關于“誰來種地”重大問題調研報告

近年來，省委、省政府認真貫徹落實習近平總書記關于國家糧食安全重要指示批示精神，始終把保障糧食安全作為“三農”工作的首要任務，嚴格落實糧食安全黨政同責要求，積極采取有效措施，全力保障糧食穩(wěn)產豐收，為穩(wěn)物價保民生、穩(wěn)定經濟大盤提供重要支撐。一、摸清底數，全面掌握我省土地耕種現(xiàn)狀“是什么”（一）糧食種植情況。國土“三調”數據顯示，全省現(xiàn)有耕地面積4401.51萬畝，其中灌溉耕地面積1455.08萬畝、占33.06%。81%的耕地分布在陜北高原和關中平原，榆林市、渭南市、咸陽市、寶雞市等4市耕地面積較大，占全省64.03%。2022年全省糧食播種面積4526.25萬畝、產量1297.9萬噸。其中，夏糧面積1657.56萬畝，主要為冬小麥和春播馬鈴薯，分別占夏糧總面積的88.4%和10.7%；秋糧面積2868.6萬畝，主要包括玉米、豆類、薯類、水稻、雜糧等，分別占秋糧總面積的61.7%、10.9%、10.7%、5.4%、11.2%。渭南、榆林、咸陽三市糧食產量較大，占全省糧食總產量的53.29%。（二）耕地撂荒情況。自撂荒地整治工作開展以來，全省撂荒耕地面積從2020年底的337.9萬畝降至2023年6月底的11.6萬畝，下降96.6%?，F(xiàn)存撂荒地中撂荒1—2年的有6.5萬畝、2年以上的有5萬畝，安康市占64.2%、榆林市占25.2%、延安市占6.1%、商洛市占4.4%、漢中市占0.1%。導致耕地撂荒的原因主要有生產效益低下、生產條件差、缺少勞動力、流轉后經營不善等。目前，各市正在積極組織有序復耕，預計年底前完成復耕面積9.8萬畝，安康市部分丘陵山區(qū)因易地搬遷等原因未能復耕的計劃明年實現(xiàn)“達標清零”。（三）農業(yè)從業(yè)人員情況。2022年，全省家庭承包經營農戶670.93萬戶、耕地面積5997萬畝，家庭農場97114家、經營土地面積509萬畝，全省農民專業(yè)合作社66308家，其中種植業(yè)合作社33090家、占比50%。農村固定觀察點村級調查數據顯示，農業(yè)從業(yè)人員中男性占54.3%；年齡在51歲以上占54.7%，31—50歲占36.6%；小學、初中、高中文化程度分別占27.1%、46.3%、14.4%，大專及以上學歷占比僅為3.6%?？傮w來看，農業(yè)從業(yè)人員年齡偏大、學歷偏低現(xiàn)象較為嚴重。（四）適度規(guī)模經營情況。2022年，全省家庭承包耕地流轉總面積1082.82萬畝，其中，流轉到農戶、家庭農場、合作社、企業(yè)的面積分別為423.25萬畝、140.98萬畝、272.44萬畝、155.94萬畝，占流轉總面積的91.7%。不同地域、用途的土地流轉價格存在差異，關中水澆地種植糧食作物約300—600元/畝/年、種植果樹等經濟作物約800元/畝/年，陜北山地約35—70元/畝/年、川地約200—500元/畝/年，陜南約500—800元/畝/年、個別縣區(qū)可達1000元/畝/年。各級各類社會化服務組織3.03萬個，主要以合作社、農村集體經濟組織、農業(yè)企業(yè)為主，分別占45.2%、19.3%、7.3%，累計為249.4萬戶（個）小農戶和規(guī)模經營主體開展服務。農業(yè)生產托管面積達5567.1萬畝次，其中托管糧食作物4930.2萬畝次，占托管總面積的88.6%。二、深入剖析，全盤了解“為什么”年輕人不愿意種地（一）生產成本逐年走高，種糧比較效益下滑。近年來，我省糧食生產成本年均增長速度遠大于糧食產值年均增長速度，隨著生產成本的大幅上漲和收入的小幅增長，糧食種植凈利潤和成本利潤率總體呈下降趨勢，有時甚至處于虧損邊緣。據不完全統(tǒng)計，2022年以來，我省小麥每畝人工成本凈增50元以上，農業(yè)生產資料價格上漲明顯，如2022年6月30日化肥價格比上年同期上漲了1倍以上。人工成本和農業(yè)生產資料價格的上漲，導致糧食作物畝生產成本至少增加100元，有的地方甚至增加180元—200元。適度規(guī)模經營雖然一定程度上降低了生產成本，但土地流轉價格逐年上漲抵消了部分規(guī)模種糧收益。加之農業(yè)生產大多周期較長，面臨的自然風險、市場風險等不確定因素較多，導致農業(yè)生產收益難以有效保障。農業(yè)生產收入遠低于二三產業(yè)，“種糧一年不如外出打工一月”。（二）農業(yè)基礎設施薄弱，抵御自然災害能力不足。一是耕地條件較差。我省66.94%的耕地為旱地，15度以上坡耕地約占29.46%，中等地和低等地約占82%，耕地質量總體水平較低。已建成高標準農田占全省耕地面積的45.69%，多數耕地仍存在基礎設施薄弱、耕地質量不高等問題。二是自然災害風險較大。近年來我省極端天氣氣候事件較頻繁，霜凍、干旱、冰雹、強降雨等災害性天氣顯著增多，2021年秋季強秋淋洪澇、2022年夏秋特大高溫干旱、2023年夏收期間持續(xù)陰雨都對農業(yè)生產造成了嚴重不利影響。三是機械化水平滯后。全省主要農作物耕種收綜合機械化率為72.2%，比全國平均水平低0.8個百分點。陜南丘陵山區(qū)地形復雜,耕地分散,機械化率不足50%。農機裝備結構與現(xiàn)代化農業(yè)需求還有一定差距，主要表現(xiàn)為：動力機械多、配套機械少，小型機械多、大型機械少，大眾機械多、小眾機械少，落后機械多、新型機械少，耕種環(huán)節(jié)機械多、收儲環(huán)節(jié)機械少。（三）經營主體實力不強，社會化服務相對滯后。一是主體實力不強。相當一部分主體規(guī)模偏小、實力較弱，缺乏專業(yè)人才培訓和引進機制，經營管理水平跟不上，嚴重影響其專業(yè)化、市場化發(fā)展，削弱了市場競爭力。二是服務水平相對滯后。當前，我省農業(yè)社會化服務主要集中在產中，對產前信息采集、市場預測及產后烘干、儲存、加工等環(huán)節(jié)服務較少，難以滿足多樣化的市場需求。且大多地方還停留在單環(huán)節(jié)托管或植保、農資、機耕機收等一般性服務，綜合托管及全程托管占比較低。三是利益聯(lián)結還不緊密。一方面，處在一個產業(yè)鏈上的各主體間聯(lián)合與合作不足，利益聯(lián)結不夠緊密，影響整體功能發(fā)揮。另一方面，大部分主體和農戶的利益聯(lián)結機制以訂單農業(yè)為主，受主體自身發(fā)展所限，在滿足自身經營的前提下，難以有效帶動農戶增收，雙方之間沒有形成風險共擔、利益與共的局面。（四）年輕勞動力流失嚴重，農技人才較為緊缺。一是年輕勞動力嚴重缺乏。據調查，農業(yè)從業(yè)人員中，年齡50歲以下的僅占45.3%。大量青壯年勞動力為了獲取更高的經濟收入，選擇外出務工從事建筑業(yè)、服務業(yè)、制造業(yè)等非農產業(yè)，不可避免地形成了種糧副業(yè)化、老齡化、兼職化。二是涉農人才外流嚴重。農村基層薪金待遇、環(huán)境條件與城市差距較大，發(fā)展空間也相對狹窄，就業(yè)、發(fā)展、生活等方面限制導致人才在鄉(xiāng)村難以安心扎根，涉農專業(yè)畢業(yè)生更多流向農業(yè)科研機構、農業(yè)企業(yè)、農產品加工企業(yè)等單位，不愿到“三農”一線去工作。三是專業(yè)技術人才緊缺。當前農業(yè)從業(yè)人員中，專業(yè)技術人才占比較少、老齡化嚴重，難以滿足農業(yè)生產指導服務需求，特別是缺乏農業(yè)科技人才、農業(yè)經營管理人才、專業(yè)技術崗位人才、農業(yè)專業(yè)服務型人才。（五）農業(yè)信貸融資困難，金融服務供給不足。一是融資難。受新型經營主體自身條件限制，市場對其總體認可度低、信心不足。加之農機設備、農地經營權等相應的產權評估、登記機構和交易流轉市場不完善，增加了農村信貸的風控難度。貸款利率從3.85%—7.6%不等，利率低的條件嚴、放款慢，利率高的又增加經營成本，融資難、融資貴現(xiàn)象依然存在。二是不匹配。經營主體向金融機構申請貸款審批時間較長、貸款期限偏短，而農業(yè)生產季節(jié)性強，經常出現(xiàn)放款周期與農時不匹配問題。金融產品單一，新型、多元的信貸服務不足，授信覆蓋面窄、額度低，信貸風險分擔補償機制不健全。三是農業(yè)保險投入不足。目前我省尚未被納入國家擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍，受限于省級財政資金規(guī)模，僅在小范圍內開展試點，受眾小、需求多樣性不足。農業(yè)保險種類單一、要求高、賠償低，不能有效滿足主體需求。個別主體受年齡、文化程度、種糧經驗等因素限制，承保意愿不強。（六）補貼水平相對較低，農業(yè)發(fā)展激勵有限。一是補貼水平相對較低。2022年我省3批次實際種糧農民補貼合計平均為20元/畝左右，加上耕地地力保護補貼50、60、70元/畝三個等次，合計不足100元/畝，而我省糧食種植物化成本約為500—600元/畝，兩項補貼資金不到物化成本的20%，難以覆蓋農資價格的上漲幅度。二是農機補貼結構不優(yōu)。小麥寬幅溝播機、玉米增密度精量播種機等高端機型補貼標準偏低，僅作為常規(guī)機具享受定額補貼，而一些保有量明顯過多、技術相對落后的機具降標和退出機制尚不健全，部分領域“無機可用”“有機難用”問題突出。三是種糧激勵作用有限?，F(xiàn)行補貼資金量大、面廣、標準低，對農戶和種糧主體扶持有限，激勵效果不明顯，調查的382位普通農戶及91位種糧大戶中，51.6%的人認為補貼政策不能提高種糧意愿。三、精準施策，全力解決“怎么樣”吸引各類主體種地（一）以完善雙層經營體制推動糧食生產提質效。一是堅持基本制度，勇于探索創(chuàng)新。堅持農村土地“集體所有、家庭承包經營”的基本制度，實行“三權分置”，放活農村土地經營權，促進土地規(guī)范有序流轉，通過發(fā)展農業(yè)社會化服務，逐步實現(xiàn)小農戶與現(xiàn)代農業(yè)有效銜接，推動農村土地規(guī)模化、集約化經營。二是規(guī)范土地流轉，促進規(guī)模經營。在農戶自愿、集體同意的前提下，加快推進農戶間、承包農戶與其他農業(yè)經營主體間通過轉包、出租、互換、入股等方式流轉土地經營權實現(xiàn)土地規(guī)模經營，或者不流轉土地經營權，將重要的田間作業(yè)環(huán)節(jié)交由社會化服務組織完成，形成服務規(guī)模經營，降低成本，提升產量，實現(xiàn)規(guī)模效益。三是培強各類主體，推動協(xié)同發(fā)展。實施新型農業(yè)經營主體提升行動，支持有條件的小農戶加快成長為家庭農場，支持家庭農場組建農民合作社，引導農民合作社興辦企業(yè)，推動經營主體由數量增長向數量質量并舉轉變，經營主體發(fā)展質量效益穩(wěn)步提升、服務帶動效應顯著增強，基本形成以家庭經營為基礎、新型農業(yè)經營主體為依托、社會化服務為支撐的現(xiàn)代農業(yè)經營體系，推進新時代農業(yè)高質量發(fā)展。（二）以優(yōu)化財政支農政策推動糧食生產再壯大。一是將農業(yè)農村作為財政支出的優(yōu)先保障領域，建立財政支農投入穩(wěn)定增長機制，不斷提高土地出讓收入用于農業(yè)農村比例，確保糧食生產財政投入總量持續(xù)增長。加強涉農項目績效管理與評價結果運用，推動財政資金發(fā)揮最大效益。二是優(yōu)化糧食生產補貼政策，在維持現(xiàn)有耕地地力補貼的基礎上，將2021—2022年針對糧食生產的專項補貼制度化，同時采取有效措施提高補貼標準和補貼精準性。增加并改進對糧食規(guī)模經營主體的直接補貼額度和方式，加快出臺對糧食經營規(guī)模階梯遞增的補貼政策。三是調整農機補貼導向，取消或降低市場已經趨于飽和的常規(guī)機械補貼，將適應規(guī)?；N植的耕種一體化作業(yè)機具、糧食烘干、山地丘陵作業(yè)機具納入優(yōu)先補貼范圍。將大型農機具、智能農機裝備補貼力度提高到40%以上，促進農機更新替代，提升農機現(xiàn)代化水平。（三）以增加金融服務供給推動糧食生產再突破。一是持續(xù)深化農業(yè)農村部門與金融部門聯(lián)合合作機制，優(yōu)化并出臺農村金融供給政策，有效緩解種糧農戶及糧食規(guī)模經營主體融資難、流動資金少等困難。推動構建財政優(yōu)先保障、金融重點支持、社會積極參與的農業(yè)多元化投資格局。二是鼓勵金融機構創(chuàng)新金融產品，發(fā)揮省、市、縣農業(yè)信貸擔保體系作用，拓寬知識產權、畜禽活體等動產質押范圍，降低擔保費率，探索土地承包經營權、宅基地（農房）、溫室大棚、養(yǎng)殖圈舍、大型農機具等依法合規(guī)抵押融資新模式。三是擴大農業(yè)保險覆蓋范圍，逐步實現(xiàn)三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險全覆蓋；創(chuàng)新適合種糧大戶及糧食規(guī)模經營主體的保險品種，提高政策性保險的保障水平。支持社會化風險賠付評估機制，適當提高賠付標準，簡化賠付手續(xù)，吸引更多種糧大戶參保投保，增強抗風險能力。（四）以培養(yǎng)農業(yè)生產經營骨干推動糧食生產再提升。一是圍繞保障糧食安全和重要農產品供給所需的高層次人才，面向新型經營主體帶頭人、農村集體經濟組織負責人、社會化服務組織負責人、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)負責人、種養(yǎng)大戶帶頭人和中級及以上職業(yè)農民，開展定制化、體驗式、孵化型系統(tǒng)培育，造就一批鄉(xiāng)村產業(yè)振興帶頭人“頭雁”隊伍。二是分層分類開展全產業(yè)鏈帶頭人培訓，省級瞄準產業(yè)發(fā)展示范引領人員、到鄉(xiāng)大學生