政府投資項目實施代建制管理模式研究

政府項目的投資是推動經(jīng)濟和貿(mào)易的有效手段。2008年后，中國政府再次增加了這一投資，鑒于世界金融危機，中央政府近年來增加了這一投資。近年來，中央政府和地方政府投資數(shù)十億元用于基礎設施建設。這些項目的籌備和建設僅靠有限的政府工作人員來實現(xiàn)是不可能的,同時其專業(yè)化水平、市場化程度也無法滿足現(xiàn)代建設的需要,如何讓政府從具體而繁瑣的事務中解脫出來,如何更加高效節(jié)省地利用國家資源,已成了國家在改革與發(fā)展中的一大課題。通過近十年的發(fā)展和完善,代建制項目管理模式漸漸成為了解決這一課題的有效手段。1代建單位的性質根據(jù)2002年2月建設部在南寧召開關于建筑市場整頓規(guī)范會議,及后來國務院于2004年7月16日發(fā)布的《關于投資體制改革的決定》的內(nèi)容,代建制的定義即是:通過招標等方式,選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施,嚴格控制項目投資、質量和工期,竣工驗收后移交給委托單位及使用單位。這里非常明確地規(guī)定了代建單位的選擇方式主要是招標,代建單位的屬性是專業(yè)化的項目管理單位,代建單位的責任為工程項目提供建設策劃、設計管理、招標管理、采購管理、施工管理、工程監(jiān)理管理和竣工驗收以及缺陷責任期二年內(nèi)的服務管理,代表業(yè)主對工程項目依法建設,進行質量、安全、進度、投資、合同、信息和風險等管理和控制,使資源達到最佳配置。從性質來看,代建單位從事的是一種具體的深入項目全過程的管理工作,與咨詢服務公司完全不同;同時與監(jiān)理公司也不同,代建單位就是投資方在工程建設實施過程中的代表,核心是他們要對投資負責,還要全面控制施工前的報建、設計等一系列業(yè)主必須承擔的工作,而目前監(jiān)理公司基本不具備這樣的職能。因此可以將代建制管理看作是一種完全意義上的項目管理。2代建體的優(yōu)勢2.1實現(xiàn)學生黨員、政府、單位責任社會化的代建制從政府層面來看,往往建設項目的投資方和使用方不是同一個部門或同一實體,如廣州市第二少年宮,投資方是廣州市人民政府,而使用方是廣州市少年宮,如果按以往的模式,政府負責投資的部門和具體使用的單位將派人建立聯(lián)合工作指揮部負責工程的實施,這必然造成大量人員、資源的浪費,同時存在管理人員專業(yè)性不足的問題,多部門組合辦公還會導致指揮的混亂、指令的延遲。實施代建制則可以發(fā)揮社會分工的優(yōu)勢。通過將政府投資項目交給專業(yè)機構進行建設管理,實現(xiàn)項目管理社會化。專業(yè)機構對政府負責,不得擅自擴大建設規(guī)模和提高建設標準,能真正避免“三超現(xiàn)象”的發(fā)生,加上獎勵機制的施行,還能引導管理機構在原有投資計劃的基礎上降低投資成本,實現(xiàn)政府投資的最大化節(jié)約。另外專業(yè)機構對使用單位負責,按合同約定向使用單位交付項目。使用方只需按合同的規(guī)定、在投資規(guī)模范圍內(nèi)根據(jù)使用的需要向代建機構提出要求,無須派人長期駐場跟進,只需要定期對合同的履行情況進行檢查即可。將建設的全部操作層面交給專業(yè)機構,從而使政府投資項目中的各方主體在責、權、利等方面得到合理的劃分,讓政府從工程的具體事務上解脫出來,使政府有關部門從項目的具體實施者變成項目實施的監(jiān)管者,真正落實政府宏觀監(jiān)管、指導的職能。同時由于增加了一道職業(yè)化管理層面,規(guī)范了業(yè)主項目管理的操作行為,從而可以降低政府部門人員借項目建設之便發(fā)生職務犯罪的幾率,避免權利尋租現(xiàn)象的發(fā)生,對機關廉政建設有利。2.2促進專業(yè)管理、提高管理效率項目管理依靠專業(yè)代建機構實施。代建機構擁有專業(yè)技術力量和豐富的建設經(jīng)驗,以科學的論證和專業(yè)的工作,全面介入項目建設的組織及實施。其內(nèi)容包括編制可行性研究,委托勘察、設計及監(jiān)理,工程招標及合同簽訂,辦理相關建設手續(xù),對項目實施過程進行管理,完成竣工驗收、工程決算、項目移交等,除資金籌措與供應以外,覆蓋了項目策劃及實施階段的全部。如此龐大的工作范圍,如果靠傳統(tǒng)的業(yè)主管理系統(tǒng)來完成,往往需要大量人員,組建龐大的指揮部。曾有調查反映,為了確保工程的正常運行,對于一個投資5000萬的行政辦公樓,一個非專業(yè)指揮部的管理人員數(shù)量可以達到30人之多,而對應的監(jiān)理駐場人員最多僅需要10人,施工單位的管理人員也只需要20人左右,造成這種現(xiàn)象的關鍵是業(yè)主隊伍的非專業(yè)性運作,大量無關緊要的閑雜人員充斥管理隊伍,復雜的關系網(wǎng)嚴重干擾了業(yè)主工作的開展,由于業(yè)主行為的復雜性導致整個項目推進乏力、決策延誤、容易造成工期的拖延、質量的低劣、投資的浪費。職業(yè)化的代建單位為了降低運行成本,同時又要確保按合同辦事,往往隊伍力求精干,同樣是一個5000萬的項目,整個管理人員只需10人左右,除項目經(jīng)理外,有設計審查、招標合同、造價管理、工程現(xiàn)場管理、政府及業(yè)主手續(xù)辦理等專業(yè)人員,各崗位相互配合,各行其責。管理隊伍相對穩(wěn)定,容易形成并總結出一套成熟的管理模式。在按要求履行合同的同時,代建機構還會運用專業(yè)技術挖掘潛力,力求設計最優(yōu)化,工程采購、工程發(fā)包節(jié)約化,充分確保施工安全、質量,減少損失及浪費,實現(xiàn)成本的節(jié)約,在獎勵機制的促進下,通過專業(yè)化的管理最終實現(xiàn)代建機構更大的效益。這符合項目管理團隊和代建單位的共同利益,更符合政府投資的目標。2.3市場是社會主義市場經(jīng)濟體制的重要保障由于實現(xiàn)了分工社會化、管理隊伍職業(yè)化,整個項目的運作將全面實現(xiàn)市場化,各環(huán)節(jié)的操作更加透明化。政府投資方通過招標選擇符合要求的代建機構承擔代建任務,以合同方式確定各自的責、權、利;代建機構在明確了責任之后全面啟動項目的前期工作,辦理相關手續(xù),進行勘察、設計、監(jiān)理、施工、設備、咨詢服務等的招標,并與這些機構建立合同關系,整個運作都是按照嚴格的市場行為進行。各個單位、機構之間不是行政隸屬關系,業(yè)主管理者不同時具備政府管理者的雙重身份,發(fā)生矛盾和爭端,不是通過行政性命令的方式強制解決,而是通過市場規(guī)則協(xié)商解決或依法裁決。這樣為政府投資項目規(guī)范化運行,各類建設相關單位公平競爭、參建單位獲取合理權利提供了保障。用市場的方式解決項目全過程才能真正實現(xiàn)投資與建設相分離的目標,項目建設的成敗,與政府的投資沒有關系,對于高效、高質順利完成了任務的代建機構,投資方可以依據(jù)合同約定給予獎勵,對于給投資方造成損失的代建機構應給予處罰,而這些獎懲都是嚴格按照市場規(guī)律辦事,不存在任何領導意識和行政色彩。3總體問題的表現(xiàn)政府代建工作盡管取得了一定的成就,但總體上仍處于探索和完善階段,由于思想認識不統(tǒng)一,規(guī)章制度不健全,行業(yè)定位不清晰等原因,在實施過程中存在許多問題。3.1代建單位的法律定位不清代建制是項目管理制度的改革。根據(jù)代建制的定義和實施初衷,代建單位在代建期間是作為項目法人的角色履行其職責和權利的。但目前為止,所有相關法律法規(guī)法律———建筑法、土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法以及建設工程質量管理條例、安全生產(chǎn)管理條例等都沒有提及代建單位的法律定位,目前代建單位只是依據(jù)有關的行政文件在辦事,這是法律地位不明確的根源。另外,還與代建制推動施行的行政部門脫節(jié)有關,一方面代建制度的相關規(guī)定是由發(fā)改委為主在推動;另一方面項目管理和監(jiān)理制度是由建設行政主管部門在推動,使得代建制在向項目管理靠攏時出現(xiàn)了脫節(jié)現(xiàn)象。由于與建設管理相關的制度沒能跟進確立,因此在項目管理過程中代建單位在所有的工程質量、安全驗收表格中無簽字確認之處,在辦理征地拆遷等前期手續(xù)時與建設、規(guī)劃、人防、供水、供電、公安交通、環(huán)保等行政職能部門協(xié)調困難。目前出現(xiàn)這些問題還得由業(yè)主或使用單位參與解決,這樣極大地浪費了代建單位的人力資源,也影響了代建制的順利推行。3.2代建主體單一。在代建企業(yè)招標監(jiān)控比目前,各地對代建單位的資質條件和市場準入要求比較模糊,對代建單位的資質認定、等級劃分等沒有明確的標準和依據(jù),代建市場處于發(fā)育期。進入該領域的企業(yè)多數(shù)是總承包建筑施工企業(yè)、還有部分大型監(jiān)理企業(yè)和設計院,在進行招標評比時沒有一個統(tǒng)一的標準來衡量各家代建單位的優(yōu)劣,使很多從事代建的企業(yè)缺乏足夠的信心,對市場前景無法展望。因此代建主體少,參與代建的企業(yè)參差不齊,但總體來看目前政府代建市場的參與企業(yè)多數(shù)還是實力雄厚的大型國有企業(yè),這一現(xiàn)象的出現(xiàn)來自于政府對傳統(tǒng)國有企業(yè)的一種長期信賴,同時也來自于這些大型國有企業(yè)的技術、管理的長期積累所形成的市場信譽。加之目前對代建服務的收費標準較低,所以真正能參與政府代建項目競爭的企業(yè)很少,各地區(qū)實際從事這項工作的單位不多,一般集中在一些比較有限的大型企業(yè)之間?？梢钥闯瞿壳斑@個市場的發(fā)育很不完善,也沒有形成真正意義上的市場。3.3市場行為的復雜化如前所述,由于法律定位不清,沒有形成一個良性的市場環(huán)境,在委托人選擇代建單位的過程中必然缺少足夠的依據(jù)和理由。盡管目前政府項目多數(shù)采用招標方式確定服務單位,但依據(jù)現(xiàn)有的行政文件,在實際操作中仍然有很多項目沒有通過招標方式確定,有些是政府成立專門的代建管理機構,直接負責具體項目的代建工作,有的是由政府有關部門直接委托項目管理公司實行項目代建,這樣使委托單位在選擇代建單位的方式上有了很多途徑,也使得代建單位在尋求工程項目上多了很多考慮,使市場行為復雜化。顯然后兩種委托行為嚴格講不屬于市場行為,這對于該市場的發(fā)展不利。同時,無論采取何種選擇,在確定代建單位時依據(jù)什么條件進行評判目前仍然缺乏可靠的法律保障和技術支持,即便是評標,技術評判的標準不確定,因此也帶來了選擇上的困難。3.4責、所投入的成本的提高據(jù)經(jīng)濟學成本與收益對等原則,代建單位應以其代建職責和勞動績效為依據(jù)收費。但現(xiàn)階段代建取費普遍參照建設單位管理費為標準,代建單位所涉及的職責、所付出的成本和建設單位有很大區(qū)別,遠高于監(jiān)理單位的投入和付出。以建設管理費為標準顯然是不合理的,建設單位管理費標準較低,通常不超過項目投資的2%,故大部分代建取費較低,有的項目代建費只占項目總投資的0.7%,往往比監(jiān)理費還低。這種低取費情況損傷了代建單位的積極性,不利于吸引高素質的代建隊伍和人才參與項目管理,不利于提高代建單位的管理水平,更不利于體現(xiàn)代建制度的優(yōu)越性,從長遠看勢必會影響代建制的健康發(fā)展。3.5代建單位的獎勵機制不合理采用什么樣的激勵約束機制,取決于委托方對代建制度理解的程度,以及對代建單位的定位,如果委托方人為的將工程成本進行惡意壓縮,無論采用何種獎勵機制也無濟于事,而這也是現(xiàn)今很多政府代建項目存在的問題。同時依據(jù)代建方對投資節(jié)約的程度來進行獎勵,這種方法在實施過程中有可能會對代建單位產(chǎn)生誤導,誘使代建單位為贏取節(jié)余獎勵而偷工減料、降低建設標準,從而使工程質量難以得到有效保證。另外有些使用單位總是要求代建單位要盡量用完批準的投資,使兩者之間產(chǎn)生利益沖突,延誤工程的順利進行。4完善代建制度的措施解決代建制實施過程中面臨諸多的問題,當前主要應采取以下措施予以實現(xiàn)。4.1建章立制,規(guī)范政府投資項目建設法律定位是一切行為的開始,沒有合法的身份就無法使代建企業(yè)長期健康的存在,因此加強政府投資項目建設代建制的立法工作,早日出臺比較完善的代建制管理辦法已成為當務之急。同時為了結合各地的具體情況,先從地方做起為上,建議可以讓地方政府在國務院有關部門的指導下,先進行有關政府投資項目建設代建制的立法工作,尤其是幾個直轄市應該走在前面,在取得經(jīng)驗的基礎上,再盡快進行全國性的代建制立法工作,制訂統(tǒng)領性綱領。通過立法明確代建單位的法律地位,理順代建單位與委托人、使用單位及相關參建單位的關系,合理清晰劃分各自的責、權、利,進一步規(guī)范政府投資項目的代建過程。在立法的基礎上再制定詳細的操作辦法,修改已有的行政性文件和管理規(guī)章,調整相關的管理技術資料格式和內(nèi)容,系統(tǒng)性體現(xiàn)代建單位在工程項目全過程管理中的地位。如在工程質量驗收表格及工程建設報建表格中應該體現(xiàn)代建單位的作用。4.2創(chuàng)新政府代建市場管理第一,對代建單位的資質條件和市場準入制定明確的規(guī)定,同時,對代建單位的資質認定、等級劃分制定明確的標準和依據(jù),明確代建隊伍建設的方向和要求,使得代建市場盡快形成良性的市場競爭;第二,應該制訂政府代建項目的有關劃分辦法,明確哪些項目應該采用代建方式進行承建;第三,還要規(guī)范代建單位選擇的方法,原則上應該對符合代建要求的項目實施公開招標方式委托給具備條件的代建單位負責;第四,要盡快建立行業(yè)協(xié)會,成為聯(lián)系企業(yè)與政府的紐帶;第五,要制定市場監(jiān)管辦法,讓行政管理部門依法依規(guī)管理市場。只有這樣,才能夠擁有一個健康的市場。4.3代建企業(yè)運行成本等業(yè)務風險的計算方法不統(tǒng)一項目代建行為其實也是一種綜合性服務,代建單位所承擔的責任和義務往往比較復雜。而且涉及面廣,包括項目的全過程建設,涵蓋建設行為的各個方面,顯然其工作量遠比其他服務類建設企業(yè)的大。一般的代建單位不會承擔與投資方同等的投資風險,但仍然有保證金等一類的經(jīng)濟承保風險和人員、設備等的投入風險,顯然如何確定代建取費的標準,是一個技術性很強的問題,應該綜合考慮各種因素。例如,代建項目的建設難度、工期長短、質量要求高低以及代建單位的介入時點和承擔的具體責任、代建單位承擔的風險等,通過合理核算代建企業(yè)運行成本及其承擔的風險,提供一個市場能夠接受的比較合理的定價。僅僅憑借一些相關行業(yè),如監(jiān)理企業(yè)等進行參考定價顯得不夠科學,畢竟兩者的責任和風險不同;以工程量的大小來定價也不太合理,無論項目投資多大,但項目的很多手續(xù)和程序都一樣,作為項目管理方要付出的基礎工作基本相同,這樣一來就會導致一些相對較小的項目無法推行代建制,而相對較大的項目又競爭過度。4.4建立有效的獎懲機制要確保代建企業(yè)在履行代建業(yè)務時能高效、保質完成任務,還必須形成一套有效而切合實際的獎勵約束機制。這種機制的建立應以合同管理的方式進行,在合同中約定代建方及投資方、使用方的職責、義務、權利,以此約束各方的行為,確保代建單位能夠有效行使職權。同時還要在合同中明確獎勵懲罰辦法及條件,以此提高代建單位的積極性、自覺性。盡管節(jié)約投資獎勵方式會帶來一定的負面影響,但處理好了還是有很直接的激勵作用,關鍵是在控制投資成本上限的時候,還應該控制合理的下限,約束代建單位不能惡意偷工減料、壓縮成本;另外獎勵機制還可以體現(xiàn)在