我國當(dāng)前電力市場化改革的利弊及解決措施探討王春富（貴州大學(xué)，貴州省貴陽市550025）摘要:當(dāng)今世界各國正在如火如荼的進(jìn)行電力市場化改革，打破壟斷，形成競爭的趨勢已成必然。近幾年來，我國正在加緊深化電力體制改革，積極推進(jìn)電力市場化建設(shè)。然而，在改革過程中，各種矛盾也紛沓至來，由于電力市場化改革是一個世界性的話題，每個國家都有符合自己國家特點的電力市場化改革措施。中國電力市場化改革應(yīng)該在吸收借鑒其他國家關(guān)于電力市場化改革實踐的基礎(chǔ)上，逐步走出一條適合中國電力市場行情的路子。本文從電力市場特點、運行情況出發(fā)，分析電力市場化改革的利弊，提出一些解決措施，論述了進(jìn)一步推進(jìn)中國電力市場化改革的建議，以期促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。關(guān)鍵詞:中國電力；電力市場化；改革利弊；改革建議引言隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，人們生活水平的不斷提高，人們對于電，這一商品的需求日益增加，成為了人類生活必不可少的必需品。電力產(chǎn)業(yè)也成為了助推國民經(jīng)濟增長的核心產(chǎn)業(yè)，有研究表明，電力產(chǎn)業(yè)增速與GDP增速是基本同步的。電力產(chǎn)業(yè)，是由發(fā)電、輸電、配電、售電等幾個環(huán)節(jié)組成的電力供應(yīng)鏈條，它并不是自然壟斷產(chǎn)業(yè)。所以，電力產(chǎn)業(yè)如何圍繞打破壟斷、引入競爭、提高電力產(chǎn)業(yè)的市場效率、確保供電需求等進(jìn)行改革，成為了全球關(guān)注的焦點。電力市場的特點及其我國電力市場運行情況電力作為商品，具有和其他商品相同的基本屬性。電力市場也和一般商品市場一樣，具有買賣雙方，構(gòu)成了電力市場的供給和需求，其中的賣方就是電力生產(chǎn)部門和配電部門，買方就是廣大的電力需求者，而電力作為商品進(jìn)行交易，憑借的就是輸電網(wǎng)絡(luò)這一載體。然而，由于受電力生產(chǎn)企業(yè)單機容量、所處的位置、事故時的電力支援能力等影響，電力商品不是同質(zhì)的，而是有差異的而無差別的。賣方，即電力生產(chǎn)企業(yè)，搶占市場，不斷地追求利潤最大化，這就使得電力市場存在著壟斷和競爭。電力市場的特點就是壟斷和競爭并存，屬壟斷競爭型市場。目前，我國基本實現(xiàn)了東北、華北、西北、華中、華東、南方六大區(qū)域電網(wǎng)互聯(lián)，形成了全國統(tǒng)一電網(wǎng)的局面，這也使得全國的電力資源的優(yōu)化配置力度進(jìn)一步提升。全國的電力供應(yīng)能力、輸電能力得到加強；各類用電客戶也不斷增加，截止2010年，全國各類用電客戶超過3億戶。我國電力市場也經(jīng)過了一段漫長的改革道路，這一段漫長的改革道路可以大致可分為集資辦電、公司制改組、市場化改革三個階段，這期間的電力市場改革也取得了一些可喜的間斷性成果。盡管如此，我國電力市場化改革的仍存在不足，如我國電力市場化進(jìn)程緩慢，不能很好的發(fā)揮市場這一“無形的大手”的作用；電力生產(chǎn)企業(yè)的國際競爭力仍然不強，效益不高；缺乏對于電力生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管的相關(guān)體例制度；公眾還沒真正意義上購電自主選擇權(quán)。2.我國電力市場改革利弊及解決措施近年來，我國電力市場化改革取得了一些成就，但與發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟國家相比，中國的電力市場化改革有兩個顯著特點：首先，我國正處于從農(nóng)業(yè)社會走向工業(yè)社會的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，如何在提高效率的基礎(chǔ)上，促進(jìn)電源和電網(wǎng)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，保證電力的有效供給將始終是中國電力工業(yè)的重要任務(wù)；其次，我國也正處于從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟的體制轉(zhuǎn)軌期，市場發(fā)育尚不成熟，如何在不斷建立和完善市場經(jīng)濟體制的過程中，建立有效的電力市場運行機制，還有許多問題需要進(jìn)行認(rèn)真研究和探索。推進(jìn)電力市場化改革既是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是要經(jīng)過一個長期努力的過程。工作是在制度變遷中進(jìn)行的，與市場化改革相適應(yīng)的政府規(guī)制政策如結(jié)構(gòu)重組、新規(guī)政策和反壟斷制度、提供普遍服務(wù)和其他社會性規(guī)制、競爭性部門與規(guī)制部門的邊界劃分等將起特別重要作用。需要指出的是，市場競爭條件下電力工業(yè)資本投資不足有一定的必然性，政府在規(guī)制與競爭改革中要建立解決這個問題的機制。一.難以產(chǎn)生真正的市場主體電力工業(yè)分割或重組改革的主要目標(biāo)是市場競爭而不是企業(yè)分割或行業(yè)重組本身;是產(chǎn)生較多的獨立的利益主體，并設(shè)計一種制度使企業(yè)參與到競爭中，具備相對優(yōu)勢的企業(yè)贏得競爭的效益，處于劣勢的企業(yè)將受到市場的懲罰，由此所形成的機制將約束各競爭者的行為，從而產(chǎn)生降低成本和改善服務(wù)的效果。我國電力企業(yè)基本上是國有的(“集資辦電”的資金來源除少數(shù)外資外，大部分是地方政府的投資，與非集資電廠的區(qū)別僅在于不是中央直接投資)，國有資本的高比例使電力企業(yè)表現(xiàn)出典型的國有企業(yè)病癥，經(jīng)營者缺乏動力和壓力進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，充分利用信息優(yōu)勢把經(jīng)營虧損的風(fēng)險傳遞給作為所有者的國家;或者如張昕竹(2001)指出的一樣，由于軟預(yù)算約束形成惡性競爭。市場利益主體不是對電力工業(yè)的分割產(chǎn)生的，而是電力資產(chǎn)的私有化產(chǎn)生的。由于對這個前提的直覺，胡鞍鋼(2000)提出了在電力改革中向社會公眾出售股份的問題;李京文(2000)提出了國家電網(wǎng)公司海外上市的設(shè)想。雖然存在政治和經(jīng)濟制度障礙和8000億元的巨額電力財產(chǎn)交易的實際問題，但是，筆者認(rèn)為，由于在電力工業(yè)中明顯存在財產(chǎn)主體越明晰、定價水平越高從而獲利水平越高的事實(葉澤方，1999)，國有電力資產(chǎn)的私有化或民營化肯定是一個方向，近期內(nèi)可以考慮將中央所有的國有電力資產(chǎn)交由地方政府管理，以優(yōu)惠條件向外商招標(biāo)出售也是合理的。如果這些辦法可能使國家利益受到損害，還可以考慮使不同的省公司交叉持股的辦法，尤其是在一個區(qū)域電網(wǎng)內(nèi)的各省公司之間的交叉持股。省公司交叉持股可以在“省為實體”基礎(chǔ)上產(chǎn)生資源優(yōu)化配置的機制，避免“棄水”現(xiàn)象發(fā)生(葉澤方，1999)。同時，通過改善省公司的治理結(jié)構(gòu)提高其經(jīng)營效率。二.市場化改革中的規(guī)制侵占進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，市場競爭改革對不同發(fā)電企業(yè)的規(guī)制侵占是不同的，這種程度上的差異以及規(guī)制侵占本身的問題使市場競爭改革陷入一種難以自救的困境中。由于集資電廠執(zhí)行還本付息電價的時間不同，理論上應(yīng)該對不同電廠執(zhí)行不同的規(guī)制政策，但實際上這種辦法會產(chǎn)生巨大的規(guī)制成本。如果強制進(jìn)行競價上網(wǎng)，集資電廠一方面在還本付息時期內(nèi)存在上面的規(guī)制侵占問題，另一方面在完成還本付息任務(wù)后又會產(chǎn)生缺乏規(guī)制的問題;因為集資電廠的電價在補償完固定資產(chǎn)投資后會大幅度降低，從而在市場上迅速獲得不該有的價格競爭優(yōu)勢。因此，對占總?cè)萘拷话氲募Y辦電形成的發(fā)電企業(yè)的規(guī)制不管怎樣做都是困難的。正是這種困難而不是其他原因極大地影響了目前發(fā)電側(cè)競價上網(wǎng)的改革。美國在處理規(guī)制侵占問題時不同州采用了不同的辦法，一些州不承認(rèn)規(guī)制侵占或者承認(rèn)但不對電力公司給予任何補償，資產(chǎn)擱置問題由各電力公司自行解決;而另一些州如加州接受規(guī)制侵占的觀點，并于1995年采取相應(yīng)措施，規(guī)定該州電力公司有權(quán)在電力傳輸環(huán)節(jié)收取電力服務(wù)費來收回擱置成本。顯然，直接照搬美國的做法是不現(xiàn)實的。筆者得到的啟示是，政府對這種規(guī)制侵占進(jìn)行直接補貼是不可取的，這會導(dǎo)致“政治分肥”(植草益，1992);另一方面，政府也沒有這個勇氣和能力。一條可行的途徑是結(jié)合目前行業(yè)結(jié)構(gòu)重組，產(chǎn)生由不同時期建設(shè)電廠、不同類型電廠、不同大小的電廠組合的發(fā)電公司，由這些發(fā)電公司在內(nèi)部消化所存在的規(guī)制侵占問題，比如將二灘電廠與已經(jīng)收回或者接近收回固定成本的大型電廠組合成為一個發(fā)電公司。由于直接解決這種規(guī)制侵占是十分困難的，另一種思路可以考慮更多地從售電側(cè)而不是從發(fā)電側(cè)引入市場競爭機制，這樣選擇可以在保證競爭機制發(fā)揮作用的前提下盡量回避發(fā)電側(cè)的規(guī)制侵占問題，把規(guī)制侵占的難題交給由發(fā)電企業(yè)和用戶直接交易的公平的市場解決。三.交易費用大幅度增加如果對國家電力公司執(zhí)行“雙向分割”改革，現(xiàn)有的電力工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營將在縱向和橫向司，在傳統(tǒng)的行政管理方式下，子公司或者分公司形式對區(qū)域性電網(wǎng)公司的經(jīng)營管理并沒有根本的區(qū)別。在電力供給相對過剩的，“省為實體”產(chǎn)生的省電力公司不惜代價保護(hù)本省高成本電源排斥外來低成本或清潔電源的問題其實不是這種體制改革所造成的，而是對電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的規(guī)制失效造成的，理論上可以用市場關(guān)閉理論進(jìn)行解釋。目前省電力公司在負(fù)荷調(diào)度上的本位主義并不完全是企業(yè)的利潤最大化行為，甚至由于存在嚴(yán)重的棘輪效應(yīng)，省電力公司根本沒有利潤最大化的動機。事實上，影響各省公司生產(chǎn)經(jīng)營行為的一個很重要因素是由電網(wǎng)公司下達(dá)的承包利潤指標(biāo)。由于電網(wǎng)公司的利潤指標(biāo)又是由國家電力公司下達(dá)的，國家電力公司的承包利潤又是由中央政府下達(dá)的，因此，終其原因還是政府對國家電力公司的規(guī)制政策失效。由于電網(wǎng)間競爭不利于全國的電網(wǎng)形成，而且我國存在嚴(yán)重的經(jīng)濟和社會發(fā)展的地區(qū)不平衡性，標(biāo)尺競爭并不能在各電網(wǎng)公司間充分展開。因此，如同水電站棄水問題長期存在一樣，區(qū)域電網(wǎng)公司的有效規(guī)制的難題并不會因為國家電網(wǎng)公司或獨立區(qū)域電網(wǎng)公司的成立而解決。電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)規(guī)制難題的核心是建立激勵性的規(guī)制制度，而建立這種制度的核心又在于獲得充分和真實的電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的信息。規(guī)制機構(gòu)首先應(yīng)該以最大化社會福利為目標(biāo)的，而不是以個人或局部利益為目標(biāo)的。規(guī)制機構(gòu)必須有動力去獲取信息，所以，對規(guī)制機構(gòu)進(jìn)行激勵是解決電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)規(guī)制難題的一條途徑，把規(guī)制機構(gòu)作為政府部門管理顯然是簡單化的。然后，規(guī)制機構(gòu)必須是有能力獲得信息的，這樣又提出了提高電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)規(guī)制有效性的另一個辦法，就是增加規(guī)制機構(gòu)中專業(yè)人員的比例。在市場化改革中，電力生產(chǎn)經(jīng)營的細(xì)節(jié)能夠使除電力工程師以外的其他人感到困惑，從這個角度分析，目前我國電力工業(yè)體制改革方案純粹由經(jīng)濟學(xué)家和政府官員制定未必是科學(xué)的。六.有利于競爭的獨立電廠的形成問題“廠網(wǎng)分開”是市場化改革的前提，但是，國有電廠產(chǎn)權(quán)如果只是從電網(wǎng)分離而不是與國家所有脫離，或者在現(xiàn)有的不同起點的基礎(chǔ)上分離，電廠的主體地位不可能形成，獨立電廠還是依附于國家的，因而還是不利于競爭的。一些人在獨立發(fā)電廠的形成上根據(jù)現(xiàn)在已經(jīng)組建了較多的獨立電廠的事實而忽視了獨立電廠形成中存在的困難。事實上，獨立電廠的形成不僅涉及公平競爭條件問題，還涉及利益重新分配問題，而且后者比前者更重要、更復(fù)雜。目前已經(jīng)產(chǎn)生的獨立電廠都不是建立在競價上網(wǎng)基礎(chǔ)的，一旦市場競爭對投資者利益所產(chǎn)生的影響兌現(xiàn)，獨立電廠的產(chǎn)生過程就需要進(jìn)行新規(guī)制經(jīng)濟學(xué)中最復(fù)雜的政治經(jīng)濟學(xué)分析。由于涉及復(fù)雜的利益調(diào)整和在政治穩(wěn)定前提下利益調(diào)整方式選擇的局限性，要在短期內(nèi)產(chǎn)生有利于競價上網(wǎng)的獨立電廠是困難的。不同層次的國家利益代表者、企業(yè)職工和其他相關(guān)利益者如政府官員都會參與到獨立電廠產(chǎn)生的談判過程中，其結(jié)果必然是或者時間長消耗巨大的交易成本，或者時間短得不到公平的結(jié)果。目前提出“0+4”或“1+6”方案都是概念性的，一旦實際運作，現(xiàn)有的獨立電廠和原來電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)所有的電廠必須參與到新一輪的獨立電廠形成中，全部電廠面臨“重新洗牌”，類似“政治分肥”的問題必然產(chǎn)生，誰能說這是簡單的？而且，在全國范圍內(nèi)組成有限的4家大型發(fā)電公司必然會產(chǎn)生發(fā)電廠的偷懶問題和同一發(fā)電公司內(nèi)部不同電廠之間的交叉補貼問題，發(fā)電廠不是與相同電網(wǎng)內(nèi)的發(fā)電企業(yè)競爭，而是與公司內(nèi)部的發(fā)電廠比較，這種比較將緩和發(fā)電側(cè)市場競爭的壓力，降低發(fā)電側(cè)市場競爭的效率。更進(jìn)一步分析，如果一個電網(wǎng)只有4家發(fā)電公司，發(fā)電側(cè)的市場結(jié)構(gòu)就是一個典型的寡頭壟斷市場，而寡頭壟斷市場存在合謀的可能性，比如發(fā)電公司提出相同的報價，這種情況已經(jīng)在英國電力庫競爭模式中出現(xiàn)。3.進(jìn)一步推進(jìn)我國電力市場化改革的建議（1）采取有限制的競爭機制，提高競爭力，增加效益中國電力市場化改革必須走適合中國電力發(fā)展的具體國情的道路，應(yīng)該采取在政府監(jiān)管下的有限制的競爭機制，提高電力生產(chǎn)企業(yè)的競爭力，增加效益。電力產(chǎn)業(yè)是一種投資大、價格變化有限、運營效率平穩(wěn)的產(chǎn)業(yè)，如果實行無限度的競爭，將會引發(fā)價格戰(zhàn)，造成資源浪費，制約電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更嚴(yán)重的會造成企業(yè)的破產(chǎn)，而最終引發(fā)電力資源短缺，供不應(yīng)求。然而，沒有競爭就沒有活力，在政府監(jiān)管下的適度的競爭可以使電力生產(chǎn)企業(yè)增強活力和實力，并形成提高效率的壓力和動力，最終實現(xiàn)企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。（2）實行有效監(jiān)管，建立監(jiān)管體制，確保電力市場化的有效運行在實行電力市場化改革的過程中，應(yīng)該實行與電力市場特點相符合的有效監(jiān)管體制，規(guī)范電力市場行為，維護(hù)公平、公正、公開的競爭模式，從而確保電力市場化的有效運行。在建立對電力市場的監(jiān)管體制時，應(yīng)該要注意保持監(jiān)管體制與市場化改革進(jìn)程相符合，助推市場化改革進(jìn)程；建立相關(guān)的法律法規(guī)，確保監(jiān)管有法可依；構(gòu)建大監(jiān)管框架，并將監(jiān)管重點放在市場準(zhǔn)入、規(guī)則、電價審批、交易、調(diào)度等方面，同時，積極吸取別國對于電力產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管經(jīng)驗和教訓(xùn)，不斷地完善監(jiān)管體制；此外，注意保持電力監(jiān)管體制與政府職能轉(zhuǎn)變相一致，讓監(jiān)管體制服務(wù)于政府轉(zhuǎn)變職能，而有利于為新型政府的建立。（3）推進(jìn)電力市場化的全面改革，實現(xiàn)電力產(chǎn)業(yè)各方利益均衡電力市場化改革涉及面廣，不能單純地就管理體制和交易方式進(jìn)改革，這樣的改革是片面的、膚淺、不成功的。電力市場化改革，應(yīng)該囊括電力市場規(guī)劃、市場準(zhǔn)入、電力價格審批、投資運營、市場交易、監(jiān)管體系等方面。在進(jìn)行市場化改革時要充分考慮到各個方面之間的影響、協(xié)調(diào)。系統(tǒng)的電力市場化改革，將有利于推進(jìn)改革的進(jìn)程，使改革取得實質(zhì)性進(jìn)展，為電力最終實現(xiàn)市場化打下堅實基礎(chǔ)。在利益方面，電力市場化改革涉及到各方面利益，在電力市場化改革中要努力調(diào)整各方利益格局，使各方利益均衡。隨著人們對于電力的需求日趨增加，既是各行各業(yè)的生產(chǎn)資料，又是重要的生活資料，電力市場化改革就要應(yīng)該要調(diào)整其與人民利益的均衡；其次，制定宏觀的調(diào)控政策，調(diào)整電力產(chǎn)業(yè)與氣電、煤電、油電產(chǎn)業(yè)的均衡；再次，電力產(chǎn)業(yè)包括發(fā)電、輸電、配電以及售電各個環(huán)節(jié)，要調(diào)整好電力產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各個環(huán)節(jié)的利益均衡。對電力市場化改革所涉及的各個方面進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧，合理分?jǐn)?，調(diào)整各方的利益均衡，有利于我國電力市場化改革的順利開展。4.結(jié)論電力產(chǎn)業(yè)正進(jìn)入了市場化改革的關(guān)鍵階段，中國的電力市場化改革應(yīng)該在不斷的實踐中尋找出一條符合實際國情的具有中國特色的路子。中國電力市場化改革在引入競爭機制的同時，要很好地發(fā)揮市場配置資源的作用，提高效率，從而最大限度地滿足經(jīng)濟社會對電的需求?？傊?，系統(tǒng)而有效的電力市場化改革措施，有利于實現(xiàn)電力產(chǎn)業(yè)的健康、快速、可持續(xù)發(fā)展。參考文獻(xiàn)1.國家發(fā)展計劃委員會:《關(guān)于電力體制改革方案的若干意見》，2000年11月和2001年4月。2.余永林:《關(guān)于電力工業(yè)市場化改革的幾點思考》，載《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2001年第4期。3.張昕竹:《如何深化壟斷行業(yè)的改革》，載《中國經(jīng)濟時報》2001年6月15日。4.潘家錚:《也談電力體制的改革問題》，載《中國電力報》2001年2月18日。5.王冬等:《世界電力市場化改革對我們的啟示之二:我們不該向國外學(xué)什么》，載《中國電力報》2001年7月19日。6.劉紀(jì)鵬:《從國電公司改革看我國電力工業(yè)發(fā)展》，載《中國工業(yè)經(jīng)濟》2000年第8期。7.李京文:《關(guān)于繼續(xù)推進(jìn)我國電力工業(yè)管理體制改革的幾點意見》，載《經(jīng)濟學(xué)消息報》2000年5月12日。8.周叔蓮、茅于軾、吳敬儒、謝紹雄、朱成章:中國市場經(jīng)濟論壇第57次會議:中國電力行業(yè)壟斷與競爭的戰(zhàn)略研討會發(fā)言，北京，2001年7月23日。9、《加快電力體制改革正當(dāng)時》,俞燕山,中國經(jīng)濟時報。10、《改革:電力發(fā)展的動力之源》,中國經(jīng)濟時報。11、《推進(jìn)和深化我國電力市場化改革》,“中國能源戰(zhàn)略與政策研究”課題組。12、《改革電力體制防止大起大落》,中華工商時報,2004-12-202:45:48,社評。13、《淺談市場化條件下的電價改革》,郭莉鴻,《電力學(xué)報》,2004年第19卷第2期。14、王錫凡、王秀麗、陳皓勇《電力市場基礎(chǔ)》西安交大出版社2003.Abstract:Electricitymarketreformintheworldtodayisinfullswing，tobreakthemonopolyandformedthetrendofthecompetitionhasbecomeinevitable.Inrecentyears，ourcountryissteppingupeffortstodeepenthereformofelectricpowersystem，promotingtheconstructionofmarketizationofelectricpower.However，intheprocessofreform，contradictionsalsotoarriveto，becauseoftheelectricitymarketreformisaworldwidetopic，everycountry