管制手段的最大缺陷在于不考慮企業(yè)之間成本收益的差別,在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)上的要求為一刀切,其結(jié)果是難以用最低成本實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。因此,對于大多數(shù)一段性資源或常規(guī)性污染,在整體環(huán)境質(zhì)量較為穩(wěn)定時,環(huán)境經(jīng)濟手段既可以滿足效率要求,又不致給環(huán)境造成難以逆轉(zhuǎn)的影響,是一種比較理想的選擇。在具體環(huán)境手段的選擇上,一種可行的辦法是比較市場交易費用和政府管理費用的大小。(沈滿洪,1997)在科斯手段下,邊際交易費用(主要是信息收集與談判決策費用)是隨著環(huán)境影響當(dāng)事人數(shù)量的增加而增加;在庇古手段下,可以發(fā)揮政府管理環(huán)境的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng),邊際管理費用(主要包括管理機構(gòu)運作費用,相當(dāng)于固定費用;監(jiān)測及收費補貼等費用,相當(dāng)于變動費用)先是隨環(huán)境影響當(dāng)事人數(shù)量的增加而減少到最低點而后又逐步上升,這樣邊際交易費用與邊際管理費用的交點便構(gòu)成了科斯手段與庇古手段的分界點。3.現(xiàn)有各種環(huán)境管理手段的綜合和創(chuàng)新。環(huán)境管理手段與環(huán)境經(jīng)濟手段之間、各種經(jīng)濟手段之間各有利弊,因而實踐上往往是各種控制手段的混合使用。一是經(jīng)濟手段與管制手段的結(jié)合。典型的如許可證交易本身就是在管制的基礎(chǔ)上,政府根據(jù)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),確定排污或開發(fā)總量,以許可證方式將排污權(quán)或開發(fā)權(quán)無償或有償?shù)胤峙浣o各個企業(yè)并通過許可證的市場交易,以最低的控污或開發(fā)成本依從環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。超標(biāo)收費實質(zhì)上也是在管制的基礎(chǔ)上與經(jīng)濟手段的混合使用。如不能滿足標(biāo)準(zhǔn),收費將逐漸遞增,屢次超標(biāo)將被罰款。二是不同經(jīng)濟手段的組合。簡單一些的如稅收差異政策,實質(zhì)上是通過財政支付轉(zhuǎn)移對污染產(chǎn)品征稅而對清潔產(chǎn)品實行補貼的一種手段。復(fù)雜一些的如將排污權(quán)交易、排污收費和補貼等手段融為一體的一種混合控制系統(tǒng)。(羅伯茨和斯潘斯,1988)制度創(chuàng)新主要表現(xiàn)在兩方面,一是為環(huán)境管理手段創(chuàng)立新的制度環(huán)境,二是設(shè)計新的管理手段。關(guān)于前者,主要思路是,各種管理手段無論是科斯手段、庇古手段還是直接管制手段其實施都離不開一定的制度環(huán)境。環(huán)境問題起源于“產(chǎn)權(quán)失靈”、“市場失靈”和“政策失靈”。所有權(quán)虛置或使用權(quán)不明晰是導(dǎo)致資源破壞、環(huán)境污染的制度根源,因此完善環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)制度是環(huán)境管理手段實施的前提和保障;科斯手段的實施效果、交易費用的降低取決于成熟發(fā)達的環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)市場,這方面的創(chuàng)新有建立“土地銀行”、“控污銀行”(彭壁玉,1994)以及“環(huán)境權(quán)益代理公司”。(夏光,1993)對于直接管制手段和庇古手段的應(yīng)用,創(chuàng)新的重點放在促進政府機構(gòu)工作效率的提高上,以降低管理費用。關(guān)干后者,主要是探討在條件成熟時適當(dāng)征收資源稅、污染稅和消費稅,變單一的收費制度為綜合的稅制。代內(nèi)公平與代際公平的融合可持續(xù)發(fā)展是“既滿足當(dāng)代人的需求又不危機及后代滿足其需要的發(fā)展,”(世界環(huán)境和發(fā)展委員會.1987),要保證后代人生存和發(fā)展的權(quán)力,后代人至少要擁有一個與當(dāng)代人一樣的生存環(huán)境?？沙掷m(xù)發(fā)展起源于環(huán)境問題而最終歸結(jié)于人口、經(jīng)濟、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)關(guān)系關(guān)系問題,因而可持續(xù)發(fā)展下的環(huán)境管理的內(nèi)涵和外延得到了進一步的拓展,環(huán)境管理呈現(xiàn)出以下特點:1.代內(nèi)公平和邊際公平相結(jié)合。如果說在傳統(tǒng)的環(huán)境經(jīng)濟學(xué)里,環(huán)境資源的價值只包括直接使用價值和間接使用價值(生態(tài)經(jīng)濟價值),因而環(huán)境管理只是為了消除代內(nèi)外部性,實現(xiàn)資源的代內(nèi)優(yōu)化配置,那么在可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟學(xué)里,環(huán)境資源的價值內(nèi)容已被大大地豐富,它不僅包括直接使用價值、間接使用價值,而且包括未來使用價值和社會存在價值(戴維·皮爾斯等,1994)這樣環(huán)境管理不僅要實現(xiàn)代內(nèi)公平,而且要兼顧代際公平。由于人們環(huán)境價值觀的深化,表現(xiàn)在實踐中,人們在有關(guān)環(huán)境資源的損失或收益評估、環(huán)境技術(shù)的經(jīng)濟評價等方面面臨著挑戰(zhàn)。2.市場機制與政府管理相結(jié)合。公平和效率和辨證統(tǒng)一是環(huán)境管理的基本準(zhǔn)則。正是由于環(huán)境問題的后果和影響是多方面的、復(fù)雜的甚至涉及到社會價值觀念和倫理道德,因而使環(huán)境經(jīng)濟手段的實施受到了很大限制。對于這一問題,世界銀行在《1992年世界發(fā)展報告》中指出:“在過去的20年中,各國人民已經(jīng)懂得了在促進發(fā)展方面應(yīng)更多地依賴市場,而較少地依賴于政府。但是環(huán)境保護恰恰是政府發(fā)揮中心作用的領(lǐng)域?！背吮匾闹苯庸苤?政府的主要作用還表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)界定、市場組織以及利用和保護市場機制尤其價