地方政府、企業(yè)和中國(guó)的制度創(chuàng)新鄭永年原創(chuàng)|2013-09-1311:30|從中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)看，制度創(chuàng)新的主體包括地方政府、企業(yè)和社會(huì)。在今天各方面的改革都遇到極大阻力的情況下，如何賦權(quán)這三大主體繼續(xù)承擔(dān)體制創(chuàng)新的責(zé)任呢？這里先討論地方政府和企業(yè)的作用。

地方政府指的是省政府以下的所有地方政府，包括省、直轄市、計(jì)劃單列市、地級(jí)市、縣級(jí)市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這些層級(jí)政府的體制創(chuàng)新能力很不一樣。經(jīng)驗(yàn)地看，省和縣這兩級(jí)最為重要，最具有動(dòng)力。近年來(lái)，廣東、浙江和江蘇等省都在做體制創(chuàng)新的實(shí)踐，在各方面做出了出色的成績(jī)。例如，廣東包括經(jīng)濟(jì)上的產(chǎn)業(yè)升級(jí)、以分權(quán)社會(huì)為主線(xiàn)的社會(huì)管理的全方位體制創(chuàng)新。江蘇的黨內(nèi)民主實(shí)踐。浙江的省管縣制度。其中，縣一級(jí)的改革最為現(xiàn)實(shí)，廣東的順德、南海、珠海等地方的改革充滿(mǎn)著無(wú)限的動(dòng)力。即使是政治上具有很大爭(zhēng)議的重慶，其城市化也可以視為是一種體制創(chuàng)新。地方創(chuàng)新具有很大的動(dòng)力機(jī)制。有兩個(gè)因素推動(dòng)著地方政府去創(chuàng)新。首先是政治上的動(dòng)機(jī)，即升級(jí)考核?，F(xiàn)在地方官員之間充滿(mǎn)著競(jìng)爭(zhēng)，要有競(jìng)爭(zhēng)力，他們必須有所作為。第二，地方的一線(xiàn)政府，尤其是縣級(jí)政府，要直接面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。它們不能像中間層政府例如地區(qū)級(jí)政府，可以不用直接面對(duì)問(wèn)題或者可以回避問(wèn)題。在老制度和老方法解決不了問(wèn)題的時(shí)候，一線(xiàn)政府官員必須尋找新制度和新方法。

但是，如果與1980年代作比較，今天地方政府的創(chuàng)新能力在下降，并且下降得很快。主要原因在于現(xiàn)在的頂層能力的下降，也就是頂層防止和減少中央官僚機(jī)構(gòu)，對(duì)地方制度創(chuàng)新進(jìn)行阻礙甚至否定的能力。1980年代，地方充滿(mǎn)創(chuàng)新動(dòng)力，這和當(dāng)時(shí)中央頂層強(qiáng)人政治有密切的關(guān)系。當(dāng)時(shí)是以鄧小平為中心的改革者，一方面大力提倡和鼓勵(lì)地方創(chuàng)新，通過(guò)分權(quán)給予地方巨大的制度創(chuàng)新空間，另一方面也有能力給于地方創(chuàng)新有效的政治保護(hù)。對(duì)地方創(chuàng)新，當(dāng)時(shí)中央高層也有不同的看法和爭(zhēng)論，但每次爭(zhēng)論之后，地方創(chuàng)新總是受到肯定。

現(xiàn)在的情況很不相同了。頂層對(duì)地方創(chuàng)新鼓勵(lì)不足，支持不足，更不能保護(hù)地方創(chuàng)新。1990年代中期之后，在中央地方關(guān)系上，總體的趨勢(shì)是越來(lái)越集權(quán)。集權(quán)不是頂層的集權(quán)，而是中央官僚機(jī)構(gòu)的集權(quán)。中央官僚集權(quán)制度，對(duì)地方創(chuàng)新很不利。實(shí)際上，地方上越來(lái)越多的創(chuàng)新，往往被中央官僚機(jī)構(gòu)（而非頂層）所否決。現(xiàn)在中央官僚機(jī)構(gòu)和地方政府之間，實(shí)際上存在著互相“否決”的局面。地方上的創(chuàng)新經(jīng)常被中央官僚機(jī)構(gòu)名正言順地否決，而中央官僚結(jié)構(gòu)的一些政策，地方政府也想方設(shè)法地不執(zhí)行，實(shí)際上也是“否決”。

現(xiàn)在的中央政策多出自中央官僚機(jī)構(gòu)，但很多這樣的政策，實(shí)際上不符合地方實(shí)際情況。地方政府的抵制并不難理解。地方創(chuàng)新不行，但也不想執(zhí)行不符合地方需要的政策，那地方官員在做什么？很多地方官員都在疲于奔命，做一些中央硬性規(guī)定必須做到的事情，例如維穩(wěn)、防止老百姓上訪(fǎng)等等。盡管地方官員做得很辛苦，但實(shí)際上的情況則是越來(lái)越糟糕。如果讓地方政府進(jìn)行創(chuàng)新，情況就不會(huì)發(fā)展到這一步。現(xiàn)在地方政府官員面臨兩大矛盾。其一是和社會(huì)的矛盾，他們必須執(zhí)行上級(jí)的政策，得罪社會(huì)；其二，政策很難執(zhí)行下去，他們又要得罪上級(jí)。

地方政府被“妖魔化”

在很大程度上，一線(xiàn)地方政府基本上是被“妖魔化”的。在老百姓眼中，中央政府是好的，地方政府是壞的；在中央政府眼中，老百姓是好的，問(wèn)題就出在地方官員。這里，無(wú)論是中央政府還是老百姓，沒(méi)有人去追求問(wèn)題的根源在哪里？這種認(rèn)知很可能是假性的。地方一線(xiàn)政府和官員必須直面社會(huì)層面的問(wèn)題，要管理和控制這些問(wèn)題，他們不得不和老百姓發(fā)生沖突。而中央官府則遠(yuǎn)離民眾，不用直接處理社會(huì)層面的問(wèn)題。老百姓對(duì)地方政府和中央政府的感知當(dāng)然有不同。尤其是現(xiàn)在很多硬性的政策，都是由遠(yuǎn)離社會(huì)的中央官僚機(jī)構(gòu)所制訂，很少考量到社會(huì)層面的可行性。地方政府在硬性執(zhí)行過(guò)程中，和社會(huì)的沖突變得不可避免。

在這樣的情況下，無(wú)論是中央與地方之間的矛盾，還是地方政府和社會(huì)之間的矛盾，都在加速激化。很顯然，這種局面很難持續(xù)下去。怎么辦？還是要回到鼓勵(lì)和保護(hù)地方體制創(chuàng)新和改革的道路。有兩個(gè)問(wèn)題特別突出。第一個(gè)問(wèn)題就是中央頂