淺談重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速的發(fā)展，圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的各種問(wèn)題也受到越來(lái)越廣泛的關(guān)注，其中社會(huì)穩(wěn)定工作就是關(guān)注的焦點(diǎn)之一。雖然在社會(huì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)社會(huì)矛盾增多的現(xiàn)象，是發(fā)展中國(guó)家在前進(jìn)途中不可避免的一種常態(tài)，但是如何有效規(guī)避經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各種矛盾，奠定社會(huì)穩(wěn)定的基石是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。在眾多影響社會(huì)穩(wěn)定的因素中，重大項(xiàng)目建設(shè)是引發(fā)社會(huì)矛盾的一個(gè)重要因素，這主要是由于重大項(xiàng)目建設(shè)牽涉面廣、影響的利益群體眾多、建設(shè)周期長(zhǎng)，再加上很多重大項(xiàng)目前期論證不充分，匆忙上馬，極易引發(fā)社會(huì)矛盾，從而影響社會(huì)穩(wěn)定。為了規(guī)避重大項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，2012年8月16日，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)發(fā)布《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》（發(fā)改投資【2012】2492號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《暫行辦法》”）。要求凡是報(bào)“國(guó)家發(fā)展改革委審批、核準(zhǔn)或者核報(bào)國(guó)務(wù)院審批、核準(zhǔn)的在中華人民共和國(guó)境內(nèi)建設(shè)實(shí)施的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目”均要在項(xiàng)目開(kāi)展前期工作時(shí)，進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，否則項(xiàng)目不予以受理。針對(duì)該《暫行辦法》，2013年2月17日，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)又發(fā)布了《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評(píng)估報(bào)告編制大綱（試行）的通知》（發(fā)改辦投資【2013】428號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《編制大綱》”），規(guī)范了風(fēng)險(xiǎn)分析編制和評(píng)估的要求。繼國(guó)家發(fā)改委之后，全國(guó)各省、直轄市、自治區(qū)相關(guān)單位紛紛出臺(tái)了各自審批權(quán)限內(nèi)的重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法。由此基本確立了我國(guó)重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的穩(wěn)評(píng)制度?！稌盒修k法》、《編制大綱》的出臺(tái)，為我國(guó)重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目進(jìn)行了科學(xué)、有效的宏觀指導(dǎo)和規(guī)范，從制度上確立了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析的地位，將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析工作納入到基本的基建程序中，與土地預(yù)審、規(guī)劃、環(huán)評(píng)等均成為項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)的一環(huán)，將社會(huì)穩(wěn)定工作由被動(dòng)轉(zhuǎn)入主動(dòng)，由事后發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)入事前排查?！毒幹拼缶V》要求對(duì)項(xiàng)目建設(shè)深入開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查，包括擬建項(xiàng)目的合法性、擬建項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的影響、利益相關(guān)者對(duì)擬建項(xiàng)目實(shí)施的意見(jiàn)和訴求、擬建項(xiàng)目所在地政府及其相關(guān)部門(mén)、基層政府和基層組織、社會(huì)團(tuán)體的態(tài)度、媒體對(duì)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的態(tài)度、同類(lèi)項(xiàng)目曾引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等。要求凡項(xiàng)目涉及到利益相關(guān)者切身利益、容易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的因素，都應(yīng)納入調(diào)查范圍，還應(yīng)當(dāng)涵蓋擬建項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行可能產(chǎn)生負(fù)面影響的范圍。從上述規(guī)定來(lái)看，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估制度的確立是要從源頭上解決項(xiàng)目建設(shè)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，及早發(fā)現(xiàn)、及時(shí)解決。但是，任何一種制度的建立，都有一個(gè)逐步完善的過(guò)程，項(xiàng)目的唯一性、各種因素的不確定性、地區(qū)的差異性都決定了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析的復(fù)雜性。因此，在實(shí)踐過(guò)程中會(huì)遇到各種問(wèn)題，自2012年8月份《暫行辦法》頒布至今，我公司主持全國(guó)范圍內(nèi)10余個(gè)項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估工作，在實(shí)踐工作中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)和思考，供有關(guān)部門(mén)決策參考和同行借鑒。一、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估的主體組織部門(mén)亟待進(jìn)一步明確依據(jù)《暫行辦法》：重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體組織由“項(xiàng)目所在地人民政府或有關(guān)部門(mén)指定”。但是，實(shí)踐中卻發(fā)現(xiàn)，對(duì)于指定評(píng)估主體的職能部門(mén)即“項(xiàng)目所在地人民政府”或“有關(guān)部門(mén)”，沒(méi)有進(jìn)行明確的界定，導(dǎo)致各地對(duì)這一條文的理解各不相同，單就“項(xiàng)目所在地人民政府”就有幾種不同的理解：比如選址在某高新技術(shù)園區(qū)的項(xiàng)目，項(xiàng)目所在地人民政府究竟是擬選址所在地的區(qū)（縣）級(jí)政府還是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí)人民政府、亦或是承擔(dān)有政府職能的園區(qū)管委會(huì)？甚至有人理解為是村級(jí)政府。這導(dǎo)致在項(xiàng)目需要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)找不到相應(yīng)的申報(bào)部門(mén)，各部門(mén)之間互相推諉，造成耗時(shí)過(guò)久，致使穩(wěn)評(píng)工作無(wú)法及時(shí)、有效推進(jìn)，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目的擱置。目前來(lái)看，針對(duì)國(guó)家發(fā)改委重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，各地方政府都有一種無(wú)所適從的感覺(jué)，究竟哪個(gè)部門(mén)作為評(píng)估組織的主體，往往需要層層匯報(bào)，最后由區(qū)（縣）長(zhǎng)甚至市長(zhǎng)拍板，指定某個(gè)政府部門(mén)來(lái)組織評(píng)估工作，而所指定的評(píng)估主體也各不相同，維穩(wěn)辦、園區(qū)管委會(huì)都成為評(píng)估組織主體，各地政府沒(méi)有統(tǒng)一的做法。由于評(píng)估的主體組織單位的不確定性，導(dǎo)致每個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作操作表現(xiàn)出獨(dú)特性，每個(gè)項(xiàng)目都要報(bào)請(qǐng)區(qū)（縣）長(zhǎng)審批，造成審批環(huán)節(jié)無(wú)形中延長(zhǎng)，另一方面也造成相關(guān)政府部門(mén)對(duì)主持風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的熱情不高，根據(jù)《暫行辦法》，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組織主體需要承擔(dān)相關(guān)的失察責(zé)任，這進(jìn)一步導(dǎo)致各部門(mén)不愿意作為評(píng)估的主體組織單位。因此，報(bào)國(guó)家發(fā)改委審批的重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體組織需要進(jìn)一步明確。二、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估沒(méi)有明確編制單位和評(píng)估單位的具體要求《暫行辦法》第三條規(guī)定了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析的實(shí)施主體是項(xiàng)目單位，第五條規(guī)定了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析的評(píng)估主體由項(xiàng)目所在地人民政府或其有關(guān)部門(mén)制定。辦法里沒(méi)有明確什么樣的單位可以進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告的編制，也沒(méi)有