城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃：

制度構(gòu)建與政策思考

中國城市科學(xué)研究會副理事長李兵弟2024年12月11日濟南中國城市規(guī)劃學(xué)會小城鎮(zhèn)專業(yè)委員會年會2024-12-111一、對當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展階段的根本認識〔一〕城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展階段的根本判斷〔二〕現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距擴大成因的根本分析〔三〕統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的宏觀定位與根本要求〔四〕現(xiàn)階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的根本目標(biāo)指向〔五〕國家深化農(nóng)村改革開展一系列舉措2024-12-112概況2024年底城鄉(xiāng)居民點：655個城市，6.05億人19322個建制鎮(zhèn)〔縣城關(guān)鎮(zhèn)1635個，以下數(shù)據(jù)不含縣城關(guān)鎮(zhèn)〕14848個鄉(xiāng)〔集鎮(zhèn)〕，696個農(nóng)場全國共有266.6萬個村莊〔2024年320.7萬個，1990年377.32萬個〕；行政村〔村委會駐地〕59.7萬個〔63.4萬個〕2024年戶籍總?cè)丝?.46億人，1.3億左右非農(nóng)人口全國建設(shè)用地面積大約22萬多平方公里其中：城市建設(shè)用地面積大約有5萬多平方公里〔城市3.6、縣城關(guān)鎮(zhèn)1.5萬平方公里〕其中：村鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設(shè)用地面積約17萬平方公里〔建制鎮(zhèn)3、集鎮(zhèn)0.8、村莊13.2萬平方公里〕2024-12-113〔一〕城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展階段的根本判斷黨的十七屆三中全會的?中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革開展假設(shè)干重大問題的決定?“我國總體上已進入到以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的開展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會開展一體化新格局的重要時期〞。思考：十七屆五中全會——民生、內(nèi)需、農(nóng)業(yè)、區(qū)域、社會、文化、環(huán)境、科技、體制城鎮(zhèn)化開展的時代背景、現(xiàn)實要求都在不斷變化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是推動城鎮(zhèn)化開展方式轉(zhuǎn)變的認識根底“如果我們不能加快經(jīng)濟開展方式轉(zhuǎn)變，我國今后開展代價就會越來越大，空間就會越來越小，道路就會越走越艱難〞?！\濤在中央省部級領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)班上的講話2024-12-114這段話蘊含著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)深化改革的三個基點：

一是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟開展方式必須尋求新的路徑突破，即包括綠色能源等高端科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，也包括轉(zhuǎn)變城市開展方式，內(nèi)需為主，實現(xiàn)以民生為本、民安為重、民富為要，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、協(xié)調(diào)區(qū)域、促進科學(xué)開展的路徑突破；

二是深化農(nóng)村改革開展必須突破部門限制，農(nóng)村開展問題僅僅依靠農(nóng)村自身改革已經(jīng)解決不了，城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是一個公共過程、公共品提供過程，農(nóng)村問題只能在這一進程中解決；

三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革開展必須更多地關(guān)注受益層面，擺脫近些年改革受益面偏窄，受益層面精英化、高層化的危險傾向，讓廣闊農(nóng)民和城市弱勢群體都能公平地享受改革開放成果。

國家開展目標(biāo)——由滿足生存型向全方位促進開展消費型轉(zhuǎn)變

國家的社會建設(shè)和社會事業(yè)開展被提到了更高的位置2024-12-115〔二〕現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距擴大成因的根本分析1978年農(nóng)民人均純收入134元，2024年5153元，同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入343元，17175元。

城鄉(xiāng)收入差從30年前的2.56：1到3.33：1成都市2024年2.62：1判斷：城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴大的根本成因已經(jīng)從產(chǎn)品形態(tài)轉(zhuǎn)向了價值形態(tài)——即“主要表現(xiàn)為農(nóng)村資源要素價值流失〞?！踩笾饕蛩亍?/p>

政治上的表現(xiàn)——沒有在城鄉(xiāng)按照相同的人口比例選舉人大代表〔50年代80萬:1，城市10萬:1；79年縣4:1，省5:1，全國8:1；95年共同為4:1，2024年選舉法修改正式通過為1:1〕2024-12-116〔三〕統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的宏觀定位與根本要求十七屆五中全會公報：……“要推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展，加快開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加強農(nóng)村根底設(shè)施建設(shè)和公共效勞，……〞“要促進區(qū)域協(xié)調(diào)開展、積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，實施區(qū)域開展總體戰(zhàn)略，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善城市化布局和形態(tài)，加強城鎮(zhèn)化管理，……〞中央農(nóng)村工作會議：把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展作為全面建設(shè)小康社會的根本要求，把改善農(nóng)村民生作為調(diào)整國民收入分配格局的重要內(nèi)容，把擴大農(nóng)村需求作為拉動內(nèi)需的關(guān)鍵舉措，把建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟開展方式的重大任務(wù)，把建設(shè)社會主義新農(nóng)村和推進城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快開展的持久動力，……。思考：“十二五〞期末人均GDP將超過5000美元——人均消費水平城鎮(zhèn)化水平將超過50%——社會消費規(guī)模2024-12-117〔四〕現(xiàn)階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的根本目標(biāo)指向消除開展的三大不平衡——區(qū)域、城鄉(xiāng)、社會開展推進實現(xiàn)四項根本目標(biāo)：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場。讓先進生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動，讓主要市場要素在城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)，解決農(nóng)村資源要素價值的不斷流失。涉及到規(guī)劃、土地、水、環(huán)境、公共財政投資以及其他產(chǎn)業(yè)要素根底設(shè)施效勞逐步延伸到城鄉(xiāng)全領(lǐng)域。尤其是網(wǎng)絡(luò)化的根底設(shè)施延伸到農(nóng)村地區(qū)全部行政村，解決局部農(nóng)村地區(qū)根底設(shè)施極度短缺的問題根本公共效勞逐步均等化。主要是就業(yè)平等、社會保障、醫(yī)療保障、公共根底教育和城鄉(xiāng)居民的居住權(quán)利等向農(nóng)村實現(xiàn)全覆蓋統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理與公共效勞。讓現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播，現(xiàn)代文化和現(xiàn)代管理覆蓋農(nóng)村全部社區(qū)2024-12-118〔五〕國家深化農(nóng)村改革開展一系列舉措2024年中央1號文件的三個優(yōu)先：財政支出優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村開展，預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資優(yōu)先投向農(nóng)業(yè)根底設(shè)施和農(nóng)村民生工程，土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村根底設(shè)施建設(shè)。1、持續(xù)增加對“三農(nóng)〞投入——2024-2024年用于三農(nóng)支出的總量1.6萬億，2024年三農(nóng)投入到達7600億元，其中公共財政投入3900億元2、繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)步開展——中國進入全面糧食補貼階段3、抓好農(nóng)村五項根底設(shè)施建設(shè)——水、電、路、氣、房4、推進農(nóng)村公共效勞領(lǐng)域的三大改革——農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)村義務(wù)教育制度、農(nóng)村新型社會養(yǎng)老試點5、探索農(nóng)村社會管理領(lǐng)域四大改革——農(nóng)村稅費改革、縣鄉(xiāng)行政管理制度改革、戶籍金融等公共效勞體制改革、土地管理和使用制度改革〔林權(quán)已推出〕6、農(nóng)民工在城鎮(zhèn)永久就業(yè)、居住、落戶和子女教育等制度創(chuàng)新與改革——實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展的重要突破口2024-12-119——經(jīng)過幾年來的艱辛探索、不懈努力，我們已經(jīng)鮮明確立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展的根本方略，根本構(gòu)建起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展的政策體系，初步搭建起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展的制度框架，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展的道路上邁出了重大而堅實的步伐。2024-12-1110二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度構(gòu)建與思考〔一〕要走有差異化的城鄉(xiāng)開展道路〔二〕要有利于促進中小城市和小城鎮(zhèn)開展〔三〕要不斷推進國家規(guī)劃體制的深層次改革〔四〕要解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理調(diào)劑使用的主要范式〔五〕要依法制度標(biāo)準農(nóng)村居民點〔鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落〕的空間調(diào)整〔六〕要適時適度推進中國農(nóng)村住房制度建設(shè)與改革2024-12-11111、根本觀點——分散化開展城鎮(zhèn)道路行不通

迄今為止，人類的城鎮(zhèn)化道路并沒有走完。一些興旺國家，尤其是興旺的經(jīng)濟大國的開展歷程已經(jīng)證明并且在繼續(xù)證明，脫離現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，失卻繁榮穩(wěn)定農(nóng)村的支持，單純推開工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、全球化的開展道路充滿著極大的危險性、不可預(yù)見性和不可持續(xù)性

鼓勵各地開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌多樣化選擇和多模式探索。我國是人口大國，又是農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費大國，更要處理好開展過程中的城鄉(xiāng)關(guān)系。

各級政府都要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展改革時，給出一定階段內(nèi)不能突破的政策底限，指明必須把握的目標(biāo)方向〔一〕城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要走有差異化的城鄉(xiāng)開展道路2024-12-1112“興旺國家鄉(xiāng)村建設(shè)考察與政策研究〞、“國外城市郊區(qū)化開展研究〞課題：西方國家戰(zhàn)后分散化開展有其自身的政治條件和經(jīng)濟根底，防止戰(zhàn)爭破壞是分散化城市開展模式最根本的政治原因；現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)開展已經(jīng)成為城市分散化開展的物質(zhì)根底；西方文化的消費主義傾向極大地刺激了城市向分散化方向開展；經(jīng)濟科學(xué)研究的合理主義理念又為城市分散化開展準備了理論根底。顯然，走西方國家尤其是美國分散化開展的城鎮(zhèn)道路不是中國城市群和大城市郊縣開展的首選，更不是我國農(nóng)村地區(qū)小城鎮(zhèn)開展的必然，這是中國的資源環(huán)境絕對無法承受的。2024-12-11132、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要表達城鄉(xiāng)差異化開展要求(城鄉(xiāng)三個層面的功能組織)城鄉(xiāng)在我們國家開展中承擔(dān)著不同的任務(wù)，在不同的城鄉(xiāng)聚落空間承擔(dān)者不同的功能或職能。農(nóng)村地區(qū)——承擔(dān)國家糧食平安、生態(tài)平安、環(huán)境平安以及能源平安的重任，以四大平安保證城鎮(zhèn)化的健康開展。城市地區(qū)——大城市和城鎮(zhèn)群要加強根底設(shè)施、生態(tài)環(huán)境設(shè)施和公共效勞能力建設(shè)，全面承擔(dān)起研發(fā)創(chuàng)新型戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的責(zé)任，在更大的空間范圍內(nèi)，提高經(jīng)濟生態(tài)文化的綜合承載能力。城鄉(xiāng)融合地區(qū)——城鎮(zhèn)密集地區(qū)、大城市周邊郊縣地區(qū)、國家重點開展的沿海地區(qū)，應(yīng)該重點推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，適時適度改造農(nóng)村居民點的聚落形態(tài)，完善根底設(shè)施，再造已經(jīng)失卻的城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，形成與城鎮(zhèn)合理分布、功能有別、緊密聯(lián)系的城鄉(xiāng)空間布局。思考：有集中有分散的城鄉(xiāng)居民點聚落開展模式2024-12-1114例一：我們國家不僅僅是農(nóng)業(yè)人口的大國，也是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大國，還是農(nóng)產(chǎn)品消費大國。計算上國內(nèi)耕地的復(fù)種指數(shù)，耕地利用率已經(jīng)到達25億畝左右。我們還進口了三分之二以上的大豆，需要4-5億畝地。保護18億畝耕地資源是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃必須要重點考慮的。例二：農(nóng)村衛(wèi)生條件不僅關(guān)系到農(nóng)民，也關(guān)系到整個社會的健康平安。據(jù)農(nóng)業(yè)部的報告，在現(xiàn)在200種動物疫病中，80%是人畜共患疾病，以前講“病從口入〞，更正確的講應(yīng)該是“人病畜防〞，人的病要從防控動物的疫病開始。據(jù)統(tǒng)計，禽流感的人患死亡率是80%，SARS病的人患死亡率僅僅只有10%。——我們必須要重新認識城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民農(nóng)村的作用不僅僅是生產(chǎn)糧食。城鎮(zhèn)化初期，主要是解決衣食問題和工業(yè)化初期的原料，城鎮(zhèn)化開展中后期，農(nóng)村的多功能作用日益表達，成為現(xiàn)代生活的重要組成局部。〔拉動內(nèi)需、生態(tài)平安、休閑旅游等〕2024-12-11153、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要推動歷史性的“三個改變〞中國目前仍處于開展的重要時期，這一點絕不因為經(jīng)濟開展規(guī)?？偭康氖澜缂壾S升而動搖〔三個改變〕改變以往自然經(jīng)濟條件下形成的農(nóng)村地區(qū)聚落方式，重構(gòu)城鄉(xiāng)空間聚落形態(tài)，形成以中心城市、縣城、重點建制鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)和中心村為核心的城鄉(xiāng)居民點聚落體系改變以城市為主、為重的公共效勞布局模式，形成推進城鄉(xiāng)根底設(shè)施、公共效勞設(shè)施和社會保障等根本公共效勞均等化建設(shè)的制度機制，形成以小城鎮(zhèn)為核心的農(nóng)村公共效勞中心效勞圈改變以往以農(nóng)事為主的社會管理模式，探索新型城鄉(xiāng)社區(qū)的市民社會管理方式，形成依托小城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會管理體制思考：城鎮(zhèn)化開展中的國家體系=經(jīng)濟+社會+政治中國轉(zhuǎn)為內(nèi)需為主的開展消費社會，必須建立一整套以消費為主的社會體系2024-12-11164、不盲目追求“普適性〞的城鄉(xiāng)一體化開展〔加快小城鎮(zhèn)開展必須注意城鄉(xiāng)開展的地域性和階段性〕地域性主要是指城鄉(xiāng)一體化更多地在經(jīng)濟開展條件較好的沿海地區(qū)、城鎮(zhèn)密集地區(qū)、大城市周邊地區(qū)和內(nèi)陸產(chǎn)業(yè)集聚地區(qū)階段性主要指城鄉(xiāng)一體化是一個逐步開展的過程，推進一體化政府必須加大公共財政支出例如，浙江省嘉興市明確，當(dāng)前階段重點是解決城鄉(xiāng)就業(yè)一體化、根底設(shè)施建設(shè)一體化、根本公共效勞一體化、根底性社會保障一體化〔負債80億元〕浙江省及公共財政支出30%在農(nóng)村；成都近幾年公共財政支出70%在農(nóng)村不能脫離國情和各地實際追求城鄉(xiāng)一體化，否那么會削弱政府開展能力，甚至加重居民負擔(dān)。思考：更多地表達中國城鎮(zhèn)開展特色，特色小城鎮(zhèn)是可持續(xù)開展的根底2024-12-1117〔二〕城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要有利于促進中小城市和小城鎮(zhèn)開展首先，各級政府的“十二五〞規(guī)劃要將中小城市和小城鎮(zhèn)作為重點扶持開展。積極促進中小城市和小城鎮(zhèn)優(yōu)化空間布局，完善城市功能，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提升城鎮(zhèn)品質(zhì)，在制度安排、政策引導(dǎo)、措施落實等方面給予保障和支持。其次，充分發(fā)揮市場機制推進城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)建設(shè)的根底性作用。吸引各類生產(chǎn)要素和市場要素向小城鎮(zhèn)集中，優(yōu)化各類資源配置，尊重小城鎮(zhèn)開展優(yōu)勝劣汰的自然過程。國家重點打造支持小城鎮(zhèn)開展的金融市場與信用環(huán)境，成立小城鎮(zhèn)根底設(shè)施建設(shè)專項基金，建立市區(qū)與小城鎮(zhèn)的財政分享制度。第三，按照獨立稅種、擴大稅源、穩(wěn)定稅基、提高稅率、專征專管專用的思路，研究推動將目前的城市維護建設(shè)稅改革為城鄉(xiāng)建設(shè)維護稅，建立國家專項稅收支持村鎮(zhèn)根底設(shè)施建設(shè)維護管理的長效機制。2024-12-1118第四，啟動設(shè)市機制，改革設(shè)市根底條件。研究依建制設(shè)市改為按經(jīng)濟實力和非農(nóng)經(jīng)濟活動狀況劃塊設(shè)市；研究縣轄市的設(shè)置條件和縣級行政管理模式；研究有城鎮(zhèn)功能的行政實體〔高新技術(shù)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、國家級旅游度假區(qū)等〕實施新一輪的促進開展政策。改革現(xiàn)行的市管縣行政管理模式，弱化地級市的直接管權(quán)，強化縣一級財政的公共財政支配權(quán)，支持縣域經(jīng)濟特色開展。第五，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)活動管理，加強農(nóng)村地區(qū)建設(shè)質(zhì)量平安監(jiān)管。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、政府購置、下鄉(xiāng)下村、效勞到戶的原那么，充分發(fā)揮現(xiàn)有的質(zhì)檢站、安監(jiān)站系統(tǒng)的作用，將建設(shè)活動的質(zhì)量平安管理延伸效勞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。推行農(nóng)村建筑工匠制度。第六，堅持綠色可持續(xù)開展。注重資源和生態(tài)環(huán)境的保護，落實“節(jié)能減排〞的指標(biāo)，有效防止城市污染向農(nóng)村地區(qū)擴散。保護歷史文化名鎮(zhèn)和特色景觀小城鎮(zhèn)。第七，公共財政更要注意支持原有小城鎮(zhèn)的治理和改造。不但要支持開展新市鎮(zhèn)，也要改造原有的小城鎮(zhèn)，科學(xué)統(tǒng)籌小城鎮(zhèn)開展中的“建新與治舊〞的關(guān)系，讓更多的人群受益。2024-12-1119小城鎮(zhèn)改革試點：從紹興縣“強鎮(zhèn)擴權(quán)〞---2024年2月溫州的“鎮(zhèn)級市〞〔讓利、擴權(quán)、高配、授權(quán)〕---2024年2月22日擴展職權(quán)。對錢清鎮(zhèn)、楊汛橋鎮(zhèn)、平水鎮(zhèn)、福全鎮(zhèn)、蘭亭鎮(zhèn)等省、市級中心鎮(zhèn)實行擴權(quán)改革，將七個部門的70多項管理職權(quán)全部委托鎮(zhèn)政府直接行使。改革機構(gòu)。錢清鎮(zhèn)將內(nèi)設(shè)機構(gòu)“四辦兩中心〞調(diào)整成立“五辦一局兩中心〞，雖新增加兩個部門，但全鎮(zhèn)38個公務(wù)員編制、21個事業(yè)編制，沒有增加1個編制或人員。壯大財權(quán)。一是超過上年財政收入基數(shù)的增值稅和企業(yè)所得稅，地方留成局部全部留鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是鎮(zhèn)域內(nèi)土地出讓凈收益全額返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)。改革成果。2024年紹興28個中心鎮(zhèn)的生產(chǎn)總值、財政收入、工業(yè)總產(chǎn)值分別為520.5、43.5、2121.9億元，到2024年，以上三項指標(biāo)分別為738.2、67.8、3269.6億元，增幅分別為41.8%、56%、54.1%。只占23.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)〔街道〕數(shù)量，規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值占到全市的45%。思考：行政資源再配置、公共資源再利用2024-12-1120“鎮(zhèn)級市〞改革試點〔溫州〕

------縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化和權(quán)力中心的下移“鎮(zhèn)級市〞——溫州市解決強鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小的突出問題，5個試點強鎮(zhèn)建“鎮(zhèn)級市〞建“鎮(zhèn)級市〞不是將原建制鎮(zhèn)的行政級別升格為縣級建制市，而是以現(xiàn)代小城市的標(biāo)準來規(guī)劃、建設(shè)、管理鎮(zhèn)。鎮(zhèn)的城市規(guī)模、設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、現(xiàn)代效勞業(yè)能力要到達城市化水準，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育設(shè)施等各項社會事業(yè)也要接近城市化標(biāo)準。試點鎮(zhèn)將擴大土地使用權(quán)、財政支配權(quán)、行政審批權(quán)和事務(wù)管理權(quán)。擴大土地使用權(quán)：每年安排不少于所在縣總量1/3的用地指標(biāo)，單獨切塊、直接下達給強鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排。擴大財政支配權(quán)：縣與鎮(zhèn)財政分配采取確定基數(shù)、超收分成、一定三年的方法。強鎮(zhèn)的土地出讓收入除上交有關(guān)稅費外，80%―100%留給鎮(zhèn)，縣屬部門駐強鎮(zhèn)的下屬單位在鎮(zhèn)內(nèi)的各種收費，除縣以上部門代收和特別規(guī)定外，都統(tǒng)一納入鎮(zhèn)財政專戶管理。試點鎮(zhèn)的行政級別不提高，但黨政一把手“升級〞：書記進縣(市)委常委，鎮(zhèn)長為副縣長級，列席縣(市)政府常務(wù)會議。----山東8月宣布將啟動鎮(zhèn)級市試點，方案用3―5年時間將省內(nèi)20多個中心鎮(zhèn)培育成小城市。----廣東學(xué)習(xí)溫州模式，啟動“簡政擴權(quán)〞改革。----“副縣級鎮(zhèn)〞模式。安徽巢湖市將桐煬、柘皋、黃麓、槐林列為副縣級鎮(zhèn)。2024-12-1121各地大城市紛紛擴區(qū)——上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、深圳廈門擴區(qū)等等?，F(xiàn)有56個申請撤縣設(shè)區(qū)、撤市設(shè)區(qū)在等候批準問題是——〔衡山縣店門鎮(zhèn)事件〕1、大城市在新型城鎮(zhèn)化中到底應(yīng)該重在功能性調(diào)整完善〔承擔(dān)創(chuàng)新性戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)研發(fā)〕，還是重在資源要素的進一步集聚2、中國城鎮(zhèn)化開展到底需要幾千個蓬蓬勃勃繁榮興盛的小城鎮(zhèn)呢，還是只需要幾十個超級的大都市區(qū)呢3、國際城鎮(zhèn)化經(jīng)驗至今還沒有給出，在一個人口大國可以通過單一的大城市開展來實現(xiàn)一個國家的城市化〔從興旺國家來看，小城鎮(zhèn)是承載城鎮(zhèn)人口的主體。如德國的城鎮(zhèn)化率現(xiàn)在是97%，70%的人居住在小城鎮(zhèn)；美國有50%以上的人居住在5萬人口以下的小城鎮(zhèn)；而根據(jù)我國2024年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，居住在小城鎮(zhèn)的人口是2.6億，占全國的20%，占城鎮(zhèn)人口的40%，而60%的城鎮(zhèn)人口居住在城市中?！秤懻摚?024-12-1122〔三〕城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要不斷推進國家規(guī)劃體制的深層次改革——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃目前不是法定規(guī)劃，但確實是中央明確要求，地方政府實際需求，老百姓真實渴求的實體型規(guī)劃——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃是對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化〞的全覆蓋，是對地方行政管轄地域的全覆蓋，是對政府公共效勞領(lǐng)域的全覆蓋，是對政府社會管理模式的全覆蓋——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃需要更多的是學(xué)習(xí)、求知、創(chuàng)新和改革，需要更多的政策設(shè)計與制度改革方面的深入研究，需要更多的反映開展實際需求的技術(shù)應(yīng)用成果〔做出有行業(yè)特點的規(guī)劃，而非全面規(guī)劃〕2024-12-11231、必須堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展的科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃是多目標(biāo)層的規(guī)劃。因此，不但要落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，更要把握城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方向；不但要關(guān)注開展目標(biāo)的指標(biāo)設(shè)定，更要關(guān)注開展過程的政策設(shè)計；不但要關(guān)注改革成果分配的公平性，更要關(guān)注生產(chǎn)條件和開展環(huán)境的公平性——先規(guī)劃后建設(shè)，無規(guī)劃不能建設(shè)——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的分類、分區(qū)、分層、分步規(guī)劃，以規(guī)劃引導(dǎo)分散的自然村莊按重點鎮(zhèn)、一般建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村相對集中建設(shè)，科學(xué)合理選址農(nóng)村新社區(qū)——統(tǒng)籌集中使用分散在各部門的資金政策——實現(xiàn)城鄉(xiāng)根底設(shè)施和公共效勞設(shè)施的同規(guī)劃、同審批，共建共享共用2024-12-11242、必須推動國家規(guī)劃體制的逐步變革統(tǒng)籌經(jīng)濟社會開展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，以及環(huán)境規(guī)劃，即“三規(guī)合一〞或“四規(guī)合一〞，充分發(fā)揮國家規(guī)劃體系的綜合效能。各類規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)包括支持加快重點小城鎮(zhèn)開展的內(nèi)容?！叭?guī)合一〞、“四規(guī)合一〞的規(guī)劃及其審批：——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃編制實施——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)資金安排——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)工程審批〔部門執(zhí)行體制不變〕2024-12-11253、必須不斷地提高規(guī)劃編制的科學(xué)水平對公共領(lǐng)域的公共投資是保證開展條件公平的重要手段，針對城鄉(xiāng)差距擴大的新成因加強規(guī)劃對公共財政投資的科學(xué)引導(dǎo)，加強對重點小城鎮(zhèn)、中心村開展的規(guī)劃政策指引以規(guī)劃促進城鄉(xiāng)資源要素的合理配置以市場力量實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的公平競爭重點解決開展中的區(qū)域、城鄉(xiāng)兩個不平衡------特色小城鎮(zhèn)是重點——在城鄉(xiāng)空間布局上要同步謀劃城鄉(xiāng)居民點——在根底設(shè)施建設(shè)上要同步推進向農(nóng)村地區(qū)延伸——在主要生產(chǎn)要素配置上要同步組織、在城鄉(xiāng)布局安排——在開展成果上要城鄉(xiāng)逐步同步、共同享有2024-12-11264、必須探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制方法與指標(biāo)指引

〔1〕全域覆蓋(縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃和鎮(zhèn)域規(guī)劃全覆蓋)〔2〕摸清兩個根本底限——城鄉(xiāng)人口規(guī)模與分布；城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)模、使用性質(zhì)與主要分布狀況〔城鄉(xiāng)社會財產(chǎn)〕〔3〕創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃〔三集、三保、三圈〕的根本方法——集中人口、集聚城鎮(zhèn)、集群企業(yè)〔老母雞〕——保護生態(tài)〔自然生態(tài)、人居生態(tài)〕、保障平安〔平安、安定、安寧〕、保全利益〔城市、鄉(xiāng)村各利益主體〕——交通圈、效勞圈〔根底設(shè)施與公共效勞〕、休閑圈〔全體城鄉(xiāng)居民〕(4)制定城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的根本指標(biāo)體系：經(jīng)濟、社會、文化、政權(quán)——重點是根本民生目標(biāo)〔就業(yè)、就醫(yī)、就教、住房與養(yǎng)老保障〕2024-12-11275、探索城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃編制的主要內(nèi)容：根本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的開展目標(biāo)設(shè)定〔消費、出口、投資〕①城鄉(xiāng)居民點聚落體系空間布局調(diào)整規(guī)劃；②重點開展區(qū)域、開展軸、開展廊道規(guī)劃指引；③城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌整理及調(diào)整使用規(guī)劃；④城鄉(xiāng)開展平安環(huán)境與生態(tài)規(guī)劃指引；⑤城鄉(xiāng)區(qū)域性根底設(shè)施建設(shè)規(guī)劃及重大建設(shè)工程庫；⑥城鄉(xiāng)公共設(shè)施配置規(guī)劃的根本要求〔按生活消費模式組織的城鄉(xiāng)公共設(shè)施效勞圈〕；⑦統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障規(guī)劃；⑧城鄉(xiāng)社區(qū)〔社會〕效勞管理規(guī)劃引導(dǎo)；⑨推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的階段目標(biāo)與主要措施等；⑩城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革創(chuàng)新及政策建議。2024-12-11286、同步推進鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理制度改革根本要求是建立與農(nóng)村土地管理制度改革同步推進，建構(gòu)與完善在城鄉(xiāng)規(guī)劃法框架內(nèi)的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理的根本制度。重點領(lǐng)域是加強對農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理，依法標(biāo)準農(nóng)村集體建設(shè)用地使用，解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌根底上城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使用的規(guī)劃指導(dǎo)。主要方法是加強縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃編制，加強鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度實施，標(biāo)準農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)利用和農(nóng)民自建住房建設(shè)。1〕修訂?村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)條例?〔從略——三法根底之上〕2〕出臺鎮(zhèn)鄉(xiāng)村莊規(guī)劃編制方法——獨立編制縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃和全覆蓋的鎮(zhèn)域規(guī)劃，實現(xiàn)山、水、林、田、路、房〔村〕統(tǒng)一規(guī)劃2024-12-11293〕制定?鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)許可實施管理方法?——鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理第一次成為行政許可，鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管理要表達農(nóng)事簡辦原那么4〕修訂鎮(zhèn)鄉(xiāng)村莊規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準體系——反映事權(quán)統(tǒng)一的管理體制增設(shè)縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃標(biāo)準、鎮(zhèn)〔鄉(xiāng)〕域規(guī)劃標(biāo)準、農(nóng)村集體建設(shè)用地分類與規(guī)劃標(biāo)準、農(nóng)村居住用地與建設(shè)標(biāo)準、村莊整治規(guī)劃標(biāo)準以及農(nóng)村污水、垃圾收集處理規(guī)程等5〕深化農(nóng)村建設(shè)管理制度改革——強化各級政府的村鎮(zhèn)建設(shè)公共效勞與社會管理能力；按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、政府購置、下鄉(xiāng)下村、效勞到戶的原那么，加強農(nóng)村地區(qū)建設(shè)的質(zhì)量平安管理；按照獨立稅種、擴大稅源、穩(wěn)定稅基、提高稅率、專征專管專用的思路，推動將城市維護建設(shè)稅改革為城鄉(xiāng)建設(shè)維護稅；建立國家專項稅收支持村鎮(zhèn)根底設(shè)施建設(shè)維護管理的長效機制6〕立法建議前瞻：?鄉(xiāng)村建設(shè)與保護法?2024-12-1130〔四〕城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理調(diào)劑使用的主要范式土地管理制度的改革是根底性的制度安排，目標(biāo)是要堅持最嚴格的耕地保護制度和土地使用制度，將城鎮(zhèn)化開展過程中的土地收益更多地向農(nóng)村傾斜，讓農(nóng)民得到更多的實際利益。

明確土地管理的兩個最嚴格制度，即最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，堅守住18億畝的耕地紅線；

明確了兩個市場，即建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場與逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。

明確保障兩個權(quán)益，即農(nóng)民對承包土地的占有、使用和收益權(quán)，與依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。2024-12-1131?決定?推動土地四個方面流轉(zhuǎn)與經(jīng)營：一是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；二是宅基地和村莊整理節(jié)約土地的流轉(zhuǎn)〔首先復(fù)墾，其次集體公共品建設(shè)〕；三是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓〔經(jīng)營和進入市場〕；四是圈外的非公益性工程占用農(nóng)村集體建設(shè)用地的農(nóng)戶參與經(jīng)營〔公益性征用〕

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開了兩個新的口子：

一是農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約土地的處置使用

另一個是“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性工程，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益〞。

按土地利用規(guī)劃，納入用地年度方案，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌用地指標(biāo)不出縣2024-12-1132中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文這樣解釋的：在城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃區(qū)外，如果是非公益性的工程用地，得到批準之后這局部土地可以不向農(nóng)民征用，農(nóng)民可以采取出租等方式，土地的性質(zhì)就不改變了。

——建設(shè)報2024年09月09日2024年1號文件：有序開展農(nóng)村土地整治，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要嚴格限定在試點范圍內(nèi)，周轉(zhuǎn)指標(biāo)納入年度土地利用方案統(tǒng)一管理，農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破，確保復(fù)墾耕地質(zhì)量，確保維護農(nóng)民利益。按照嚴格審批、局部試點、封閉運行、風(fēng)險可控的原那么，標(biāo)準農(nóng)村土地管理制度改革試點?！獓鴦?wù)院常務(wù)會議通過農(nóng)村土地整治文件某市正式文件，“以農(nóng)地重整、村鎮(zhèn)重建、要素重組為根本路徑〞2024-12-1133城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理調(diào)劑使用的范式集約節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地、調(diào)整村鎮(zhèn)建設(shè)用地用于城市開展是應(yīng)該的、可能的，但是一個逐步演變過程、開展過程和利益協(xié)調(diào)的過程。不能把城鎮(zhèn)開展建設(shè)用地的增加壓在整理農(nóng)民宅基地上。城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌掛鉤試點必須嚴格控制。農(nóng)村集中社區(qū)建設(shè)和農(nóng)民宅基地整理應(yīng)該嚴格限制在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城中村?！矅遗鷾实膬蓚€試驗區(qū)：成都市地票交易了1.8萬畝，平均畝值10.3萬元；重慶交易了2.3萬畝，地票漲到每畝20萬元左右〕探索與城鄉(xiāng)規(guī)劃管制相協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地封閉運行機制——縣域內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)封閉運作——鎮(zhèn)〔鄉(xiāng)〕域內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地的封閉運作——農(nóng)民參與的“圈外〞非公益性建設(shè)工程，其流轉(zhuǎn)用地指標(biāo)本縣內(nèi)封閉運作2024-12-1134〔五〕城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要依法制度標(biāo)準農(nóng)村居民點〔鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落〕的空間調(diào)整我們國家正處在快速城鎮(zhèn)化開展過程中，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展進程中，抓住機遇，適時適度引導(dǎo)調(diào)整農(nóng)村居民點是必然的，也是可行的，是城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃開展的重要內(nèi)容，也是促進小城鎮(zhèn)開展的有力舉措。對農(nóng)村居民點過于自然主義的開展?fàn)顟B(tài)顯然有悖于國家長期的宏觀開展目標(biāo)。從一些地方實踐看，我們在農(nóng)村居民點調(diào)整方面的制度供給是短缺的，尤其是針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，還缺乏有針對性的工作部署和政策安排，還沒能把各地的試驗摸索和實踐探索總結(jié)提煉成國家層面的政策指引?！?00戶農(nóng)民聯(lián)名行政訴訟；某市3萬農(nóng)民聚集封路〕2024-12-1135首先，農(nóng)村居民點調(diào)整要尊重城鎮(zhèn)化開展的客觀規(guī)律和依循農(nóng)村開展的實際在城鎮(zhèn)化整個開展過程中，城鄉(xiāng)居民點調(diào)整的重點不是城市、也不是建制鎮(zhèn)，重點是農(nóng)村，是農(nóng)村大量散落的居民點，分散的自然村