關(guān)于高速公路收費(fèi)的法律思考

近年來，中國的高速公路正在日益繁榮。到2005年底，高速公路總面積達(dá)到4.1萬公里，繼續(xù)保持世界第二地位，美國也處于第二地位。2006年末,中國高速公路里程達(dá)4.5萬公里;2007年底達(dá)5.36萬公里,創(chuàng)造了世界高速公路發(fā)展的奇跡。如今,我國高速公路建設(shè)已成為拉動內(nèi)需,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要因素之一。高速公路的不斷延伸,也為道路運(yùn)輸?shù)难杆侔l(fā)展創(chuàng)造了有利條件。由于高速公路建設(shè)需要大量的資金投入,我國約有90%的高速公路都實(shí)施了收費(fèi)政策,以促進(jìn)高速公路的持續(xù)發(fā)展。然而,隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善,高速公路收費(fèi)管理中的非規(guī)范性現(xiàn)象也逐漸顯現(xiàn)出來。因此,探討高速公路的收費(fèi)管理問題,對于規(guī)范高速公路收費(fèi)和促進(jìn)高速公路的健康發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。一、資金參與高速公路的運(yùn)營模式高速公路建設(shè)是一項(xiàng)資金投入大、建設(shè)周期長的工程項(xiàng)目。雖然我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快,但是目前尚屬發(fā)展中國家,國家需要投資的項(xiàng)目眾多,高速公路建設(shè)無法完全納入國家財(cái)政預(yù)算。為了加快高速公路的發(fā)展,以適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,貸款和大量吸引國內(nèi)外資金參與高速公路的建設(shè)與管理已成為高速公路運(yùn)營的主要方式。其具體形式有:(1)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。主要指高速公路建成后,業(yè)主通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán),收回先期投資。投資購買經(jīng)營權(quán)方在確定的轉(zhuǎn)讓期內(nèi),依法經(jīng)營,收回投資,并獲取利潤。(2)BOT(建設(shè)——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓)方式。由投資方建設(shè)、經(jīng)營若干年以后,再無償轉(zhuǎn)讓給政府。(3)高速公路建成后,通過上市融資,償還貸款。上述三種模式在我國占絕對比例。目前,絕大多數(shù)高速公路建成后,不管采用何種資本運(yùn)營方式,都要通過收取高速公路通行費(fèi)來償還貸款、集資和債券,給投資者(包括股民)合理的回報(bào),以維持高速公路正常運(yùn)轉(zhuǎn)并獲取利潤。然而,正是由于我國高速公路收費(fèi)機(jī)制的存在,使得“高速公路”成為老百姓談?wù)摰囊粋€敏感話題,并由此引發(fā)了一些有關(guān)收費(fèi)問題的爭議:1.收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一致我國高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定從理論上講,要參考以下方面因素:工程投資總投資的組合情況、專業(yè)部門對該公路近期及中長期交通流的預(yù)測、擬批準(zhǔn)的收費(fèi)年限、國家和地區(qū)在收費(fèi)期間物價(jià)上漲的預(yù)期、資本市場的變化趨勢和銀行貸款利率變化的趨勢、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平、車主行駛高速公路得到的效益、社會承受能力等。而實(shí)中卻很難將高速公路收費(fèi)把握在同標(biāo)準(zhǔn)水平上。目前,在我國各條高速公路每公里平均造價(jià)各有不同;地域幅員遼闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡,交通流量差異大;政府投資、銀行貸款、企業(yè)投資在各條高速公路中占的比例各不相同;各地批準(zhǔn)的收費(fèi)年限差別很大,從10年以下到30年不等。再加上國家沒有一個統(tǒng)一的規(guī)定,各地審批收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的自由度相當(dāng)大。于是,各類參考因素在具體運(yùn)營過程中難以均衡,便導(dǎo)致了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的不一致。比如,從全國范圍來看,低的每公里不到0.20元,高的每公里超過了1.00元,以至在同一地區(qū),高等效的高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低,而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低的高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)反而還要高些,使群眾很不理解,意見很大。同時,車輛收費(fèi)類別的劃分也極不統(tǒng)一,全國至今沒有一個統(tǒng)一的收費(fèi)車輛類型劃分標(biāo)準(zhǔn),就連一些省、市范圍內(nèi)的幾條高速公路都不統(tǒng)一。2.中國的公路、公路2007年2月,世界銀行報(bào)告中曾提到:“中國雖然是發(fā)展中國家,但是中國的收費(fèi)公路已經(jīng)舉世聞名——全世界建有收費(fèi)公路的20多個國家,已建成約14萬公里收費(fèi)公路,有10萬公里在中國,占全世界收費(fèi)公路的70%,其中已建成高速公路中的90%為收費(fèi)公路,而美國高速公路近9萬公里,收費(fèi)路段僅8000多公里。中國的高速公路通行費(fèi)比發(fā)達(dá)國家的還要高?！崩?意大利為78里拉/公里(相當(dāng)于人民幣0.42元);法國為0.3法郎(相當(dāng)于人民幣0.50元)。與這些國家的消費(fèi)水平相比,我國高速公路的車輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)至少要比他們高10多倍。3.中國汽車行駛400公里所付通行費(fèi)的比例世界銀行的報(bào)告還顯示:中國高速公路通行費(fèi)的可承受性是全世界最低的幾個國家之一?？紤]車主對高速公路通行費(fèi)的承受能力,世行引用了專業(yè)機(jī)構(gòu)提出的指標(biāo):私人汽車行駛1600公里所付通行費(fèi)在車主收入中所占的比例。據(jù)此指標(biāo)測算,在世界13個國家1600公里通行費(fèi)占人均GDP的比例中,中國以超過2%的比例居首位,超過美國、日本、法國、意大利、加拿大、澳大利亞、西班牙、葡萄牙等國家,其中美國最低,不到0.3%。從上述問題中不難發(fā)現(xiàn),收費(fèi)偏高和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)象已經(jīng)成為了高速公路收費(fèi)管理中的首要問題。二、高速公路賬單問題的原因1.收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不明確,依據(jù)發(fā)展需要,這也是目前最由于我國的《高速公路管理?xiàng)l例》遲遲未能出臺,目前全國在高速公路管理上缺乏一套規(guī)范、系統(tǒng)、全面的政策規(guī)定。雖然我國近年來為適應(yīng)高速公路建設(shè)和發(fā)展要求,不斷改進(jìn)高速公路收費(fèi)管理的辦法,但目前固定化的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不利于高速公路發(fā)展的宏觀規(guī)劃和管理。另外,現(xiàn)行關(guān)于高速公路設(shè)站條件的規(guī)定嚴(yán)重滯后于高速公路發(fā)展的要求,急需調(diào)整。2.美國高速公路建設(shè)資金缺乏高速公路具有準(zhǔn)公共物品特征,加快公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)是政府的主要責(zé)任,但由于政府財(cái)政資金都比較緊張,普遍存在投入不足問題。在美國,高速公路建設(shè)資金90%由聯(lián)邦政府承擔(dān),而州政府只承擔(dān)10%。而在我國,中央政府僅占投資份額的15%左右,其他建設(shè)資金來自于各級地方政府和相關(guān)投資機(jī)構(gòu),高速公路建設(shè)資金的回收過分依賴收費(fèi)政策的實(shí)施效果,高速公路規(guī)模不斷膨脹,收費(fèi)站點(diǎn)過多過濫。3.借貸進(jìn)度低,資金壓力根據(jù)《公路法》規(guī)定,高速公路收費(fèi)期限和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照償還貸款、集資款的原則確定。但從我國高速公路發(fā)展規(guī)模與投資管理實(shí)踐來看,一些效益好的高速公路公司,并未完全按規(guī)定實(shí)行還貸計(jì)劃,大大影響了高速公路還貸進(jìn)度。例如,廣東省人民政府有關(guān)部門統(tǒng)計(jì):截至2006年底,全省高速公路貸款總額已接近2000億元,而每年高速公路收費(fèi)總額只有120億元左右,扣除經(jīng)營成本與養(yǎng)護(hù)成本,還本付息資金不足100億元。由于高速公路建設(shè)的自有資本一般只占15%-20%,高速公路還本付息的壓力非常重。按照目前的發(fā)展趨勢和還貸進(jìn)度,將可能出現(xiàn)銀行到期貸款無法收回的局面,增加了金融風(fēng)險(xiǎn)。這樣的現(xiàn)象在國內(nèi)各個省市都有存在,于是,在一定程度上調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),成為這些路段加速資金回收、降低金融風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)措施。4.投資項(xiàng)目資金被占用2007年新華社公布的國家審計(jì)署調(diào)查表明:對我國34個干線公路項(xiàng)目審計(jì),結(jié)果發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)中的違規(guī)招投標(biāo)、擠占挪用、損失浪費(fèi)行為涉及的資金超過160個億。其中21億多元高等級公路項(xiàng)目資金被擠占挪用。還有武漢的一個環(huán)城高速,十個項(xiàng)目建設(shè)單位審核不嚴(yán),少數(shù)工程技術(shù)人員弄虛作假,導(dǎo)致工程款5個多億的損失。這些高速公路項(xiàng)目建設(shè)中存在的資本流失、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象,無疑變相增加了建設(shè)資金的投入,加劇了項(xiàng)目的成本和投資風(fēng)險(xiǎn),而且最終影響了收費(fèi)價(jià)格的制定,其引發(fā)的收費(fèi)問題是十分嚴(yán)重的。三、完善高修水率的對策建議1.高速公路的建設(shè),經(jīng)營中必須加強(qiáng)對兩為加強(qiáng)高速公路管理,繼續(xù)完善高速公路相關(guān)制度建設(shè),對涉及高速公路發(fā)展的一系列問題,如高速公路審批、收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓等都做出詳盡規(guī)定,加強(qiáng)宏觀調(diào)控和對地方工作指導(dǎo),規(guī)范地方政府和高速公路經(jīng)營者行為,國家立法要從以下幾個方面著手:(1)明確高速公路是國家重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施,在其建設(shè)、維護(hù)、管理中都應(yīng)受國家的保護(hù),任何單位和個人不得干擾和侵害。(2)經(jīng)營性高速公路不是普通的企業(yè),而是國家特許經(jīng)營公司。法律明確規(guī)定特許的主要內(nèi)容,任何單位和個人不得對其亂收費(fèi)、亂攤派。(3)對國家批準(zhǔn)的高速公路建設(shè)項(xiàng)目,在征地拆遷、地方材料、水電供應(yīng)、勞動用工等方面實(shí)行強(qiáng)制性措施和給予優(yōu)惠政策。(4)免收高速公路建設(shè)和經(jīng)營中的各種稅金。(5)由中央政府及地方各級政府財(cái)政投入或補(bǔ)貼部分作為無償投入,僅用銀行貸款和投資者的投資額來核算、確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)年限。(6)定期調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),對投資者的收益要有所控制,以防止暴利。(7)國家對高速公路建設(shè)規(guī)劃要統(tǒng)籌安排,避免重復(fù)建設(shè),浪費(fèi)資金。(8)全國規(guī)劃的公路路網(wǎng)建設(shè)中,按路網(wǎng)等級由國家確定中央、地方財(cái)政應(yīng)承擔(dān)的比例,以及其它資金籌措的原則。2.控制高速公路總規(guī)模要按照公路基礎(chǔ)設(shè)施公益性的要求,發(fā)揮政府在公路建設(shè)和發(fā)展中的主導(dǎo)地位,通過加大財(cái)政資金投入,控制高速公路總規(guī)模。要限制地方政府通過改、擴(kuò)建,將免費(fèi)普通公路變?yōu)楦咚俟返淖龇?防止高速公路的惡性膨脹。為保證我國高速公路的持續(xù)發(fā)展速度與理性規(guī)模,要繼續(xù)合理鼓勵社會經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和經(jīng)營高速公路。3.建立交通擁堵動態(tài)管理機(jī)制考慮到隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,汽車保有量逐年增加的實(shí)際情況,為減輕車主和社會負(fù)擔(dān),建議政府在對現(xiàn)行高速公路建設(shè)投資、還款情況及貸款余額、車流量變化情況進(jìn)行持續(xù)追蹤調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,在必要時適當(dāng)調(diào)整車輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同時,研究改進(jìn)車輛通行費(fèi)管理方法,改變目前車輛通行費(fèi)固定不變的靜態(tài)管理方法,對車輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行動態(tài)管理。只有合理確定高速公路車輛通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),才能吸引更多的車輛在高速公路行駛,最大限度地發(fā)揮高速公路的投資效益。4.管網(wǎng)收費(fèi)進(jìn)度繼續(xù)推進(jìn)我國高速公路聯(lián)網(wǎng)工作的深入開展,加快國內(nèi)各個片區(qū)的全面聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)改革工作進(jìn)度;對于一些地理特殊的地區(qū),要積極研究解決聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)問題,通過采取先進(jìn)的技術(shù)手段,加強(qiáng)管理,減少收費(fèi)站點(diǎn),提高高速公路的通行效率。5.企業(yè)經(jīng)營者示范建議國家在減免各種稅收等方面給予優(yōu)惠政策,對高速公路明確規(guī)定最低還貸比例,堅(jiān)決制止挪用收費(fèi)資金的行為,以及其他違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律和《公路法》規(guī)定的行為,以增加高速公路還貸能力;明確經(jīng)營者在高速公路還貸中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,以增強(qiáng)對高速公路投資者和經(jīng)營者的約束。同時,減輕