人口老齡化加速背景下的城市規(guī)劃應對思考【摘要】我國已進入人口老齡化加速發(fā)展的階段，老年人住房、社會服務、醫(yī)療等方面的需求壓力逐漸增大，老齡化問題日益突出。面對這種快速轉變，城市規(guī)劃尚不能做出及時的調整，存在對接“缺位”的問題。本文將從規(guī)劃編制和法規(guī)制定兩個方面對這種“缺位”進行探討，在此基礎上借鑒國內外典型的養(yǎng)老服務模式，對人口老齡化背景下城市規(guī)劃的應對提出建議，以供參考?！娟P鍵詞】老齡化；養(yǎng)老設施；規(guī)劃1.前言老齡化是21世紀不可逆轉的世界性趨勢，根據全國第六次人口普查結果顯示,60歲以上的老齡人口已占到人口總數的13.2%，并且老年人口仍以每年3%的速度遞增。到2030年，我國人口結構將從現(xiàn)在的15個勞動力供養(yǎng)1個老人變?yōu)?個勞動力供養(yǎng)1個老人，老年人口激中國老齡化呈現(xiàn)出“未富先老”的態(tài)勢，將使得社會發(fā)展受到廣泛的負面影響。面對“銀發(fā)浪潮”的沖擊，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃應對已顯得力不從心。如何面對人口老齡化加速發(fā)展帶來的設施、制度和管理等多方位的挑戰(zhàn)，是未來一段時間內城市規(guī)劃領域需要解決的重要問題。2.我國城市人口老齡化的主要特點2.1人口老齡化發(fā)展速度快據中國老齡科學研究中心2006年度提交的報告《我國人口老齡化的趨勢和特點》指出，完成從成年型人口向老年型人口的轉變，歐美一些經濟發(fā)達國家用了將近100年的時間，而我國僅用了18年。根據預測，到2015年武漢市60歲以上的老年人口將達到160萬。受現(xiàn)代養(yǎng)老服務的老人數量將會激增，養(yǎng)老服務市場需求增大。2.2人口老齡化超前于經濟發(fā)展發(fā)達國家在進入老齡化社會的時候，已經具備雄厚的經濟實力，人均國民生產總值在10000完善帶來很大的壓力。2.3傳統(tǒng)家庭正在向核心家庭結構轉型由于國家實行計劃生育政策，同時生活條件的改善和生活觀念的改變，家庭結構逐步發(fā)展為“421平和居民住房條件的制約，這樣的家庭結構完全靠居家養(yǎng)老是很困難的，需要社區(qū)、政府和民間力量的共同合作。3.人口老齡化面臨的主要問題3.1住房問題隨著傳統(tǒng)家庭的逐漸消失和核心家庭的普及，居住建筑的戶型將產生變革。一方面下一代與老一代分居現(xiàn)象在不斷增加，另一方面中國家庭結構演變具有的“分而不離”的特點，要求兩代人的住房距離不宜太遠，出現(xiàn)了小戶型住戶比重將明顯增加的趨勢。在居住水平逐步得到改善的情況下，住宅設計與居住區(qū)規(guī)劃應較多考慮這種需求。同時，城市住宅的規(guī)劃和設計從選址到細部設計都很少關心老年人的實際需要。老年人由于經濟和心理偏好方面的因素，喜好一室一廳或兩室一廳的空間比較緊湊的小套型住宅，但在房地產開發(fā)過程中受到市場經濟的作用，開發(fā)商一般建設的都是大戶型和所謂的豪宅，這樣就造成適合老年人居住的住宅較少，不能滿足人口老齡化的服務需求。3.2戶外的活動交流場所問題據有關資料統(tǒng)計顯示，在十項老年人最關心的設施中，公園和綠地排在第二位，因為這但是，目前大多數居住區(qū)尤其是城市舊城的居民區(qū)，缺乏環(huán)境優(yōu)美、面積足夠的室外活動空間，而城市中與老年人生活貼近的市民社區(qū)小型廣場、街心公園等真正以休閑活動為目的的空間很少，并且這些街頭空地通常缺乏必要的綠化和座椅等設施，無法滿足大多數老年人的要求。所以，在城市中經常看到這樣的場景：城市干道的安全島上、立交橋的下面成為老年人休閑、交流的場所。3.3缺乏專供老年人使用的公共設施這其中主要包括以下三種設施：一是必要的社會養(yǎng)老設施，如老年人福利院、敬老院、中心等機構極度缺失，要進入這些設施條件十分苛刻、費用昂貴，致使相當數量失去生活自理能力而又無人照顧的老人處境困難；二是系統(tǒng)的醫(yī)療服務設施。就醫(yī)保健是老年人生活中非常重要的內容之一，但與之有關的老年專科醫(yī)院、醫(yī)療保健站卻沒有列入城市規(guī)劃的建設規(guī)范中來，老年人就醫(yī)保健問題在規(guī)劃政策層面處于空白；三是適宜的購物、休閑和娛樂設休后，擁有較多的閑暇時光，可以用來購物和進行各種娛樂活動，但專為他們服務的這些設施十分匱乏，多為住宅區(qū)附近自發(fā)組織的麻將窒、棋牌室等，不利于老年人的身心健康。以武漢市為例，近年來武漢市政府對城鎮(zhèn)社會福利設施投資的增多及農村養(yǎng)老“福星工程”的實施，使武漢社會福利機構的數量和質量有了較大的增長和提高，但仍存在養(yǎng)老設施總量不足，現(xiàn)狀養(yǎng)老設施服務功能單一，缺乏配套設施齊全的老年人綜合性活動場所如大中型老年人活動中心等方面的問題。4.人口老齡化的社會需求分析4.1社會養(yǎng)老床位比例過低引發(fā)的需求我國各類老年社會福利機構擁有床位平均每千名老年人僅擁有105.5但只能排隊等候。相比之下，在美國和加拿大，75歲以上老人中每5個老人就有4人住在養(yǎng)老機構，相對充裕的養(yǎng)老床位數為老年人提供了方便的照料服務。4.2老年家庭空巢化加速對社會化養(yǎng)老機構的需求許多家庭面臨著一對夫妻贍養(yǎng)4個以上老人的局面，老年家庭的空巢化的趨勢非常明顯，49.7%的老人獨自居住，老年人日常生活需要全護理和照料的比例已上升至9.3%。我國社會養(yǎng)老機構現(xiàn)有的床位數與此相差甚遠，尚不及需求的1/12。急速的老齡化發(fā)展，使得我們無法以漸進的方式適應當下社會發(fā)展的新需求，也沒有足夠時間去系統(tǒng)的研究有關老年人居住的一系列問題，許多老年人面臨著與子女分開居住的護理、保健等等方面的沖擊，依靠請保姆照顧，已經越來越難且沒有保障。4.3退休之后的時間變長，退休生活對住宅有不同的要求隨著壽命的延長，人們退休之后的時間拉長了，對有的高壽者和提前退休的人而言，退休時間跨度甚至超過了工作的時間跨度。退休后的生活和居住模式，在許多方面不同于以工作為主的時候。更多的時間留在了住宅中，需要住宅及其周邊環(huán)境為其提供餐飲、休閑、健身、精神愉悅等等方面的需求。而且，這些活動還有利于亞文化群的形成和增長。老年人口是個脆弱的群體，由于其自身的原因，他們對周圍生活環(huán)境的依賴程度要較其他人群強烈的多，周圍環(huán)境對他們生活的影響程度也比其他人群強烈的多。但我國現(xiàn)在提供給老人的生活環(huán)境與老人的要求及希望存在較大的差距，給老人造成許多生活上的不便。5.城市規(guī)劃面對老齡社會的“缺位”在城市總體規(guī)劃層面無法落實具體項目建設指引的前提下，作為直接指引城市建設法定依據的控制性詳細規(guī)劃承擔著城市服務設施配套的重要職責。然而，隨著市場經濟體制的不斷成熟，社會、經濟、產業(yè)等諸多因素的迅速轉變，繼續(xù)沿用原有的公共配套設施編制方法已明顯力不從心，倘若如此勢必會影響控規(guī)決策整體的合理性和可行性。5.1規(guī)劃方案針對性不強，缺少對現(xiàn)狀問題的深入研究我國正處于加速城市化的階段，對各類城市用地的需求也在不斷的發(fā)生變化，城市發(fā)展充滿了不確定性。在這種情況下，要想對若干年后城市每個地塊的建設情況都做出準確的預測是不可能實現(xiàn)的。當下控規(guī)的編制恰恰處于一種靜態(tài)控制的狀態(tài)，規(guī)劃師們試圖通過一種“理性”的分析方法，對城市的未來發(fā)展進行假設或干預，并希望在編制周期內通過一種終極藍圖式的規(guī)劃方案指導和控制城市的發(fā)展。然而隨著時間的推移，當城市沒有按照規(guī)劃的預定方向發(fā)展時，控規(guī)將處于一種十分被動的局面，其嚴肅性與權威性將大打折扣，城市的規(guī)劃管理者也將陷入被動，形成惡性循環(huán)，最終嚴重危害城市的快速健康發(fā)展。此外，在城市飛速發(fā)展的今天，控規(guī)編制的工作大多面臨任務重、時間緊的局面，規(guī)劃人員往往無法對公共配套設施的實際情況進行廣泛、深入的研究，缺少對實際問題癥結的挖掘，重結果輕過程，只是盲目的依據各類控制指標對公共配套設施進行評定和布局，導致規(guī)劃方案缺乏針對性，影響了控規(guī)的合理性和可操作性。5.2配套標準相對滯后現(xiàn)階段指導老年公共配套設施規(guī)劃的主要規(guī)范是2002年4月頒布的《城市居住區(qū)規(guī)劃設93年規(guī)范的基礎上對設施分類和設施項目等內容進行了調整。該規(guī)范對老年人住宅有一些原則規(guī)定，建設部也曾在1999年10月出臺注還不夠。就拿室內照明來講，關于適應老年人需求的規(guī)定幾乎是空白。在實踐中，很少有開發(fā)商把老年住宅作為賣點進行通用化設計。在對老年公共配套設施規(guī)模進行測算時，仍采用在計劃經濟背景下制定的“千人指標”的計算方法。這種算法雖然可以將復雜的外界環(huán)境和各種變量進行一定程度的概括和簡化，但它的計算卻存有很大的局限性，往往只從規(guī)劃地塊內部考慮，而忽略了規(guī)劃區(qū)是處于城市之中的客觀現(xiàn)實。在城市發(fā)展日新月異的今天，城市老年人口的生活觀念、行為習慣較計劃經濟時代都發(fā)生了巨大的變化，在對老年服務設施在市場經濟體制下并不科學、適用，如果繼續(xù)采用這種計算方法必然會給公共設施配套的建設帶來巨大的影響。5.3區(qū)域分析不足，缺少與相關規(guī)劃的統(tǒng)籌結合城市局部地區(qū)的定位與城市的整體發(fā)展是密不可分的，要確定一個規(guī)劃片區(qū)的開發(fā)控制目標和方向，就必須從它與相鄰地區(qū)乃至全市功能布局的關系中找到其功能分工的角色和特殊的發(fā)展機遇。具體到公共配套設施的配置上，同一處設施的服務對象也不僅限于自身所處的社區(qū)，還應盡可能的擴大其服務范圍向周邊地區(qū)的居民提供。然而，現(xiàn)階段老年公共設施的規(guī)劃布局往往只是就規(guī)劃論規(guī)劃，缺乏與相關規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接，忽略相關規(guī)劃對規(guī)劃區(qū)內公共配套設施的規(guī)劃意圖，缺乏從大范圍對控制地塊公共配套設施的定位和研究，使得控規(guī)缺少宏觀的協(xié)調和把控能力，造成公共配套設施的漏建、重復建設或布局不合理等問題。6.養(yǎng)老設施配套研究西方大多數國家進入老齡化階段的時間較中國要早很多。經過幾十年的發(fā)展，它們在應對老齡化的過程中積累了豐富的經驗，并已形成了多種樣式的養(yǎng)老服務模式，這些都為發(fā)展和完善具有中國特色的養(yǎng)老配套設施體系提供了參考和借鑒。6.1國外典型養(yǎng)老服務模式表1國外典型地區(qū)老齡設施建設模式國家類別功能美國獨立式老年住宅滿足有自理能力的老年人需求，一般為普通住宅和老年社交場所、醫(yī)療中心及交通設施設置。聚合式老年住宅有專門的服務人員提供老年人所需服務，一般不包括醫(yī)療和護理，住宅內有方便、安全的社交娛樂場所和公共食堂等各類設施，并有完備的保衛(wèi)和報警系統(tǒng)。護理型老年人住宅提供全面的護理和醫(yī)療服務，建筑按無障礙設計，起居室和廚房共用。日本兩代居是在公共住宅里設計適合老少共居的大型居住單元，對多代人生活方式和生活規(guī)律上的差異在市內空間上作了相應處理。養(yǎng)老院又稱為老年人之家，分為公立（養(yǎng)護老人之家和特別養(yǎng)種。新加坡多代同堂組屋其空間關系基本相同，分為主體房和單房公寓，以起居室連通，兩戶既分又合，適應兩代和諧共處。目前，發(fā)達國家對養(yǎng)老產業(yè)經營模式和服務進行了有益的探索。以美國為例，普通社區(qū)建筑規(guī)模較大，設有各種各樣的俱樂部，開設適合老年人參與的課程和組織的活動超過80種以上，代表樓盤包括太陽城中心、鳳凰城。日本老年人的生活質量是在良好的社會保險保障體系的基礎上實現(xiàn)的。提供無障礙設施的老年人住宅產品、具有看護性質的老年人住宅產品、能和家人共同生活(二代居)的住宅產品。代表樓盤有港北新城，老年人住宅產品與其他租售性質的住宅產品混合設計在一個生活社區(qū)內，設計強調自助自理。而歐洲國家，傾向于讓老年人居住在獨立的公寓中，代表樓盤有荷蘭弗萊德利克斯堡老年人公寓，建筑將三種元素結合在一起：城市意味、社區(qū)功能和生態(tài)目標。建筑元素的集合處理，讓老年公寓不顯孤獨。亞洲的新加坡，老年公寓一般興建在成熟的社區(qū)中，公寓戶型一般分為35平方米和45平方米，為一位或兩位老年人提供生活空間，戶型設計及內部結構設計的標準進行特殊化處理。從國外養(yǎng)老設施來看，建造養(yǎng)老社區(qū)的理念、人文關懷的表現(xiàn)都值得我們借鑒。對建造中國特色的養(yǎng)老社區(qū)有兩方面啟發(fā)：一方面，社區(qū)必須為老年人提供基本的養(yǎng)老設施與硬件配套，社區(qū)乃至老年人居住的空間必須是特別為老年人設計、符合老年設計規(guī)范的居住設施和服務；另一方面，提出適合老年人養(yǎng)老的健康環(huán)境以及為老年人配套的軟性服務。6.2國內及香港地區(qū)典型養(yǎng)老服務模式香港一直以來都十分注重老年社會問題，在政府和社會各界的努力下，逐步完善和深入養(yǎng)老服務體系。政府在社會福利方面承擔重要責任，除了各項政策的制定和推行，提供各項經費和服務監(jiān)督的作用很大；民間組織力量大，香港各種民間組織相當活躍，作為社會中間層，他們主導了具體服務項目的實施，自我管理、自主運行。居家養(yǎng)老、日托中心及機構養(yǎng)老是香港養(yǎng)老的幾種模式，其中機構養(yǎng)老還根據院舍種類劃分為療養(yǎng)院、護養(yǎng)院、護理安老院、老人宿舍等，針對不同情況的老年人照護程度也不盡相同。在養(yǎng)老院用地方面，香港的土地規(guī)劃中劃分出公共服務用地，可做養(yǎng)老院，此外一些私人養(yǎng)老院可建在商業(yè)用地，這類養(yǎng)老院需要按照《安老院條例》的規(guī)定進行申請，獲得審批后其設備和收費都會受到政府監(jiān)督。7.社會老齡化加速發(fā)展背景下的規(guī)劃應對關注老年人的社會需求、關心老年人生活質量，保證各項規(guī)劃工作能夠在集約、節(jié)約開展的同時最大限度的保障老年人的利益，滿足其各種社會需求。下面將結合城市規(guī)劃的編制和相關法規(guī)的制定提出應對策略：7.1更新規(guī)劃理念，制定以護理型為主的養(yǎng)老機構規(guī)劃按照統(tǒng)籌均衡的原則，使中心城區(qū)養(yǎng)老機構床位數統(tǒng)一平衡，適當增加市級及區(qū)級養(yǎng)老機構。按照各區(qū)土地資源情況、建設強度、人口密度、服務半徑等因素的差異性，分區(qū)域引導控制養(yǎng)老機構數量及規(guī)模。規(guī)劃將養(yǎng)老設施布局在基礎設施完善、臨近醫(yī)療設施、居住區(qū)公共中心的區(qū)域，市區(qū)級養(yǎng)老機構結合大型醫(yī)院等公共設施及大型綠地公園布局，街道級養(yǎng)老結構結合街道公共中心、中小學、幼兒園布局，街道級居家養(yǎng)老設施結合社區(qū)服務中心及養(yǎng)老機構布局，小區(qū)級居家養(yǎng)老設施結合社區(qū)衛(wèi)生服務站、村委進行設置。同時，以城市或縣域為單位編制養(yǎng)老設施專項規(guī)劃，并與城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃做好銜接，加強規(guī)劃、建設、管理的法制化。原則上每個街道都要建設1上以醫(yī)療康復和護理為主的養(yǎng)老機構，并逐步納入當地醫(yī)保定點機構。根據社會需求、市場推動的原則，積極穩(wěn)妥、有序發(fā)展居養(yǎng)型養(yǎng)老機構。建立以“家庭養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為補充、各類養(yǎng)老服務機構協(xié)調發(fā)展，多種養(yǎng)老方式相互補充，各類社會建設力量相協(xié)助”的老年人設施體系，城區(qū)分別建設一個區(qū)級居家養(yǎng)老綜合服務中心，并在每個街道辦轄區(qū)內設立一個社區(qū)居家養(yǎng)老綜合服務中心；同時按照每千戶150—200平方米配設居家養(yǎng)老服務站用房，按每社區(qū)一個的標準來設置日間照料中心。7.2建立完善的養(yǎng)老設施體系，鼓勵發(fā)展居家養(yǎng)老服務采取政府購買服務、項目委托、以獎代補等多種形式，鼓勵和引導社會中介組織、家政服務企業(yè)等社會力量參與居家養(yǎng)老服務，重點扶持發(fā)展一批專業(yè)從事居家養(yǎng)老服務的企業(yè)和并為享有居家養(yǎng)老政府購買服務補貼的老年人連續(xù)服務6個月以上的居家養(yǎng)老服務機構，經評估合格后，按照每年每人50元的標準給予補助（已納入重度殘疾人托養(yǎng)、安養(yǎng)工程的老人表2居家養(yǎng)老模式服務設施體系服務分類主要內容和設施備注1社區(qū)老年衛(wèi)生服務主要從事預防、保健、健康教育和常見病、多發(fā)病、慢性病的治療和康復。如老年衛(wèi)生服務中心或老年康復站等。根據居住區(qū)規(guī)劃結構,按服務內容和規(guī)模分級設置。2社區(qū)老年日常生活照料服務疾病醫(yī)護，康復指導，便民維修服務，協(xié)助日常購物，入戶家務料理，送飯上門服務，陪老人念書讀報等，吃飯、穿衣、上廁所、打掃衛(wèi)生、洗澡等日常生活照料、提供咨詢與心理疏導熱線電話，保姆與鐘點工的介紹等。如老年服務中心、托老所、老年食堂、老年浴室、老年理發(fā)室等。3社區(qū)老年文體娛樂設施服務提供學習、繼續(xù)教育、健康活動、文化娛樂等內容。如老年學校、老年活動中心、老年茶室、老7.3強化政府部門對養(yǎng)老設施用地的有效把控北京市國土資源管理局公布了2013年土地供應計劃，養(yǎng)老設施用地單獨列項，這是全國率先將養(yǎng)老設施用地納入年度國有建設用地供應計劃的破冰之舉。這些養(yǎng)老設施用地的供應臺相關政策推動養(yǎng)老綜合用地招拍掛制度后，廣東省國土資源局近期也計劃對養(yǎng)老綜合用地實行招拍掛制度，通過政策推動養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展。未來養(yǎng)老相關新興產業(yè)的集群發(fā)展將迎來新的時機，對于養(yǎng)老地產來講，養(yǎng)老地產的選址、開發(fā)、運營也將成為市場熱點。同時，進一步盤活國有資產，將其改造為老年設施。隨著我國人口結構逐漸向高齡化、少子化趨勢發(fā)展，部分閑置的國有資產，如幼兒園或小學、舊醫(yī)院、私人物業(yè)將逐漸增多，這些建筑所在區(qū)位較好，在城市中分布相對均勻，比較適合進行改建為老年設施。在選擇改造建筑時，通常選擇框架式結構的建筑，內部墻體移位